基于土地利用規(guī)劃視角的汶川地震災后重建思考

王旭峰 欒喬文

謝 鑫2

(1.西南有色昆明勘測設計(院)股份有限公司，云南 昆明 650217; 2.云南第二公路橋梁工程有限公司，云南 昆明 650205)

1 汶川地震受災基本情況

北京時間2008年5月12日14時28分04秒，我國四川省汶川縣境內(nèi)發(fā)生面波震級為里氏震級8.0 Ms、矩震級8.3 Mw，地震烈度達11度的強烈地震，地震波及了四川周邊云南、貴州、重慶、甘肅、陜西等10余個省(市)及亞洲多個國家和地區(qū)，嚴重受災地區(qū)超過了10萬km2，其中，有10個縣(市)為極重災區(qū)，41個縣(市)為較重災區(qū)，186個縣(市)為一般災區(qū)。極重災區(qū)主要集中在四川省的中北部、甘肅省東南部和陜西省西南部。造成多人傷亡和失蹤。5·12汶川地震其破壞能力、波及范圍和救災難度均為我國最嚴重地震之一[1]。因此，我國自2009年起，每年5月12日為全國“防災減災日”。

2 汶川地震災后重建規(guī)劃的原則

災后重建，不能只是簡單地原地恢復重建，而是要從長遠考慮，不僅要考慮災區(qū)未來防震減災的目標，而且還要對地震災區(qū)今后的發(fā)展條件進行評價[2]。

2008年6月，國務院頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》，對汶川地震災后恢復重建規(guī)劃的原則、內(nèi)容、組織、實施等作了明確規(guī)定，要求開展地震災害調(diào)查評估工作，從而使汶川地震災后重建的各項規(guī)劃編制和實施有章可循、有法可依。地震災后恢復重建規(guī)劃的編制，應當堅持以人為本的理念，尊重科學，敬畏自然、統(tǒng)籌兼顧，相互協(xié)調(diào)，規(guī)范有序的原則[3]。

3 汶川地震災后重建土地利用專項規(guī)劃

在土地利用專項規(guī)劃編制中，必須遵循以人為本、應急規(guī)劃、尊重科學、適度超前、注重銜接和預防機制等原則[4]。為保障重建項目在國土空間上規(guī)范有序的落實，國土資源部會同四川省、甘肅省和陜西省人民政府編制了汶川地震災后恢復重建土地利用專項規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的范圍為嚴重受災的51個縣(市、區(qū))，其中四川省有39個縣(市、區(qū))嚴重受災、甘肅省嚴重受災的有8個縣(區(qū))、陜西省嚴重受災的有4個縣(區(qū))，本次規(guī)劃期限為3年。汶川地震災后恢復重建土地利用專項規(guī)劃是指導災后恢復重建各項建設用地安排和土地整理復墾的依據(jù)。

3.1 基本目標

根據(jù)汶川地震災后恢復重建總體規(guī)劃的要求，在規(guī)劃期間內(nèi)，土地利用要實現(xiàn)以下目標：

實行最嚴格的保護耕地目標，特別是基本農(nóng)田，應保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

安排臨時過渡性安置用地和新增建設用地，確保汶川地震災后重建所必需的建設用地，優(yōu)先恢復工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件。

樹立節(jié)約集約用地的觀念，積極轉(zhuǎn)變用地方式，合理控制建設規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和空間布局，開展土地整理復墾，高效補充耕地[3]。

3.2 開展土地利用安全性評價

為了科學、規(guī)范、高效地指導汶川地震災后恢復重建，合理安排災后恢復重建各類用地布局，必須開展汶川災區(qū)地震地質(zhì)災害調(diào)查與評估，受災區(qū)域資源環(huán)境承載能力評價，以及汶川災區(qū)土地利用安全性分區(qū)和評價。

根據(jù)汶川災區(qū)地震地質(zhì)災害調(diào)查與評估結果，可將汶川地震災區(qū)劃分為地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災害中易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災害低易發(fā)區(qū)和地質(zhì)災害不易發(fā)區(qū)等四個區(qū)。

根據(jù)汶川地震災區(qū)資源環(huán)境承載能力綜合評價，將該規(guī)劃區(qū)國土空間劃分為適宜重建區(qū)、適度重建區(qū)、生態(tài)重建區(qū)三種類型區(qū)域。

為保證汶川地震災區(qū)恢復重建用地安全，開展土地利用安全性分區(qū)和評價，對龍門山等危險區(qū)和其他地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)，對地質(zhì)災害的防治和重建工程建設均提出了明確要求。

3.3 恢復重建用地規(guī)模和布局安排

規(guī)劃共安排了9 310 hm2臨時用地，主要用于災區(qū)過渡性安置建設，其中四川省災區(qū)安排了8 700 hm2，甘肅省災區(qū)安排了460 hm2，陜西省災區(qū)安排了150 hm2。安排新增城鎮(zhèn)用地23 190 hm2，用于受災城鎮(zhèn)的整體異地重建、局部調(diào)整和重建、城鎮(zhèn)改建和適度擴建，其中四川省災區(qū)安排了19 200 hm2，甘肅省災區(qū)安排了1 910 hm2，陜西省災區(qū)安排了2 080 hm2。新增農(nóng)村居民點用地一共安排了11 000 hm2，主要用于災區(qū)異地安置和家園重建，以及安排適度集中其他地區(qū)農(nóng)村居民點用地，其中四川省安排9 500 hm2，甘肅省安排726 hm2，陜西省安排774 hm2。新增獨立工礦用地共安排了6 246 hm2，用于恢復重建受災的工礦企業(yè)和其他重點項目的建設，其中四川省安排了4 000 hm2，甘肅省安排了762 hm2，陜西省安排了1 484 hm2?；A設施共安排了16 367 hm2用地，主要用于恢復重建受災地區(qū)受損的基礎設施，其中四川省安排了14 600 hm2，甘肅省安排了1 212 hm2，陜西省安排了555 hm2。

3.4 土地整理復墾

在災區(qū)調(diào)查評價的基礎上，開展災區(qū)土地整理復墾工作，期限安排5年。土地整理復墾工作要科學有序地實施。首先是整理復墾基本農(nóng)田，包括因災毀損的農(nóng)田耕地、田間道路，恢復基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。然后整理復墾其他過渡性或臨時性安置用地，搶險救災所使用的應急用地，農(nóng)村居民點和廢棄的工礦用地等。

4 汶川地震災后重建土地利用專項規(guī)劃的思考

4.1 災后重建土地利用專項規(guī)劃要專業(yè)、科學、理性

5·12汶川地震災區(qū)地處我國邊陲，山高路險，但旅游資源十分豐富，編制土地利用專項規(guī)劃時，要明確恢復重建不是簡單的重復，而是要因地制宜，發(fā)揮該地區(qū)的優(yōu)勢，保證土地利用專項規(guī)劃的專業(yè)性。另外災區(qū)恢復重建規(guī)劃一定要建立在科學評價基礎上，必須敬畏自然、順應自然，與自然和諧共生，重視生態(tài)與環(huán)境支撐，考慮地質(zhì)災害影響因素，不能只描繪美好的藍圖，體現(xiàn)領導者的宏偉目標和計劃，而是要讓規(guī)劃回歸科學、理性的本質(zhì)[5]。

4.2 災后重建土地利用專項規(guī)劃要真正體現(xiàn)以人為本理念

災后恢復重建土地利用專項規(guī)劃要體現(xiàn)出公共政策屬性和以人為本理念。對災區(qū)來說，“人”不僅是當?shù)氐恼芾碚撸粌H是規(guī)劃人員，更應當是災區(qū)廣大人民群眾。災區(qū)重大重建工作，包括重建規(guī)劃的編制和實施，在決策前都應充分聽取人民群眾的意見，一定要發(fā)揮災區(qū)人民的主體意識[6]，進行科學規(guī)劃，營造和諧環(huán)境，有利于維護社會的穩(wěn)定。

4.3 以上位規(guī)劃為依據(jù)，科學地進行重建項目的選址落實

災后重建應當以規(guī)劃為依據(jù)，堅持規(guī)劃引領，落實科學有序?！躲氪ǖ卣馂暮蠡謴椭亟傮w規(guī)劃》作為汶川地震災區(qū)恢復重建總的規(guī)劃，各級政府在編制災后重建專項規(guī)劃時，必須以該上位規(guī)劃為編制依據(jù)。土地利用專項規(guī)劃是各種規(guī)劃在國土實地空間落實的基礎，是災后恢復重建規(guī)劃體系的重要組成部分。在規(guī)劃編制過程中，應當注意吸取國內(nèi)外地震災害的歷史經(jīng)驗，充分考慮地質(zhì)環(huán)境的影響，依據(jù)抗震防災規(guī)劃，因地制宜、科學地進行地震災后重建項目的選址。

4.4 構建協(xié)調(diào)銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系

災后恢復重建規(guī)劃與一般規(guī)劃的區(qū)別在于具有應急性、恢復性、復興性、政策性、指導性和操作性極強等特點。因此，在各種規(guī)劃編制過程中，應當加強地形測繪和災后城鄉(xiāng)居民點的地質(zhì)詳查工作，充分認識和研究災區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域環(huán)境特征，借鑒國內(nèi)外災后恢復重建的經(jīng)驗啟示，涉及到全局性或重大的問題，應當組織相關領域的專家進行深入充分的論證，實行民主科學決策[7]。面對災后重建工作的艱巨性、復雜性和綜合性，要構建協(xié)調(diào)銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，注意不同層次重建規(guī)劃之間、總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接，制定相互兼容、彼此銜接的分類口徑、數(shù)據(jù)、標準規(guī)范等，從而加快重建規(guī)劃的編制和實施。