財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程造價(jià)全過(guò)程控制的措施

李春明

(閬中市財(cái)政評(píng)審中心, 四川閬中 637400 )

財(cái)政評(píng)審部門(mén)的主要工作涉及對(duì)財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行概(預(yù))算、結(jié)算和竣工決算評(píng)審等。目前，國(guó)家為擴(kuò)大內(nèi)需，提供了一系列的發(fā)展優(yōu)惠政策，財(cái)政投資規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，但隨之而來(lái)的財(cái)政項(xiàng)目管理卻存在著問(wèn)題。最突出的問(wèn)題表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目的資金預(yù)算往往不足，沒(méi)有系統(tǒng)的工程造價(jià)管理評(píng)審方案、項(xiàng)目可行性較低，投資控制效果不佳、設(shè)計(jì)方案不符合實(shí)際等。所以，財(cái)政評(píng)審部門(mén)要不斷地加強(qiáng)財(cái)政評(píng)審能力，加大全過(guò)程的評(píng)審監(jiān)管力度，推動(dòng)財(cái)政投資的有效性。

1　財(cái)政投資評(píng)審概述

財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)是我國(guó)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部設(shè)置的部門(mén)，財(cái)政投資評(píng)審是一種政府服務(wù)性行為，它的評(píng)審項(xiàng)目主要包括對(duì)政府性基金、預(yù)算內(nèi)外資金及專項(xiàng)基金安排投資建設(shè)的項(xiàng)目；它的內(nèi)容主要是對(duì)項(xiàng)目預(yù)決算的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、時(shí)效性、針對(duì)性等進(jìn)行評(píng)審，嚴(yán)格控制招標(biāo)的程序，合理確定工程招標(biāo)控制價(jià)，從而有效地節(jié)約政府財(cái)政投資成本，提高財(cái)政資金的利用率。同時(shí)，因其財(cái)政投資評(píng)審工作的特殊性，評(píng)審部門(mén)開(kāi)展評(píng)審工作時(shí)一定遵守相關(guān)的法律法規(guī)，內(nèi)部人員不能濫用職權(quán)來(lái)謀取利益，要做到公開(kāi)、公平、公正。財(cái)政評(píng)審要從工程經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審，要對(duì)工程造價(jià)的事前、事中、事后進(jìn)行嚴(yán)格把控，把工程造價(jià)的各個(gè)方面都納入到評(píng)審工作中。

2　財(cái)政投資評(píng)審現(xiàn)狀及不足

2.1　缺乏對(duì)工程造價(jià)的事前控制

財(cái)政投資評(píng)審首先要對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行事前控制，即財(cái)政投資項(xiàng)目在可行性研究階段估算、初步設(shè)計(jì)階段概算和設(shè)計(jì)施工圖預(yù)算進(jìn)行審核把關(guān)?？墒?，在我國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審過(guò)程中卻缺乏對(duì)工程造價(jià)的事前控制,尤其是在傳統(tǒng)的財(cái)政投資評(píng)審過(guò)程中，對(duì)工程造價(jià)的控制主要集中在施工階段和竣工階段，從而會(huì)忽視它的前期準(zhǔn)備工作，如工程造價(jià)的前期設(shè)計(jì)工作準(zhǔn)備、參與招標(biāo)過(guò)程準(zhǔn)備以及簽訂合同的準(zhǔn)備。但是，過(guò)程造價(jià)的事前控制對(duì)財(cái)政投資評(píng)審工作也有著重要作用，如果在財(cái)政投資評(píng)審過(guò)程中，缺乏對(duì)工程造價(jià)的事前控制或者是對(duì)工程造價(jià)事前的控制不夠全面，都是很容易引起財(cái)政項(xiàng)目投資控制出現(xiàn)重大失誤，與實(shí)際的情況產(chǎn)生較大偏差。因此，為了使財(cái)政投資評(píng)審工作更加的完善、全面，一定要加強(qiáng)對(duì)工程造價(jià)的事前控制，對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的前期工作進(jìn)行跟蹤評(píng)審，讓財(cái)政項(xiàng)目前期各階段設(shè)計(jì)工作更加的合理化和真實(shí)化，在項(xiàng)目實(shí)施階段不至于出現(xiàn)錯(cuò)誤，讓項(xiàng)目建設(shè)得以順利推進(jìn)，也在一定程度上減少了建設(shè)資源的浪費(fèi)和重復(fù)。

2.2　事中精細(xì)化控制不到位

財(cái)政投資評(píng)審的另一現(xiàn)狀就是對(duì)工程造價(jià)事中控制不到位。

(1)由于缺少外部控制，對(duì)工程造價(jià)的控制程序沒(méi)有進(jìn)行強(qiáng)力約束，如項(xiàng)目財(cái)政評(píng)審預(yù)算下達(dá)后缺乏過(guò)程監(jiān)管和控制。

(2)對(duì)施工階段的資金撥付沒(méi)有進(jìn)行精細(xì)把控，如未按合同約定實(shí)行已完工程量清單計(jì)量支付，而實(shí)際按工程形象進(jìn)度撥付，以致造成工程款超撥或欠撥，影響財(cái)政大盤(pán)子資金管理。

(3)在工程建設(shè)施工階段存在著工程變更隨意性，如果不能進(jìn)行有效地控制，項(xiàng)目可能存在著超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)和超投資計(jì)劃等情況發(fā)生，嚴(yán)重影響財(cái)政資金利用效率，造成財(cái)政資金閑置和浪費(fèi)，甚至發(fā)生虛假變更套取項(xiàng)目資金的情況，造成嚴(yán)重的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

因此，財(cái)政投資評(píng)審一定要對(duì)項(xiàng)目造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)苛控制，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算、不嚴(yán)格工程價(jià)款撥付、不適宜的工程變更要進(jìn)行整改或撤銷政府財(cái)政投資。在政府性投資項(xiàng)目中，政府本身不應(yīng)作為業(yè)主招標(biāo)，凡財(cái)政投資項(xiàng)目達(dá)到一定額度的應(yīng)強(qiáng)力實(shí)行代建制，切實(shí)讓市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者與管理者分開(kāi)，營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)避政府民事合同責(zé)任和腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

2.3　事后控制較為局限

財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)對(duì)工程造價(jià)的事后控制主要表現(xiàn)為對(duì)建筑工程費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、安置費(fèi)等費(fèi)用的評(píng)審。但是，財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)對(duì)工程竣工結(jié)算和項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算審核存在著局限性，在傳統(tǒng)的財(cái)政投資評(píng)審工作中，往往對(duì)項(xiàng)目建設(shè)程序、資金周轉(zhuǎn)、財(cái)務(wù)核算、項(xiàng)目績(jī)效等方面的評(píng)審不夠重視，這已與當(dāng)今財(cái)政項(xiàng)目全過(guò)程、全方位精細(xì)化評(píng)審要求還有差距，同時(shí)，事后控制的局限性還體現(xiàn)在無(wú)法與信息技術(shù)相結(jié)合，信息化建設(shè)比較落后，如絕大部分地方未建立財(cái)政項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程管理系統(tǒng)和建立不同類別項(xiàng)目的造價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)?，F(xiàn)在是信息化時(shí)代，信息技術(shù)得到了廣泛的應(yīng)用，而財(cái)政投資事后評(píng)審工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)與信息化技術(shù)的對(duì)接，事后控制采集的資料無(wú)法建立強(qiáng)大的信息網(wǎng)，資料無(wú)法進(jìn)行二次查找和借鑒。隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)造價(jià)工程的建設(shè)和施工要求也會(huì)越來(lái)越高，傳統(tǒng)的管理評(píng)審方法已無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的需要，因此，財(cái)政投資評(píng)審工作對(duì)造價(jià)工程的時(shí)候控制要實(shí)現(xiàn)信息化，借助信息化技術(shù)對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目和項(xiàng)目評(píng)審進(jìn)行信息化的整理，從而方便進(jìn)行資料的查閱和搜索，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的管理，也提高了財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)的工作效率。

3　財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程造價(jià)全過(guò)程控制的措施

3.1　財(cái)政投資評(píng)審要強(qiáng)化合同管理， 重視工程預(yù)算的編制

財(cái)政投資評(píng)審要強(qiáng)化合同管理， 重視工程預(yù)算的編制，主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：

(1)在項(xiàng)目工程正式施工建設(shè)之前，財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)的相關(guān)人員要對(duì)投資合同進(jìn)行評(píng)審，強(qiáng)化合同管理，使投資合同變得更加的合理、合法和規(guī)范，還要加強(qiáng)引導(dǎo)投資合同雙方采取合理的計(jì)價(jià)方式，不要哄抬價(jià)格；同時(shí)，還要對(duì)合同中所提到的對(duì)建筑材料、設(shè)備的采購(gòu)，進(jìn)行審查，將采購(gòu)中會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)也要注明，盡可能避免雙方因合同不當(dāng)而產(chǎn)生的的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)糾紛，維護(hù)雙方的正當(dāng)利益。

(2)財(cái)政投資評(píng)審還要重視對(duì)工程預(yù)算的編制，在進(jìn)行工程預(yù)算時(shí)，評(píng)審人員要進(jìn)行實(shí)地考察，了解該投資項(xiàng)目的一些基本建設(shè)情況，還要對(duì)市場(chǎng)的最新動(dòng)態(tài)作出分析，從而增強(qiáng)工程預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，投資評(píng)審人員還要對(duì)所收集到的信息進(jìn)行對(duì)比分析，實(shí)事求是，不做虛弄假，按照現(xiàn)有的反饋信息投入相應(yīng)的資金和人員，這樣不僅提高了財(cái)政投資評(píng)審的準(zhǔn)確度，也節(jié)約了一定的預(yù)算成本。

3.2　財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程設(shè)計(jì)階段的控制

財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程設(shè)計(jì)階段的控制體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

(1)在工程設(shè)計(jì)階段，要積極參與甚至主導(dǎo)對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化整理。合理的設(shè)計(jì)方案不僅能夠有效地節(jié)約投資成本，還可以提高工程投資效益。因此，財(cái)政投資評(píng)審人員在保證項(xiàng)目功能的前提下不斷優(yōu)化工程設(shè)計(jì)質(zhì)量，達(dá)到工程造價(jià)最省，同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)對(duì)設(shè)計(jì)方案的審查，引導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主結(jié)合工程的實(shí)際情況進(jìn)一步完善設(shè)計(jì)圖，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程設(shè)計(jì)階段的控制。

(2)要做好工程設(shè)計(jì)的招投標(biāo)工作。在進(jìn)行工程招投標(biāo)時(shí)，采取公開(kāi)招投標(biāo)的方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓眾多企業(yè)共同參與競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇設(shè)計(jì)方案，以此來(lái)提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量。財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)要對(duì)工程設(shè)計(jì)招標(biāo)有關(guān)技術(shù)性條款進(jìn)行全面審查和控制；首先，要為潛在的投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)工程設(shè)計(jì)方案的創(chuàng)作留有必要時(shí)間，也即是根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)具體復(fù)雜程度延長(zhǎng)投標(biāo)截止日時(shí)間，禁止項(xiàng)目業(yè)主為追趕進(jìn)度而忽視前期設(shè)計(jì)質(zhì)量的現(xiàn)象；其次，在工程招投標(biāo)過(guò)程中，不能只重視工程的質(zhì)量，而忽視工程造價(jià)的成本，力求工程質(zhì)量與成本統(tǒng)一，杜絕浪費(fèi)財(cái)政投資資金；最后，工程招投標(biāo)工作必須要公開(kāi)、透明，營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，激發(fā)潛在的投標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)熱情，促進(jìn)工程招投標(biāo)工作的順利開(kāi)展。

3.3　財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程實(shí)施階段的控制

財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)施工階段工程造價(jià)的有效控制，工程的質(zhì)量和價(jià)格控制都是在施工階段完成的。在此階段，要對(duì)施工材料清單，工程施工相關(guān)配套設(shè)施建立工作進(jìn)行嚴(yán)格控制。

(1)加強(qiáng)設(shè)備和材料的采購(gòu)管理。在工程造價(jià)施工中，施工設(shè)備和材料的采購(gòu)價(jià)格往往會(huì)受到市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的影響。因此，財(cái)政投資評(píng)審人員要加強(qiáng)對(duì)設(shè)備和材料的采購(gòu)管理，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行考察，購(gòu)買(mǎi)材料和設(shè)備時(shí)不能為了省事、省時(shí)而快速?zèng)Q定，要對(duì)不同的廠家進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量的對(duì)比，選擇質(zhì)量合格且價(jià)格合理的廠家作為施工材料和設(shè)備的供應(yīng)商。這樣不僅能夠確保施工材料和設(shè)備的質(zhì)量，還能夠解決施工成本。

(2)重視工程施工變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證管理。在工程施工過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)工程工程變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證的情況，這是不可避免的，而施工變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證往往會(huì)對(duì)工程造價(jià)控制目標(biāo)造成影響。因此，財(cái)政投資評(píng)審人員要重視對(duì)工程施工變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證的管理。首先，要對(duì)工程施工的圖紙進(jìn)行審查，避免因施工圖有誤出現(xiàn)的工程質(zhì)量問(wèn)題；然后，要對(duì)工程施工變更方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，預(yù)設(shè)和研判出現(xiàn)的各種問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決措施，這樣在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不至于慌亂而及時(shí)處理問(wèn)題，減少不必要的損失。

(3)高度重視現(xiàn)場(chǎng)計(jì)量支付工作和工程變更審批程序。財(cái)政投資評(píng)審中心要對(duì)項(xiàng)目業(yè)主及其委托的建設(shè)單位就計(jì)量的程序、計(jì)量規(guī)則、計(jì)量方法、計(jì)量合同依據(jù)等進(jìn)行嚴(yán)格審查，尤其加強(qiáng)對(duì)隱蔽工程的計(jì)量結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核，防范財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)格執(zhí)行工程變更審批程序，各級(jí)政府都基本制定了政府內(nèi)部變更審批制度，也是互相監(jiān)督和制約的需要，某種程度上防范了違規(guī)變更和不合理變更事件發(fā)生，促進(jìn)項(xiàng)目變更合理、合法和更加科學(xué)，對(duì)有效使用財(cái)政資金起到了重大作用，因此，對(duì)變更工程的審批程序進(jìn)行評(píng)審也尤為重要。

3.4　財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程竣工結(jié)算階段的控制

財(cái)政投資評(píng)審工作的最后一步是對(duì)工程竣工結(jié)算階段的控制，根據(jù)財(cái)政部的要求“項(xiàng)目主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目結(jié)算進(jìn)行監(jiān)督”表明了財(cái)政部門(mén)的結(jié)算監(jiān)督職責(zé)，財(cái)政評(píng)審中心是財(cái)政部門(mén)涉及項(xiàng)目投資評(píng)審的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其理應(yīng)承擔(dān)財(cái)政項(xiàng)目的竣工結(jié)算監(jiān)督工作，具體的竣工結(jié)算審核的事務(wù)性技術(shù)性工作應(yīng)由具有工程造價(jià)咨詢資質(zhì)的第三方實(shí)施，財(cái)政投資評(píng)審中心應(yīng)從四個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督。

(1)認(rèn)真審查項(xiàng)目業(yè)主與第三方審核機(jī)構(gòu)之間簽訂的竣工結(jié)算審計(jì)合同，主要審查合同約定審查的范圍內(nèi)容、各方當(dāng)事人的合同權(quán)利與合同責(zé)任以及造成的損失賠償問(wèn)題、廉政問(wèn)題；

(2)對(duì)第三方單位及投入該項(xiàng)目的審核人員的資質(zhì)、業(yè)績(jī)進(jìn)行審核；

(3)在項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)過(guò)程中對(duì)審計(jì)程序?qū)嵤└櫛O(jiān)督，主要查明第三方是否遵循項(xiàng)目竣工結(jié)算審計(jì)流程；

(4)項(xiàng)目結(jié)算三方定案之前，投資評(píng)審中心依據(jù)項(xiàng)目相關(guān)合同對(duì)第三方的竣工結(jié)算審計(jì)成果展開(kāi)技術(shù)性抽查復(fù)核，主要復(fù)核結(jié)算工程量的計(jì)算過(guò)程及適用的計(jì)算規(guī)則、單價(jià)的適用是否正確、材料及人工的調(diào)整是否妥當(dāng)、項(xiàng)目索賠依據(jù)是否充分、各種稅費(fèi)計(jì)取是否符合國(guó)家有關(guān)政策要求；財(cái)政投資評(píng)審中發(fā)現(xiàn)第三方機(jī)構(gòu)審核存在問(wèn)題的應(yīng)及時(shí)向項(xiàng)目業(yè)主、第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)方發(fā)出整改意見(jiàn)，直至合格。

4　結(jié)束語(yǔ)

總之,在進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審對(duì)工程造價(jià)全過(guò)程控制的過(guò)程中，涉及到的事務(wù)僅靠某一個(gè)部門(mén)的參與是無(wú)法有效地完成的，需要各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合才能順利進(jìn)行評(píng)審工作。財(cái)政投資評(píng)審工作所要承擔(dān)的責(zé)任是重大，必須要付出更多的時(shí)間和精力來(lái)做，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政投資評(píng)審工作事前、事中、事后的嚴(yán)格控制。同時(shí)，財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)的工作人員要不斷地學(xué)習(xí)新的工程造價(jià)相關(guān)評(píng)審工作的知識(shí)，提高自己的業(yè)務(wù)水平，從而使得財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)對(duì)工程造價(jià)全過(guò)程的控制更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。