HG/T 20276—2018《化學工業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范》標準解讀

陸 軍

江蘇省化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督站 （江蘇 常州 213001）

工業(yè)和信息化部批準發(fā)布HG/T 20276—2018《化學工業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范》（以下簡稱“本標準”），自2018年7月1日起實施。

1　編制背景

化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督以促進化學工業(yè)技術進步，確保化工建設工程的質(zhì)量安全，確保人民生命財產(chǎn)安全和人身健康，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)投資的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益為宗旨，為化工建設工程提供質(zhì)量監(jiān)督保障，屬于為政府履行職能提供技術保障支撐的公共管理范疇，是行業(yè)管理的重要內(nèi)容和主要方式。基于立法原則、立法定位和立法技術，《建設工程質(zhì)量管理條例》只作了原則性、倡導性、禁止性的“權利義務”和“法律責任”規(guī)定，體現(xiàn)的是法規(guī)的強制性、約束性，并沒有涉及操作層面的具體內(nèi)容。執(zhí)法實踐中，規(guī)章及規(guī)范性文件對工程質(zhì)量監(jiān)督的范圍、職責、權限、要求進行了明確，但對流程、手段、檢查細節(jié)、后續(xù)處理等技術性內(nèi)容沒有做出詳細規(guī)定。

近年來，面對國內(nèi)經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的復雜形勢，化工行業(yè)大力推進“轉方式、調(diào)結構”，項目建設數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，建設與管理模式不斷創(chuàng)新。在化工行業(yè)發(fā)展不平衡、不充分和多元化投資背景下，利益格局日趨復雜，部分參建單位重效益、輕質(zhì)量，施工管理粗放，違反施工程序、降低質(zhì)量標準等違法違規(guī)行為時有發(fā)生，不同程度地存在質(zhì)量安全隱患，化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督方式、手段等都需要相應豐富、完善和調(diào)整，以適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對監(jiān)督管理工作提出的更高要求。

為了“立規(guī)則標準等剛性制度于前，施嚴密的常態(tài)化監(jiān)管于中，行猛藥去疴重典治亂于后”[1]，以提高行政人員對工程質(zhì)量法律法規(guī)的遵從度和監(jiān)督機構的公信力為目標，加強標準與法律法規(guī)、政策措施的銜接配套，充分發(fā)揮標準對法律法規(guī)的技術支撐和必要補充作用，將監(jiān)督實踐中取得的理論、實踐和制度創(chuàng)新成果予以固化，完善公共服務體系，營造良好發(fā)展環(huán)境，從根本上解決工程質(zhì)量監(jiān)督相關制度過于原則、治理結構不盡合理，重理念輕操作、重實體輕程序、重結果輕過程的情況[2],規(guī)范監(jiān)管行為、明確監(jiān)管要求、提升執(zhí)法效能，經(jīng)多方論證，本標準被工信部確定為工業(yè)領域“十三五”工程建設標準體系建設方案（化工）重點項目。

2　編制原則

本著既遵循國家工程質(zhì)量監(jiān)督總體要求、符合化工建設工程的專業(yè)特點與行業(yè)慣例，又與GB 50300—2013《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》、GB 50252—2010《工業(yè)安裝工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》以及HG/T 20237—2014《化學工業(yè)工程建設交工技術文件規(guī)定》相協(xié)調(diào)的思路，確定如下編制原則：

1）突出重點、注重實效。以工作制度化、運轉規(guī)范化、管理精細化、法律效果與社會效果高度統(tǒng)一為目標，以規(guī)范行為、厘清事權為重點，以創(chuàng)新工作模式、完善工作機制為手段，堅持問題導向，結合化工行業(yè)特點，契合行業(yè)管理需要。凡法律法規(guī)已有明確規(guī)定的，不再重復；法律法規(guī)已有原則性規(guī)定的，細化完善條款的操作性。

2）依法履職、公正監(jiān)管。以《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》為依據(jù)，理順政府與企業(yè)的關系，準確界定職責范圍，明確監(jiān)督內(nèi)容，按照權責一致、依法履職、失職追責原則制訂權責清單，編制履職指引，確保規(guī)范內(nèi)容與相關改革政策相銜接，能夠適應當前和今后一個時期化工行業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督的需要，經(jīng)得起歷史和實踐檢驗。

3）層次分明、條理清晰。按照化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督的工作流程和建設程序編排，構建制度科學、程序正當、過程公開、責任明確、運轉順暢、協(xié)調(diào)高效、全程覆蓋的工作機制，監(jiān)督內(nèi)容覆蓋所有責任主體，涵蓋化學工業(yè)建設工程施工、驗收全過程，形成較為完整的執(zhí)行體系。

4）求真務實、積極穩(wěn)妥。以工程質(zhì)量監(jiān)督實踐為基礎，堅持積極穩(wěn)妥與繼承創(chuàng)新并舉，堅持現(xiàn)實性和長遠性相結合、合法性與系統(tǒng)性相統(tǒng)一、科學性與操作性相并重、技術監(jiān)督與行政執(zhí)法并舉，統(tǒng)籌兼顧“依法、科學、規(guī)范、統(tǒng)一”和“有力、有序、有效、有度”的基本要求，既對行之有效的傳統(tǒng)經(jīng)驗型監(jiān)管模式進行了規(guī)范，又引入了創(chuàng)新性、前瞻性的信用約束機制，夯實監(jiān)管過程程序化、監(jiān)管方法規(guī)范化、監(jiān)管質(zhì)量目標化的科學管理基礎。

5）便于理解、利于執(zhí)行。遵循依法行政、簡明實用、勤勉盡責、審慎履職、積極創(chuàng)新、持續(xù)改進原則，將法律原則的抽象性、模糊性體現(xiàn)為質(zhì)量監(jiān)督的具體性、準確性，滿足系統(tǒng)性、科學性、專業(yè)性、適用性、導向性和可操作性，實現(xiàn)激勵約束，多元共治。

3　主要內(nèi)容與監(jiān)管創(chuàng)新

本標準按照化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督的工作流程和建設程序編排，構建制度科學、程序正當、過程公開、責任明確、運轉順暢、協(xié)調(diào)高效、全程覆蓋的工作機制，規(guī)定了化學工業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督的職責、程序、內(nèi)容和要求。由總則、術語、工程質(zhì)量監(jiān)督職責、工程質(zhì)量監(jiān)督方式、工程質(zhì)量監(jiān)督預備程序、施工階段工程質(zhì)量監(jiān)督、交工驗收監(jiān)督、工程質(zhì)量監(jiān)督報告、工程質(zhì)量監(jiān)督檔案管理以及附錄、規(guī)范用詞說明和條文說明構成，適用于新建、擴建、改建化工建設工程及技術改造項目的工程質(zhì)量監(jiān)督活動。

1）基本要求。按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責的思路，堅持防范風險與有序規(guī)范相結合，突出事前預防和源頭治理，強化從“過程管理”到“結果控制”的剛性約束要求，明確化工建設工程質(zhì)量必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范的規(guī)定，滿足公共安全、生態(tài)環(huán)境安全以及社會經(jīng)濟管理基本要求，保障人身健康和生命財產(chǎn)安全，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會運行和公共利益的底線要求。據(jù)此，質(zhì)量監(jiān)督機構應對未經(jīng)驗收或者驗收不合格的化工建設工程行使質(zhì)量否決權。

2）職責權限。根據(jù)“法定職能必須為，法無授權不可為”的基本準則，圍繞推進職能轉變，突出以“服務”意識為基礎的職責定位、以合規(guī)性判定為核心的程序性稽查治理，本著既強化管理、合理規(guī)制，又切合實際、有序引導的原則，立足宏觀指導，注重問題導向，以防事故、控風險、除隱患、保質(zhì)量為目標，突出抓重點、補短板、強弱項，嚴格界定行政監(jiān)管與自律約束的邊界，不越位、不錯位、不缺位，防止過度監(jiān)管和不當監(jiān)管，嚴禁違法監(jiān)管，做到明職知責、履職盡責。

3）監(jiān)管措施。為推進依法行政，杜絕任性執(zhí)法、防止任意執(zhí)法，優(yōu)化監(jiān)督流程，提高監(jiān)管效能，本標準依據(jù)《行政處罰法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》相關規(guī)定，按照抓大放小、防微杜漸和綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、市場手段實現(xiàn)協(xié)同共治的指導思想。根據(jù)違法事實、問題性質(zhì)、嚴重程度和危害后果等，對檢查、建議、命令、處罰、管理等監(jiān)管手段的適用條件與自由裁量原則進行了規(guī)范，明確規(guī)定監(jiān)管措施（手段）應當合法、必要、適當，不得損害行政相對人合法權益、不得影響正常的工程建設與施工管理活動。

4）監(jiān)督責任。監(jiān)督抽查的隨機性使得質(zhì)量隱患漏查的風險客觀存在，而“依法行政”又要求行使質(zhì)量否決權必須依法取得滿足行政證據(jù)要求的充分必要證據(jù)。由于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對工程質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法責任邊界缺乏明確規(guī)定，而苛求監(jiān)督人員按規(guī)則推定的法律事實必須真實還原客觀事實既不現(xiàn)實也不科學，為培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責的監(jiān)管精神，激勵工程質(zhì)量監(jiān)督人員忠于職守、履職盡責、敢于擔當、嚴格執(zhí)法，建立“盡職照單免責、失職照單問責”制度。本標準嘗試對監(jiān)管執(zhí)法責任邊界、履職內(nèi)容、追責條件等做出規(guī)定，并明確對于監(jiān)督人員按經(jīng)批準的監(jiān)督計劃明確檢查內(nèi)容、監(jiān)督頻次、抽查比例、處置要求履行監(jiān)督職責的行為視為盡職。

5）監(jiān)督方式。根據(jù)監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和簡約性要求，對隨機抽查、信用監(jiān)督、智能監(jiān)管進行了規(guī)范。一是明確隨機抽查不是隨意抽查和盲目抽查[3]，應注重公平、兼顧效率，按計劃規(guī)定的內(nèi)容、比例、頻次、程序、方式實施，確?？刹僮鳌⒖勺匪?、可考核；二是明確信用監(jiān)督適用“守信便利、失信懲戒”原則，為推行信用承諾、開展信用核查、應用信用報告、歸集信用記錄、實施分類監(jiān)管、強化失信懲戒，實施動態(tài)監(jiān)管提供制度性安排；三是引入智能監(jiān)管理念，為構建集約化信息網(wǎng)絡體系、全流程融合應用體系、全方位信息資源服務體系，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務”，實現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管方式向信息化、數(shù)字化、智能化等現(xiàn)代方式轉變，推進工程質(zhì)量治理能力現(xiàn)代化。

6）申報要求。明確了申報監(jiān)督的主體、時間、條件、內(nèi)容以及工程質(zhì)量承諾要求，明確建設單位對申報材料及相關說明的真實性、準確性和完整性負責，對虛假記載、誤導性陳述及重大遺漏承擔法律責任；引入“自我聲明”方式，責任主體及其項目負責人在設計年限內(nèi)對工程質(zhì)量承擔終身責任，并分別簽署質(zhì)量承諾；按照“寬申報、嚴監(jiān)管、強服務”的思路構建了審慎寬容的“容缺受理”制度，對滿足合法性要求，且責任主體沒有失信記錄但申報材料存在個別缺漏的項目，允許先予受理。既為項目及時開工提供綠色通道，又有效防止質(zhì)量失控。

7）監(jiān)督組織。質(zhì)量監(jiān)督應由監(jiān)督組具體實施，即一般不少于2人，同時可聘請行業(yè)技術專家提供專業(yè)技術支持。將項目監(jiān)督負責人（聯(lián)系人）的遴選方式由傳統(tǒng)的“委派”改為靈活的“確定”，從而既滿足了“雙隨機”執(zhí)法模式下人員隨機抽取要求，又兼顧了疑難復雜、特定專業(yè)、法定回避情形下的“指定”分配需要。

8）監(jiān)管對象。按照業(yè)務類型而不是資質(zhì)類型確定監(jiān)管對象，根據(jù)行為監(jiān)管理念，將參與勘察、設計、施工、監(jiān)理的工程總承包單位和全過程工程咨詢機構納入監(jiān)管范圍，從而減少監(jiān)管真空、消除監(jiān)管盲區(qū)，實現(xiàn)了建筑業(yè)轉型環(huán)境下對責任主體的全覆蓋。

9）監(jiān)督要求。本標準規(guī)定了施工準備、施工過程、中間交接、交工驗收階段的監(jiān)督要求，明確了質(zhì)量行為檢查要點，規(guī)定了質(zhì)量問題和違法違規(guī)行為的處理要求，以及中間交接、交工驗收監(jiān)督結論確認規(guī)則，配套編制了涵蓋建筑、安裝和化工礦山工程各專業(yè)的結構性、功能性材料（設備）以及關鍵控制節(jié)點的菜單式實體質(zhì)量事項隨機抽查清單，供評判質(zhì)量控制狀況時使用。鑒于建設工程質(zhì)量合格與否的結論只能由建設單位組織建設工程各質(zhì)量責任主體通過規(guī)定的程序進行竣工驗收后才能得出[4]，工程質(zhì)量監(jiān)督的監(jiān)管邏輯是通過隨機抽查發(fā)現(xiàn)涉及工程質(zhì)量的異?，F(xiàn)象并排除合理懷疑，糾正行為失范、防止質(zhì)量失控而不是濫用國家公信力為監(jiān)管項目的質(zhì)量提供增信背書，隨機抽查應盡可能按規(guī)定抽取多個重要施工工序的若干連續(xù)過程，以評判質(zhì)量制度與工藝紀律的執(zhí)行情況，防止以個別“停檢點”的質(zhì)量狀況以偏概全或者超越監(jiān)督機構職責進行質(zhì)量認證。

10）信息管理。監(jiān)督文書是工程質(zhì)量監(jiān)督機構履行職責過程中，以一定形式記錄、保存和依法公開的反映行政檢查以及查處和糾正違法違規(guī)行為過程的書面記載，是體現(xiàn)權威性和公信力的具有法律意義或法律效力的公共產(chǎn)品，應滿足法定形式與要求。工程質(zhì)量監(jiān)督檔案是在實施工程質(zhì)量監(jiān)督過程中形成的，以反映監(jiān)督活動為主要目的，有保存價值的各種工作記錄、報告、影音資料及其他文件的總稱，是工程質(zhì)量監(jiān)督工作的記載。本標準規(guī)定了監(jiān)督文書格式，細化了真實、準確、完整、全程留痕、具有可追溯性的監(jiān)督記錄要求，規(guī)范了工程質(zhì)量監(jiān)督報告編制、檔案和信息化管理事項，明確了監(jiān)督信息公開要求[5]。

4　現(xiàn)實意義與實施展望

化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督是一項法律性、政策性、專業(yè)性和實踐性極強的執(zhí)法工作，涉及領域廣泛、程序復雜。地方機構改革以后，各省、自治區(qū)、直轄市化工工程監(jiān)管體制不一，分別歸口發(fā)改委、經(jīng)信委（工信廳）、住建廳、市場監(jiān)管局等多個部門管理[6]，監(jiān)管要求的不統(tǒng)一和多樣性一度成為行政執(zhí)法的難題。而標準化作為推進質(zhì)量共治、形成監(jiān)管合力的重要途徑與提升質(zhì)量治理水平的重要工具，能夠反映共同意愿、強調(diào)協(xié)商一致[7]。本標準的實施，使得監(jiān)管執(zhí)法中的部門壁壘迎刃而解。

當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，新時代對工程質(zhì)量監(jiān)督工作提出了新要求、賦予了新使命。本標準以習近平新時代中國特色社會主義思想和治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略為指導，契合化工行業(yè)調(diào)整經(jīng)濟結構和轉變發(fā)展方式的內(nèi)在要求，融誠信、技術、效益意識于一體，集質(zhì)量管理、社會信用、道德責任之大成，堅持創(chuàng)新驅動與標準引領相結合，統(tǒng)籌兼顧行政支撐和公益服務、技術要求和行為規(guī)范、有效約束和科學激勵，彰顯了履職的法定性、監(jiān)管的獨立性、定責的科學性、追責的客觀性、抽查的有序性、驗收的權威性。既有利于被監(jiān)管對象行為自律規(guī)范，又有利于監(jiān)管主體依法依規(guī)監(jiān)管。不僅為強化化工建設工程質(zhì)量監(jiān)督工作提供了基本遵循，而且有助于推動企業(yè)和項目建立以施工現(xiàn)場為中心、以質(zhì)量行為標準化和工程實體質(zhì)量控制標準化為重點的自我約束、自我完善、持續(xù)改進的質(zhì)量管理機制，推動構建責任主體自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的質(zhì)量共治格局。本標準必將對全面提升工程質(zhì)量水平、保障和促進建筑業(yè)和化工行業(yè)健康穩(wěn)定持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，推進國家工程質(zhì)量治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生積極影響。