由一個(gè)市容管理?xiàng)l例引發(fā)的規(guī)劃建設(shè)反思

徐伊萌 王林申 王本娟

(1.山東科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，山東 青島 266590； 2.濟(jì)南大學(xué)土木建筑學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022； 3.濟(jì)南市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，山東 濟(jì)南 250099)

濟(jì)南市人民政府在1991年的時(shí)候發(fā)布了《濟(jì)南市城市容貌管理辦法》(在下文都簡(jiǎn)稱為《辦法》)，而在1999年該《辦法》升級(jí)為《濟(jì)南市城市市容管理?xiàng)l例》。至2016年，在新的形勢(shì)下，結(jié)合新的需求，修訂形成了新一版的《濟(jì)南市城市市容管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。該《條例》加大了管理對(duì)象范圍，提出了創(chuàng)新舉措，無(wú)疑將為加快提升全城形象提供了法制保障，也標(biāo)志著濟(jì)南市城市市容管理工作的進(jìn)步。在一直以來(lái)的城市發(fā)展中，不重視規(guī)劃而注重建設(shè)與管理的這種現(xiàn)象十分流行。正因如此，城市規(guī)劃會(huì)因?yàn)榇嬖谄罨蜻z憾而造成城市管理的“先天不足”。為了最大可能的做好前期工作，有必要通過(guò)學(xué)習(xí)《條例》來(lái)反思城市規(guī)劃建設(shè)，謀求二者協(xié)同的路徑?！稐l例》第6條指出：“市城市管理主管部門應(yīng)當(dāng)組織編制城市市容和環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查同意，報(bào)市人民政府審批后納入城市總體規(guī)劃?！盵1]將兩者協(xié)同是無(wú)法避免和必須實(shí)現(xiàn)的事情。但如何在兩方面不同政府職能之間進(jìn)行具有可操作性與可行性的工作則需要進(jìn)一步討論。

1 市容管理應(yīng)納入城市詳細(xì)規(guī)劃層次

從前述《條例》第6條可以看出，城市管理最迫切的是將市容和環(huán)衛(wèi)兩項(xiàng)內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃。根據(jù)《條例》，市容管理的內(nèi)容為：城市建(構(gòu))筑物、道路、橋涵、公共設(shè)施、公共場(chǎng)所、照明、居住區(qū)、園林綠化、水域、廣告標(biāo)識(shí)等構(gòu)成[1]；城鄉(xiāng)規(guī)劃的層次劃分為總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃，后者進(jìn)一步分為控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃?？傮w規(guī)劃層次所包含的系統(tǒng)為：土地用途、空間結(jié)構(gòu)、道路網(wǎng)絡(luò)、綠地景觀、配套設(shè)施、城市安全；控制性詳細(xì)規(guī)劃層次內(nèi)的系統(tǒng)有：土地利用、建造管控、容量控制、城市設(shè)計(jì)、配套設(shè)施和交通行為；而修建性詳細(xì)規(guī)劃層次內(nèi)的系統(tǒng)有：開(kāi)發(fā)運(yùn)作、建筑形態(tài)、配套設(shè)施、空間組織以及開(kāi)敞空間[2]。

由此判斷，由于市容管理的對(duì)象本質(zhì)上是外在生活化物質(zhì)環(huán)境的問(wèn)題，對(duì)于城市整體而言，這是微觀尺度上的問(wèn)題。而在城市總體規(guī)劃這一宏觀尺度上，二者契合點(diǎn)難以尋找。以環(huán)衛(wèi)設(shè)施為例，根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》，城市總體規(guī)劃需要完成的“明確能源、給水、排水和垃圾處理等區(qū)域性重大市政基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)要求”。而市容管理當(dāng)中，建筑物外表的整潔、用地邊界實(shí)體墻的完好、城市雕塑等的整潔美觀與臨街機(jī)動(dòng)車輛清洗站(點(diǎn))的環(huán)境清凈才是關(guān)注重點(diǎn)。所以，市容管理中的構(gòu)想向微觀層次城鄉(xiāng)規(guī)劃的融入更為重要。

但是，從微觀尺度入手也并不是全無(wú)障礙的，以環(huán)衛(wèi)設(shè)施中的城市小型垃圾中轉(zhuǎn)站為例。首先，它顯然不屬于“重大的城市設(shè)施”；其次，其占地面積的下限在CJJ 27—2005城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)里也僅僅限制在800 m2。而在總體規(guī)劃圖紙里，圖紙比例是1∶10 000，用人眼實(shí)在是無(wú)法分辨。在控制性詳細(xì)規(guī)劃1∶2 000的控規(guī)圖紙中，也只是符號(hào)表達(dá)而難以在用地層面最后的環(huán)節(jié)中“顯現(xiàn)”。到了具體操作的修建性詳細(xì)規(guī)劃，符號(hào)的位置很有可能因?yàn)樯衔灰?guī)劃沒(méi)有明確的約束而出現(xiàn)重大偏差并帶來(lái)環(huán)境影響問(wèn)題。就現(xiàn)在的情況而言，垃圾設(shè)施、廁所等用地越小，人們?cè)饺菀缀鲆曇?guī)劃層面上的選址意義，但在實(shí)際情況中，設(shè)施面積的減小并不意味著在絕大程度上減少了對(duì)環(huán)境影響的程度，特別是那些十分日常的小設(shè)施。因此，建議城市管理應(yīng)該在城市規(guī)劃審批中的后半部分入手，力爭(zhēng)能在控制性詳細(xì)規(guī)劃中以更加確定用地形式而不是符號(hào)形式出現(xiàn)，并在修建性詳細(xì)規(guī)劃的方案審批中介入，全程參與環(huán)衛(wèi)等鄰避設(shè)施涉及的地塊開(kāi)發(fā)控制與具體設(shè)計(jì)中[3]。

2 城市建設(shè)中應(yīng)注重自發(fā)空間的營(yíng)造

城市是在不斷演進(jìn)的。即使處于城鎮(zhèn)化快速階段的過(guò)程中，城市空間演變或變遷的研究也只能是以一個(gè)時(shí)代尺度衡量。由于只是一種演進(jìn)而不是演變或變遷，對(duì)于生活在其中的大多數(shù)普通市民來(lái)講，城市空間似乎多多少少變成了一種既定感。而這種既定感，多是精英們(包括政治精英與技術(shù)精英)的產(chǎn)品。這種產(chǎn)品最大的特點(diǎn)在于將原本具有鄉(xiāng)規(guī)民約的城市空間(如城中村)法定化、制度化、章法化。無(wú)論這是否能讓居民喜愛(ài)與滿意，被動(dòng)接受都是城市及其發(fā)展要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。隨之而來(lái)的，則是所有的城市空間都被拉大與提高了空間尺度。茶余飯后、宅前院后、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親分別被建筑友好而非人與建筑的友好所代替。人與人還會(huì)擁有交換談資的需求，但卻因?yàn)榻ㄖ叨鹊臄U(kuò)大而帶來(lái)人與人的尺度的縮??；而隨著身處面積的增加，人們也越來(lái)越少的面對(duì)面交流。特別是由于城市是因?yàn)榻ㄖL(zhǎng)高而在縱向上長(zhǎng)高，而人與人的交流仍然更習(xí)慣于在平面上的面對(duì)面。這些都將最終導(dǎo)致城市儼然成為建筑的城市而非人的城市的局面，繼而是讓城市來(lái)塑造人的生活而不是讓人作為主體來(lái)營(yíng)造城市。也就是說(shuō)，人非主動(dòng)同時(shí)城市也非自發(fā)。

改變這種局面，可以讓城市更加自發(fā)組織，留有更多的自發(fā)空間。這些自發(fā)空間并不是市容管理可以確定的，而是由規(guī)劃建設(shè)確定的。不妨大膽嘗試在城市規(guī)劃建設(shè)中留有留白區(qū)域，也就是說(shuō)，可以在用地規(guī)劃布局中提出一種新的用地形式，這不屬于目前的城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)中的任何一類，既不是非建設(shè)用地也不是建設(shè)用地，而是具有很大實(shí)驗(yàn)性、開(kāi)創(chuàng)性的特殊用地分類。在這類用地中，沒(méi)有任何指定的用地功能，甚至就是裸露的土地。如果這處空間被市民“踩踏”用來(lái)鍛煉身體，那將來(lái)就可以作為游園健身之用；如果某個(gè)角落經(jīng)常出現(xiàn)商販，那也在政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)小型的經(jīng)營(yíng)。從市容整治角度看，這似乎是一種與其治堵不如治疏的新思路。在市民因?yàn)闆](méi)有可以任意發(fā)揮之地之時(shí)的情況下，自然會(huì)在自己最為熟悉的一畝三分地中做出可能有違市容要求的行為。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步，加上合適的宣傳，想必這種創(chuàng)新式的空間也不會(huì)成為垃圾的藏污納垢之地。

3 死角空間通過(guò)綠地控制深化而減少

《條例》寫(xiě)到，“任何單位和個(gè)人不得擅自在建(構(gòu))筑物、公共設(shè)施的外立面張貼、吊掛宣傳品。”“禁止借用臨街建(構(gòu))筑物或者樹(shù)木在道路兩側(cè)拉繩晾曬物品、拉掛條幅?！薄叭魏螁挝缓蛡€(gè)人不得擅自在城市道路兩側(cè)和公共場(chǎng)地堆放物料，搭建建(構(gòu))筑物或者其他設(shè)施。”[1]這些似乎是規(guī)范市民生活行為，但是并不是與規(guī)劃建設(shè)毫無(wú)關(guān)系。如果想要從源頭上就可以易于市容管理，那我們的城市規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)該拒絕這樣的“死角”。在現(xiàn)有的規(guī)劃管理中，建筑“實(shí)體”從頭到尾都是要嚴(yán)格把握、管理和控制的對(duì)象，從審批技術(shù)指標(biāo)如建筑面積等到批后管理手段如放射線等，這些都需要嚴(yán)格把控。與此同時(shí)，除了綠地率控制以外，綠等等“虛體”鮮有監(jiān)督和關(guān)注。

以前文中的環(huán)衛(wèi)設(shè)施為例，當(dāng)其自身因某些原因無(wú)法達(dá)成最優(yōu)布局時(shí)，倘若在其周邊明確適宜的綠地形態(tài)形成遮擋，周圍公眾也許會(huì)有較好的視覺(jué)感受并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整心理感受。如果還可以通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆绞结槍?duì)喬灌木搭配方法進(jìn)行規(guī)范設(shè)定，公眾則會(huì)因此獲得更好的視覺(jué)感受。在這種情況下，綠地防護(hù)會(huì)起到優(yōu)化環(huán)衛(wèi)設(shè)施“品質(zhì)”的決定性作用。此外，注重附屬綠地與城市綠地的協(xié)同，使院墻內(nèi)外一體化布局與配置也是合適的方法。而綠地環(huán)境與公共基礎(chǔ)設(shè)施的一體化“兩規(guī)合一”無(wú)疑是在規(guī)劃制度層面上的一個(gè)優(yōu)選方法，更利于環(huán)境的優(yōu)化和用地的整合。

4 結(jié)語(yǔ)

城市管理與規(guī)劃建設(shè)是可以在微觀城市尺度下的某些方面取得協(xié)同的，而二者的協(xié)同也對(duì)市容管理和規(guī)劃建設(shè)雙方大有裨益，相互啟發(fā)、共促城市美好是二者的同源動(dòng)力。城市管理部門可以適時(shí)的根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制進(jìn)度向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門表達(dá)相應(yīng)訴求并取得支持，尤其在環(huán)衛(wèi)設(shè)施和綠地管理等方面，二者有很強(qiáng)的偶合性，應(yīng)該最終形成制度上的設(shè)定；而城市規(guī)劃應(yīng)該從城市管理所帶來(lái)的日常生活角度出發(fā)，謀求從對(duì)城市物質(zhì)系統(tǒng)規(guī)劃到對(duì)城市生活系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)注變化。