關(guān)于建立五臺(tái)山國(guó)家公園的思考

李吉龍

（山西林業(yè)開(kāi)發(fā)投資有限公司，山西 太原 030002）

1 國(guó)家公園及其設(shè)立條件

繼黨的“十八大”提出建立國(guó)家公園體制以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》《建立國(guó)家公園體制總體方案》，其中對(duì)國(guó)家公園的概念和要求均有明確表達(dá)。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，改革各部門(mén)分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”、“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。2017年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，對(duì)國(guó)家公園概念進(jìn)行了清晰表述：國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。概括地說(shuō)，國(guó)家公園的核心是“一個(gè)保護(hù)地一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”。

中共中央政治局2015年審議通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》也提出，“謀劃建設(shè)一批環(huán)首都國(guó)家公園和森林公園”要求?！督?guó)家公園體制總體方案》要求“到2020年，中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成”。由此可見(jiàn)，盡快啟動(dòng)山西省國(guó)家公園建設(shè)的工作時(shí)不我待。2015年5月18日，國(guó)家發(fā)改委同中央編辦、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局等13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，對(duì)如何選擇試點(diǎn)區(qū)域提出3方面主要考慮的因素。其中把保護(hù)地的交叉重疊和多頭管理問(wèn)題突出，導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割、碎片化嚴(yán)重的區(qū)域，作為重點(diǎn)選擇對(duì)象?？梢?jiàn)，國(guó)家公園的具體標(biāo)準(zhǔn)雖然尚不明細(xì)，但總的雛形是清晰的。

2 建立五臺(tái)山國(guó)家公園的優(yōu)勢(shì)與瓶頸

2.1 建立五臺(tái)山國(guó)家公園的優(yōu)勢(shì)

五臺(tái)山海拔高差大，氣候復(fù)雜多變等自然條件為生物的生存和發(fā)展提供了優(yōu)越的生境基礎(chǔ)。五臺(tái)山生物多樣性豐富，植被垂直帶譜比較完整，保存有一些數(shù)量較多的珍稀物種，成為許多珍稀瀕危動(dòng)植物物種的重要棲息地，具有典型的北溫帶性質(zhì)且具有森林與草原過(guò)渡性的特點(diǎn)。據(jù)有關(guān)資料顯示，五臺(tái)山有維管植物98科、348屬、578種，其中山西省重點(diǎn)保護(hù)植物臭冷杉是全球分布的最南界，裂唇虎舌蘭是山西省的惟一分布區(qū)，具有重要的科學(xué)意義和保護(hù)價(jià)值，在華北生物多樣性保護(hù)中處于重要戰(zhàn)略地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，五臺(tái)山有鳥(niǎo)類(lèi)16目、36科、142種，其中9種鳥(niǎo)類(lèi)為山西所罕見(jiàn)，具有極高的保護(hù)意義，它們是黃斑葦雞、栗葦雞、紅胸田雞、鳳頭麥雞、赭紅尾鴝、白項(xiàng)溪鴝、黑眉尾鶯、棕肩尾鶯、黑尾蠟嘴雀。

五臺(tái)山良好的植被系統(tǒng)，對(duì)保護(hù)和維持清水河、滹沱河水量和水質(zhì)起到了重要作用，對(duì)五臺(tái)縣、繁峙縣、代縣農(nóng)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到了保障作用。

五臺(tái)山地質(zhì)構(gòu)造也相當(dāng)古老，有關(guān)資料顯示，絕對(duì)年齡在25億年之上，是許多重大地質(zhì)、地貌事件的命名地，在地質(zhì)學(xué)研究上具有國(guó)際知名度，被譽(yù)為“中國(guó)地質(zhì)博物館”。

五臺(tái)山天京玉壘，帝里金城，大有龍?bào)辞r(shí)之形、虎踞四維之勢(shì)的氣概。結(jié)合上述資源概述，如果將五臺(tái)山建設(shè)為國(guó)家公園，不僅在省內(nèi)，在全國(guó)都是有特別優(yōu)勢(shì)的。

2.2 建立五臺(tái)山國(guó)家公園的瓶頸

2.2.1 體制機(jī)制問(wèn)題

五臺(tái)山區(qū)域內(nèi)先后設(shè)置有山西省五臺(tái)山國(guó)有林管理局及其下屬各林場(chǎng)、五臺(tái)縣國(guó)營(yíng)林場(chǎng)、五臺(tái)山管理局、五臺(tái)山森林公園、五臺(tái)山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、五臺(tái)山國(guó)家地質(zhì)公園、五臺(tái)山國(guó)家森林公園、山西省亞高山草甸保護(hù)區(qū)、山西省臭冷杉自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)保護(hù)處等，既涉及住建、林業(yè)，還涉及農(nóng)業(yè)、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)。多頭管理，機(jī)構(gòu)重疊，這是制約五臺(tái)山發(fā)展的根本問(wèn)題之一。

2.2.2 總體規(guī)劃問(wèn)題

五臺(tái)山各種保護(hù)地機(jī)構(gòu)重疊，每個(gè)保護(hù)地均有各自的總體規(guī)劃，每個(gè)規(guī)劃又有不同的保護(hù)主體。計(jì)有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、國(guó)家地質(zhì)公園總體規(guī)劃、世界遺產(chǎn)地提名地保護(hù)與管理規(guī)劃、國(guó)家森林公園總體規(guī)劃、山西省清水河森林公園總體規(guī)劃、山西省臭冷杉自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃等等。根據(jù)IUCN保護(hù)地體系標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)保護(hù)地只能有一個(gè)核心目標(biāo)。如果有多個(gè)核心目標(biāo)，則保護(hù)地失去方向，不知該往哪里發(fā)展；反過(guò)來(lái)講，如果各個(gè)機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)是統(tǒng)一的，則一個(gè)機(jī)構(gòu)足矣?？傮w規(guī)劃復(fù)雜，功能分區(qū)交錯(cuò)，這是制約五臺(tái)山發(fā)展的又一關(guān)鍵問(wèn)題。

2.2.3 生態(tài)保護(hù)問(wèn)題

五臺(tái)山珍貴的動(dòng)植物資源和特殊的地質(zhì)地貌決定了其特殊地位。由于其特殊的氣候條件，現(xiàn)有植被一旦破壞很難恢復(fù)。但鑒于體制及其帶來(lái)的總體規(guī)劃重疊問(wèn)題，亟待進(jìn)行管理體制的改革與創(chuàng)新，從而加強(qiáng)對(duì)五臺(tái)山生態(tài)的進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)。

2.2.4 資金來(lái)源問(wèn)題

目前，五臺(tái)山收入主要來(lái)源于門(mén)票，是典型的門(mén)票經(jīng)濟(jì)。雖然游客量日益增多，門(mén)票價(jià)格一漲再漲，收入也越來(lái)越高，但還是難以滿(mǎn)足五臺(tái)山建設(shè)發(fā)展需求。據(jù)悉，五臺(tái)山外債已達(dá)18億元。而形成鮮明對(duì)比的是廟宇功德箱里企業(yè)和個(gè)人的香火錢(qián)、功德錢(qián)，確切數(shù)字無(wú)從知曉，但從大年初一某廟頭柱香競(jìng)標(biāo)和請(qǐng)戲還愿需要排隊(duì)來(lái)看，應(yīng)該不是小數(shù)。

2.2.5 社區(qū)共建問(wèn)題

雖然五臺(tái)山馳名中外，游客紛至沓來(lái)，但五臺(tái)山范圍內(nèi)的農(nóng)村貧困問(wèn)題仍然是一件不得不關(guān)注的問(wèn)題。由于保護(hù)的需要，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民原始生活生存方式遭到?jīng)_擊。如何讓當(dāng)?shù)厝藚⑴c進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，是政府需要認(rèn)真考慮的當(dāng)緊問(wèn)題。

3 建立五臺(tái)山國(guó)家公園的必要性

3.1 建立國(guó)家公園是踐行新時(shí)代新思想的要求

國(guó)家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，山西在這方面已經(jīng)晚了一步，不能繼續(xù)坐待觀望。據(jù)悉，與山西毗鄰的陜西將申報(bào)3個(gè)國(guó)家公園，其中包括黃河國(guó)家公園，對(duì)山西來(lái)說(shuō)不能不引起足夠的警醒。山西和陜西隔河相望，黃河之魂在壺口瀑布，如果陜西申報(bào)成功黃河國(guó)家公園，山西將處于被動(dòng)地位。如果還不著手，也許哪天河北省又會(huì)提出申報(bào)太行山國(guó)家公園。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)角更加響亮，催人奮進(jìn)，國(guó)家公園將成為我國(guó)最重要的自然保護(hù)形式，是滿(mǎn)足人們不斷增長(zhǎng)的美好生活需要的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。

3.2 建立國(guó)家公園有利于解決五臺(tái)山現(xiàn)有問(wèn)題

《建立國(guó)家公園試點(diǎn)方案》提出，試點(diǎn)內(nèi)容主要包括突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、明晰資源歸屬等。筆者認(rèn)為，這五項(xiàng)內(nèi)容對(duì)五臺(tái)山存在的問(wèn)題非常有針對(duì)性。一旦國(guó)家公園批準(zhǔn)建立，不但可以有效解決五臺(tái)山體制問(wèn)題，還有助于解決資金問(wèn)題、保護(hù)問(wèn)題和社區(qū)共建等問(wèn)題?？梢哉f(shuō)是五臺(tái)山的一次重大轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)遇，并會(huì)推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

3.3 建立國(guó)家公園有利于引導(dǎo)人們樹(shù)立正確的生態(tài)文明意識(shí)

五臺(tái)山的自然文化與佛教文化渾然天成，完美地體現(xiàn)了自然與人文的高度融合，體現(xiàn)了中國(guó)“天人合一”的哲學(xué)思想。目前，到五臺(tái)山燒香拜佛的人越來(lái)越多，五爺廟里每天煙霧繚繞，前不久香爐再次被香火燒化。故需對(duì)游客以生態(tài)文明理念進(jìn)行積極引導(dǎo)，逐步趨向社會(huì)主義文化軌道，這也是建立五臺(tái)山國(guó)家公園的職責(zé)所在。

3.4 建立國(guó)家公園有利于促進(jìn)全省旅游業(yè)的大發(fā)展

五臺(tái)山是山西旅游業(yè)的龍頭，解決好五臺(tái)山的問(wèn)題將對(duì)全省“三大旅游板塊”起到引擎作用。五臺(tái)山是山西的第一張名片，也是山西對(duì)外開(kāi)放的第一個(gè)窗口，對(duì)于大多數(shù)省外游客來(lái)講，五臺(tái)山是他們來(lái)山西的必到之處。以前不斷曝光的五臺(tái)山旅游問(wèn)題，對(duì)五臺(tái)山甚至山西省整體旅游形象造成了嚴(yán)重影響。五臺(tái)山建立為國(guó)家公園，不僅可以有效改變國(guó)人對(duì)五臺(tái)山的印象，同樣對(duì)世界各地的游客產(chǎn)生更大的吸引力。屆時(shí)，帶動(dòng)的將是山西省的旅游業(yè)。

3.5 建立國(guó)家公園有利于五臺(tái)山打造新業(yè)態(tài)

五臺(tái)山的旅游項(xiàng)目長(zhǎng)期停留在觀光和朝拜，豐富的自然資源遠(yuǎn)未利用，市場(chǎng)需求較大的休閑度假、養(yǎng)生康體項(xiàng)目幾近空白，發(fā)展不平衡不充分，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足人們對(duì)美好生活的需要。打造國(guó)家公園有利于挖掘自然資源的潛力，打造森林康養(yǎng)、自然教育、科學(xué)考察及森林體驗(yàn)等新業(yè)態(tài)，與樓陽(yáng)生省長(zhǎng)代表省委、省政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“夏養(yǎng)山西”接軌，踐行“綠水青山就是金山銀山”理論。

4 建立五臺(tái)山國(guó)家公園的路徑

（1）成立五臺(tái)山國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作組。

（2）整合五臺(tái)山現(xiàn)有各類(lèi)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立由省政府垂直管理的五臺(tái)山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。明確國(guó)家公園的所有者和監(jiān)管者的職責(zé)，將試點(diǎn)區(qū)內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)委托五臺(tái)山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)保護(hù)、管理和運(yùn)營(yíng)，依法實(shí)行更加嚴(yán)格的保護(hù)；各有關(guān)部門(mén)繼續(xù)依法行使自然資源監(jiān)管權(quán)。

主要職責(zé)：五臺(tái)山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)家公園自然資源管理、生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)管控、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)參與和宣傳推廣等工作，主要包括：制定五臺(tái)山國(guó)家公園的各項(xiàng)管理制度；組織制定五臺(tái)山國(guó)家公園內(nèi)各種發(fā)展規(guī)劃，各類(lèi)人文、自然資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用方案；負(fù)責(zé)五臺(tái)山國(guó)家公園內(nèi)各種資源的保護(hù)與管理、規(guī)劃與建設(shè)工作；組織開(kāi)展資源調(diào)查并建立檔案，組織生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)；引導(dǎo)社區(qū)居民合理利用自然資源；組織開(kāi)展游憩、科普宣教、科研合作和科學(xué)研究工作等。

（3）編制總體規(guī)劃及其專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。編制《五臺(tái)山國(guó)家公園總體規(guī)劃》及其專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。結(jié)合當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，結(jié)合以往各類(lèi)保護(hù)地規(guī)劃，根據(jù)其自然、人文、歷史、現(xiàn)狀情況，確定國(guó)家公園發(fā)展思路、方向和目標(biāo)，并制定保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等措施。

（4）制定相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度。主要包括《五臺(tái)山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》《五臺(tái)山國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等。完善捐贈(zèng)激勵(lì)機(jī)制，從物質(zhì)和精神兩個(gè)方面制定捐贈(zèng)激勵(lì)措施，如對(duì)捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行稅收減免、在游客中心等顯著位置進(jìn)行聲明與致謝等。拓寬捐贈(zèng)渠道，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)捐款、設(shè)置募捐箱、捐款植樹(shù)、認(rèn)養(yǎng)受救助野生動(dòng)物、認(rèn)捐或認(rèn)養(yǎng)公園設(shè)施等，引導(dǎo)人們由寺廟功德向生態(tài)文明功德捐贈(zèng)，構(gòu)建起多元化的五臺(tái)山國(guó)家公園捐贈(zèng)渠道。

國(guó)家公園體制是一個(gè)在山西省尚屬空白但卻很重要的新事物。如果用它來(lái)解決好五臺(tái)山這個(gè)山西旅游龍頭的轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題，將有力改變山西旅游整體形象，激活林業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等各部門(mén)的活力，既為“夏養(yǎng)山西”提供重要抓手，又為脫貧攻堅(jiān)做出重大貢獻(xiàn)！

當(dāng)然，建立國(guó)家公園是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，需要省政府組建精干有力的班子來(lái)進(jìn)行，需要各個(gè)部門(mén)的密切配合。這項(xiàng)工作事關(guān)山西的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是全省戰(zhàn)略性問(wèn)題，功在當(dāng)代，利在前秋！為了山西的未來(lái)，建議立即展開(kāi)國(guó)家公園建設(shè)相關(guān)工作，可以以五臺(tái)山、太行山、太岳山、中條山等先期進(jìn)行。其他省林業(yè)廳直屬的國(guó)有林區(qū)均具有良好而完整的生態(tài)系統(tǒng)，具備建立國(guó)家公園的良好條件，可以分期進(jìn)行。但至少，這項(xiàng)工作是時(shí)候提上議事日程了。