我國限制出境措施問題研究

陳慶安

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

限制出境，是出于維護(hù)國家安全和利益、保證訴訟順利進(jìn)行、維持社會(huì)公共秩序等需要，在特定情況下，要求公民在一定時(shí)間內(nèi)不出境的措施。①由于篇幅所限，筆者于本文中所稱的“限制出境”僅指針對(duì)人的限制出境，而不包括對(duì)物（文物）的限制出境。該措施在我國被廣泛運(yùn)用于司法、行政執(zhí)法等活動(dòng)領(lǐng)域，對(duì)于維護(hù)國家安全、打擊違法犯罪、維護(hù)司法權(quán)威起到了積極作用。同時(shí)，自由出入國邊境作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，對(duì)于有商務(wù)、探親和留學(xué)等需求的人來說非常重要。如何維護(hù)公共利益與私人權(quán)利的平衡，是限制出境措施適用過程中必須解決的問題。我國限制出境措施目前存在著法律淵源多元混亂，法律性質(zhì)觀點(diǎn)不明，執(zhí)行程序不規(guī)范、救濟(jì)措施不到位等諸多問題，不利于保護(hù)和尊重公民的合法權(quán)益，影響國家的法治形象。因此在理論上應(yīng)當(dāng)明確限制出境措施的法律性質(zhì)，在立法上完善并整合限制出境措施的各類法律法規(guī)，在司法上明確適用原則，建立適用限制出境措施的救濟(jì)措施。

一、我國限制出境措施的法律淵源和司法適用

（一）我國限制出境措施的法律淵源梳理

限制出境措施散見于我國各類法律、法規(guī)、司法解釋，甚至規(guī)范性文件中。通過中國知網(wǎng)“中國法律知識(shí)資源總庫法律法規(guī)庫”檢索與限制出境有關(guān)的法律法規(guī)，可檢索到法律6部、行政法規(guī)及規(guī)范性文件2部、地方性法規(guī)及文件5部、部門規(guī)章及文件28部、地方政府規(guī)章及文件119部、司法解釋及文件16部、團(tuán)體規(guī)定1部、地方司法文件20部，其中現(xiàn)行有效的是178部。從可適用限制出境的規(guī)范的分布領(lǐng)域看，包括了刑事司法、民事司法、國家安全、海關(guān)事務(wù)、科教文體、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、商貿(mào)服務(wù)、對(duì)外經(jīng)貿(mào)、人事勞動(dòng)等23個(gè)領(lǐng)域（本文擇其要者梳理為表1）。

表1 我國規(guī)定限制出境的部分規(guī)范

此外，還有大量的地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件涉及限制出境措施，北京、上海、廣東、四川、浙江等地方的司法文件對(duì)限制出境措施的具體適用也做出過相關(guān)規(guī)定。

（二）我國限制出境措施的司法適用解讀

1.限制出境的對(duì)象和類型

限制出境的對(duì)象，既有外籍人士以及無國籍人士，也有我國港澳臺(tái)地區(qū)居民，但數(shù)量最大的，還是我國內(nèi)地公民。我國公民，又分一般公民和特殊人員。一般公民因涉及刑事案件（案件正在偵查、起訴、審判、執(zhí)行中）、民事案件（審判和執(zhí)行程序）、欠稅、海關(guān)行政處罰等事由被限制出境，實(shí)踐中最常見的是因涉及民事案件（審判和執(zhí)行過程中）被限制出境；特殊不準(zhǔn)出境人員，即國家公務(wù)員、銀行高管、外匯管理部門等特殊人員因特殊的身份而被限制出境，或者必須履行特定報(bào)批程序才能出境的人員。②特殊不準(zhǔn)出境人員主要涉及的是公務(wù)員人事管理、黨的組織紀(jì)律等問題，涉及面主要是在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部，一般情況下不涉及公民人權(quán)、遷徙自由等法理層面問題，亦不涉及境外人員，故也不在下文討論之列。

根據(jù)出境時(shí)是否已經(jīng)取得出境證照，限制出境又可以分為“不批準(zhǔn)出境”和“控制出境（邊控）”。一般中國公民，無論是因公還是因私，如果有出境的需要，應(yīng)向其本人戶口所在地的市和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，要求其頒發(fā)護(hù)照，公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)關(guān)審查后如果認(rèn)為其符合條件，將頒發(fā)護(hù)照或者其他旅行證件，如果審查后認(rèn)為其不符合頒發(fā)護(hù)照的條件，依法不應(yīng)當(dāng)出境，將拒絕頒發(fā)護(hù)照或者其他旅行證件，這就是“不批準(zhǔn)出境”。“不批準(zhǔn)出境”一般只針對(duì)中國公民。已經(jīng)獲得頒發(fā)護(hù)照或者其他旅行證件的人（包括中國公民和已經(jīng)入境的他國公民以及無國籍人士）出境，必須經(jīng)過邊防檢查機(jī)關(guān)的查驗(yàn)并獲得許可，如果經(jīng)過我國邊防檢查機(jī)關(guān)的查驗(yàn)，屬于法定不能出境的人員，則阻止其離開我國邊境，這就是“控制出境”。“控制出境”的對(duì)象既包括我國公民，也包括他國公民。實(shí)踐中，出現(xiàn)爭(zhēng)議的大多是被“控制出境”的情形。

再根據(jù)我國《公民出境入境管理法》等規(guī)定的邊控事由內(nèi)容，大致可以將我國的限制出境分為刑事司法邊控、民事（含執(zhí)行）司法邊控、國家安全邊控、行政執(zhí)法邊控等（如表2所示）。

表2 我國限制出境的事由和對(duì)象

2.限制出境的決定與實(shí)施

限制出境的決定機(jī)關(guān)根據(jù)限制出境的原因不同而各不相同。對(duì)于因涉及司法案件而被限制出境的，決定權(quán)在承辦案件的偵查、起訴和審判機(jī)關(guān)。對(duì)于因?yàn)樯婕扒范?、海關(guān)等行政處罰而被限制出境的，決定權(quán)則在相關(guān)行政機(jī)關(guān)。換言之，全國各地各級(jí)國安、公安、海關(guān)緝私、檢察院、法院、稅務(wù)等司法機(jī)關(guān)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)，部隊(duì)軍以上機(jī)關(guān)均有權(quán)決定對(duì)一般公民的限制出境。公務(wù)員等特殊人員的限制出境，主要由紀(jì)委、監(jiān)察委以及銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門決定，上述人員出境的審批權(quán)一般在同級(jí)或上級(jí)人事管理部門（黨委的組織部、行政的人事局等）。

無論上述哪個(gè)國家機(jī)關(guān)因?yàn)楹畏N原因決定實(shí)施限制出境，最后都統(tǒng)一報(bào)備到公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)施。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行限制出境措施的則分別是出入境管理部門和邊防出入境檢查機(jī)關(guān)。

3.限制出境的程序和期限

有關(guān)國家機(jī)關(guān)在做出限制出境的決定后，應(yīng)當(dāng)填寫《口岸阻止人員出境通知書》，報(bào)備公安機(jī)關(guān)。在本省轄區(qū)口岸阻止出境的，應(yīng)當(dāng)向本省公安廳報(bào)備；出境口岸超出本省轄區(qū)范圍的，應(yīng)向有關(guān)省公安廳報(bào)備。

限制出境的期限，實(shí)踐中大多是根據(jù)公安部門的內(nèi)部規(guī)定執(zhí)行。③公安部：《關(guān)于實(shí)行對(duì)法定不批準(zhǔn)出境人員通報(bào)備案制度的規(guī)定》（公通字［1998］33號(hào)）。一般為一年，特殊情況下不得超過五年。除有關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定的以外，一年以上五年以下不批準(zhǔn)出境的決定，由市級(jí)通報(bào)備案機(jī)關(guān)做出，一年以下（含一年）不準(zhǔn)出境的決定，由區(qū)、縣級(jí)通報(bào)備案機(jī)關(guān)做出。④同上注。

二、我國限制出境措施的法律性質(zhì)

我國限制出境措施主要分為三大類，第一類規(guī)定在我國《刑事訴訟法》中，第二類規(guī)定在我國《民事訴訟法》中，第三類則規(guī)定在各類行政法律法規(guī)中。法律淵源不同，法律性質(zhì)自然各異，長(zhǎng)期以來圍繞限制出境措施法律性質(zhì)的爭(zhēng)議不斷，而這些爭(zhēng)議又影響到限制出境措施的立法和司法。當(dāng)前，我國限制出境措施立法體系和司法現(xiàn)狀上的混亂，很大程度上也是因?yàn)閷?duì)其法律性質(zhì)的爭(zhēng)議所致，因此，應(yīng)當(dāng)正本清源，厘清限制出境措施的法律性質(zhì)。

（一）刑事訴訟中的限制出境，應(yīng)屬于刑事訴訟強(qiáng)制措施

我國《刑事訴訟法》第六十九條取保候?qū)徍偷谄呤鍡l監(jiān)視居住中規(guī)定的限制出境，是為了保證取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的順利執(zhí)行，防止犯罪嫌疑人、被告人逃避偵查和審判，進(jìn)行毀滅、偽造證據(jù)、繼續(xù)犯罪等妨害刑事訴訟的行為，而依法對(duì)刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限內(nèi)暫時(shí)限制或剝奪其出入境權(quán)利的措施。其作為一種臨時(shí)性的法定措施，目的主要是預(yù)防性的，有權(quán)適用的主體只有公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院，除此之外其他任何國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人都無權(quán)適用。其適用對(duì)象只能是犯罪嫌疑人、被告人。同時(shí)，該兩項(xiàng)條款均規(guī)定在我國《刑事訴訟法》第六章“強(qiáng)制措施”之下，因此無論是從法理分析還是從條文設(shè)置來看，我國《刑事訴訟法》中的限制出境，均應(yīng)當(dāng)為刑事訴訟強(qiáng)制措施。

（二）民事訴訟中的限制出境，應(yīng)屬于保障性的執(zhí)行措施

我國《民事訴訟法》第二百五十五條規(guī)定的限制出境，屬于人民法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在依法強(qiáng)制執(zhí)行生效法律文書時(shí)所采取的具體方法，是人民法院做好執(zhí)行工作，保證生效法律文書的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的手段。當(dāng)被執(zhí)行人未及時(shí)履行生效法律文書確定的義務(wù)時(shí)，限制被執(zhí)行人的出境自由，以保障強(qiáng)制其履行義務(wù)的執(zhí)行措施得以有效實(shí)施。對(duì)于民事訴訟中限制出境措施法律性質(zhì)的認(rèn)定，理論界一直存在分歧，有觀點(diǎn)認(rèn)為其性質(zhì)為對(duì)妨害執(zhí)行的強(qiáng)制措施。⑤參見江偉、肖建國：《民事訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第260頁、第481頁。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)人實(shí)施的執(zhí)行措施與強(qiáng)制措施并無不同。⑥參見趙鋼：《對(duì)人執(zhí)行之辨析與執(zhí)行立法之完善》，《法學(xué)評(píng)論》2001年第5期。還有觀點(diǎn)認(rèn)為其為財(cái)產(chǎn)保全措施或者是保全措施。⑦參見丁海湖：《論金融危機(jī)背景下財(cái)產(chǎn)保全與限制出境措施的恰當(dāng)適用》，《法律適用》2009年第9期；劉曉敏：《限制出境措施適用于訴訟保全的可行性初探》，《法制與社會(huì)》2009年第4期。上述認(rèn)識(shí)分歧在2012年我國《民事訴訟法》修改之后依然存在。筆者認(rèn)為，從我國《民事訴訟法》的條文設(shè)置來看，限制出境規(guī)定在第二十一章“執(zhí)行措施”中，其實(shí)施源于被執(zhí)行人怠于實(shí)施執(zhí)行的給付義務(wù)，主要依申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，申請(qǐng)人同意解除的也可解除，如果被執(zhí)行人提供充分有效擔(dān)保也可以解除，因此其沒有強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為保障性的執(zhí)行措施。

（三）行政法律法規(guī)中的限制出境，應(yīng)屬于具體行政行為

各類行政法律法規(guī)中的限制出境措施，性質(zhì)各不相同，我國《公民出境入境管理法》第七十五條規(guī)定：“中國公民出境后非法前往其他國家或者地區(qū)被遣返的，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)收繳其出境入境證件，出境入境證件簽發(fā)機(jī)關(guān)自其被遣返之日起六個(gè)月至三年以內(nèi)不予簽發(fā)出境入境證件?！睂?duì)于該條規(guī)定，2013年6月公安部在《違反〈中華人民共和國公民出境入境管理法〉的行為認(rèn)定及其行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中，將其明確為行政處罰并細(xì)化了處罰標(biāo)準(zhǔn)。一般公民在申請(qǐng)出境時(shí)因?yàn)楸弧安慌鷾?zhǔn)出境”而被限制出境的，則應(yīng)當(dāng)屬于行政法上的“行政許可”。問題較為復(fù)雜的是“邊控”措施，對(duì)于其法律性質(zhì)理論上和實(shí)務(wù)中均有較大爭(zhēng)議。⑧參見阮鈞：《論查控工作的性質(zhì)定位及其制度的進(jìn)一步完善》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期；劉紅星、滕莉：《不準(zhǔn)出入境的法律性質(zhì)探析》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期；朱其良：《關(guān)于出入境管理行政強(qiáng)制措施的探討》，《廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2005年第1期；李佑標(biāo)：《試論阻止出入境的法律定位》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)有關(guān)部門要求，配合控制相關(guān)人員出境的行為屬于行政法上的“協(xié)助行政行為”，實(shí)踐中，邊控行為常常給被控制對(duì)象造成不便甚至損失，因此也最容易引起爭(zhēng)議，常常導(dǎo)致被控制人和邊控機(jī)關(guān)之間的矛盾。關(guān)于協(xié)助行政行為的責(zé)任承擔(dān)，實(shí)務(wù)中尚無定論，理論上也爭(zhēng)議較大。⑨參見唐震：《行政協(xié)助行為基本要素解析》，《政治與法律》2013年第4期。我國第一部地方性的行政程序立法《湖南省行政程序規(guī)定》第十七條對(duì)此做出了具有參考意義和創(chuàng)新性的規(guī)定：“……因行政協(xié)助發(fā)生爭(zhēng)議的，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)的共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)決定。實(shí)施行政協(xié)助的，由協(xié)助機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任?！雹庖。骸峨娮涌诎督ㄔO(shè)中邊防檢查機(jī)關(guān)邊控信息公開的可行性研究》，上海交通大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文。據(jù)此，筆者認(rèn)為，邊控措施作為行政行為可復(fù)議、可行政訴訟，其做出單位——公安機(jī)關(guān)應(yīng)作為復(fù)議、應(yīng)訴的直接主體并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。至于公安機(jī)關(guān)與布控單位的責(zé)任劃分，由雙方共同的上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)商解決。

各類行政法律法規(guī)之中作為行政行為的限制出境措施，盡管其法律性質(zhì)各異，但都是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定遵循特定的程序針對(duì)特定的公民，就是否允許其出境做出的單方行為，該行為僅行政機(jī)關(guān)單方即可決定，且決定并送達(dá)相對(duì)人后即發(fā)生法律效力，其內(nèi)容對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)即產(chǎn)生重要的影響，因此應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為，行政相對(duì)人可以復(fù)議，也可以訴訟。

三、我國限制出境措施法律體系的規(guī)范化建設(shè)

根據(jù)我國《立法法》規(guī)定的“法律保留”原則和精神，限制人身自由的規(guī)定應(yīng)當(dāng)只能由法律做出，因此可以規(guī)定限制出境的規(guī)范應(yīng)當(dāng)只有法律，換言之，其他的行政法規(guī)、部委規(guī)章和文件、地方性法規(guī)、司法解釋等等，都不能獨(dú)立做出限制出境的規(guī)定。然而，如前所述，我國限制出境措施法律淵源多元、政出多門，使得在適用過程中不規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象比較普遍，尤其是部委規(guī)章及規(guī)范性文件極大地?cái)U(kuò)張了限制出境措施的適用情形，為相關(guān)部門濫用該措施留下了空間，成為該措施被濫用的源頭。

（一）應(yīng)將限制出境的具體規(guī)定統(tǒng)一到專門法律中

當(dāng)前限制出境在適用中政出多門、過分?jǐn)U張的種種亂象，根源于其法律淵源種類復(fù)雜、層級(jí)混亂，以及由此導(dǎo)致的適用機(jī)關(guān)在理解和適用中的混亂。為正本清源、消除亂象，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持維護(hù)中央事權(quán)和法律統(tǒng)一原則。?通過法律規(guī)范的整理、修訂、廢除，逐漸削減行業(yè)性行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中限制出境的條款，如稅務(wù)、海關(guān)、銀行監(jiān)管、衛(wèi)生防疫等領(lǐng)域，并逐步統(tǒng)一到我國《公民出境入境管理法》和《護(hù)照法》等專門性法律之中。法律規(guī)定的合并統(tǒng)一，可以明確限制出境措施的適用依據(jù)和適用程序，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，避免相關(guān)部門權(quán)力濫用，杜絕責(zé)任承擔(dān)時(shí)的推諉，改變目前的亂象。

（二）應(yīng)進(jìn)一步修訂或刪除相關(guān)法律中的模糊條款

1.限制出境相關(guān)條款的內(nèi)容須進(jìn)一步明確

我國《公民出境入境管理法》第十二條、第二十八條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為出境后將對(duì)國家安全造成危害或者對(duì)國家利益造成重大損失的”，可以限制出境。該規(guī)定因?yàn)楸硎龀橄蟠质?，賦予了國家機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，為有關(guān)部門擴(kuò)張權(quán)力、濫用限制出境權(quán)埋下了伏筆，因此在實(shí)踐中廣受批評(píng)。首先，決定主體“國務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)”的范圍十分寬泛，實(shí)踐中各個(gè)職能部門均可能享有；其次，“認(rèn)為”的措辭彰顯主觀決斷而忽視客觀證據(jù)要求，為有關(guān)部門濫用該權(quán)力埋下了隱患；最后，“國家安全”“國家利益”的規(guī)定過于寬泛，認(rèn)定起來沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，因此實(shí)踐中常常被濫用。上述實(shí)體規(guī)定的模糊、任意，導(dǎo)致實(shí)踐中很多人因此被列入“黑名單”而無法出境，如維權(quán)律師、網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖，甚至司法上已經(jīng)被判決無罪的人均被列入，?如冤案平反的念斌在被福建省高級(jí)人民法院宣告無罪釋放以后，福建省平潭縣公安局又將其列為不批準(zhǔn)出境人員向福州市公安局報(bào)備，引起廣泛關(guān)注和質(zhì)疑。加上限制出境措施執(zhí)行中的告知程序缺位、救濟(jì)渠道不暢，導(dǎo)致該措施深受詬病和質(zhì)疑。因此根據(jù)法無授權(quán)不可為的行政法基本原則，應(yīng)以列舉的方式重新明確其決定主體的范圍。另外，應(yīng)進(jìn)一步明確國家安全和國家利益的內(nèi)涵和外延，同時(shí)賦予相對(duì)人申訴、抗辯乃至行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。如果不能做出上述修訂，則依據(jù)該條做出的侵犯公民出入境權(quán)利的案例不可避免地會(huì)不斷出現(xiàn)，因此甚至可考慮直接刪去該條。

2.民事訴訟出境的規(guī)定不能過于絕對(duì)

我國《公民出境入境管理法》和《護(hù)照法》均明確規(guī)定，“有未了結(jié)民事案件的”屬于絕對(duì)限制出境情形，我國《民事訴訟法》則進(jìn)一步規(guī)定“不履行執(zhí)行義務(wù)的”可以限制出境。這就像在民事訴訟的全過程編制了一張全面覆蓋的大網(wǎng)，每個(gè)人，不論是外國人、境外人還是中國公民均可能被納入。更值得關(guān)注的是，民事訴訟與每個(gè)普通公民的關(guān)系更密切，普通公民可以遵紀(jì)守法不觸犯刑律、不走私逃稅、可以不做危害國家安全的事，但難免因各種財(cái)產(chǎn)糾紛、人身糾紛等被卷入民事訴訟。對(duì)于經(jīng)常出入國境的人員而言，原本只涉及財(cái)產(chǎn)的純粹民事案件，一旦介入了限制出境措施，將會(huì)對(duì)其帶來極大的不便，甚至被惡意利用，成為一方當(dāng)事人在民事訴訟中挾制對(duì)手以達(dá)到其訴訟目的的手段。實(shí)際上，對(duì)于以上兩種情形是否有必要絕對(duì)被限制出境，非常值得思考。因?yàn)槊袷略V訟中通過特別授權(quán)代理、公告送達(dá)、缺席審判以及被告人提供擔(dān)保等制度，完全可以應(yīng)對(duì)一方當(dāng)事人不在境內(nèi)的情形，因此完全可以等到執(zhí)行階段再啟動(dòng)限制出境程序，從而達(dá)到最小限度地限制公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)訴訟順利進(jìn)行、維護(hù)司法權(quán)威的目的?？傊@種過于剛性的規(guī)定，并不利于保護(hù)公民權(quán)利。對(duì)此，可以將法條修改得柔性化一些，例如補(bǔ)充如果當(dāng)事人提供擔(dān)保則可以出境的規(guī)定。

（三）應(yīng)建立完善限制出境的救濟(jì)程序

2015年5月5日《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定：“被限制出境的人認(rèn)為對(duì)其限制出境錯(cuò)誤的，可以自收到限制出境決定之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。上一級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)做出決定。復(fù)議期間，不停止原決定的執(zhí)行?！毙淌略V訟中，作為強(qiáng)制措施的限制出境，我國《刑事訴訟法》也規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)措施。然而大量的因欠稅、被紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查等各種行政原因被限制出境的，都是沒有明確救濟(jì)途徑的?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利”，有效救濟(jì)渠道的闕如實(shí)際上剝奪了相關(guān)人群的自由出入境權(quán)利，這違反了法治的基本精神。由于出入境措施往往涉及外國人、港澳臺(tái)同胞，上述措施缺陷和執(zhí)行混亂還可能被境外敵對(duì)勢(shì)力炒作，上升為外交事件或者不利于祖國和平統(tǒng)一的政治事件。?以臺(tái)商臺(tái)胞為例，對(duì)臺(tái)商的邊控措施是每次兩岸協(xié)商會(huì)談、領(lǐng)導(dǎo)接見等活動(dòng)中臺(tái)商臺(tái)胞必提的一個(gè)問題。因此，建立限制出境措施的救濟(jì)程序是非常必要的，筆者認(rèn)為，其具體內(nèi)容可設(shè)計(jì)如下。

第一，應(yīng)當(dāng)明確救濟(jì)渠道和主體。各類行政法律法規(guī)中規(guī)定的限制出境措施，無論其具體法律性質(zhì)是行政處罰還是行政許可，均屬于具體行政行為，都是可以復(fù)議和訴訟的。應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同性質(zhì)分別規(guī)定救濟(jì)措施，對(duì)于不批準(zhǔn)出境的，公安機(jī)關(guān)作為行政許可的決定主體，接受行政相對(duì)人的復(fù)議、行政訴訟。對(duì)于邊控措施，公安機(jī)關(guān)作為協(xié)助行政行為的實(shí)施者，直接面對(duì)相對(duì)人，亦應(yīng)承擔(dān)應(yīng)對(duì)相對(duì)人復(fù)議、行政訴訟的責(zé)任。

第二，應(yīng)當(dāng)納入國家賠償?shù)姆秶?。自?994年《中華人民共和國國家賠償法》頒布實(shí)施，我國的國家賠償制度逐步健全。國家賠償?shù)姆秶ㄐ姓r償、司法賠償。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和賠償程序都有較細(xì)致的規(guī)定。國家賠償?shù)幕A(chǔ)是公民因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)錯(cuò)誤的行政行為而遭受的生命、自由和財(cái)產(chǎn)上的損失。毫無疑問，錯(cuò)誤的“限制出境”決定，給當(dāng)事人造成的損失在性質(zhì)上和其他國家賠償?shù)膰倚姓袨樵诜尚再|(zhì)上是一致的，因此應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定進(jìn)行國家賠償。這里錯(cuò)誤的“限制出境”，應(yīng)當(dāng)包括違反職權(quán)、違反程序、違反法律規(guī)定等情形。賠償?shù)姆椒梢詤⒄找话阈姓r償計(jì)算。

四、我國限制出境措施執(zhí)行程序的規(guī)范化

限制出境措施實(shí)際上是個(gè)人出境自由與國家安全、司法權(quán)威等公共利益之間相互博弈的結(jié)果。公民為了維護(hù)公共利益，適度讓渡了個(gè)人的自由，這種讓渡應(yīng)該以“最小比例”為限。尤其是在全面依法治國、全面推進(jìn)改革的新時(shí)期，應(yīng)該推崇“以人為本”“保障人權(quán)”的理念，摒棄那種動(dòng)輒限制人身自由的思維。

（一）應(yīng)當(dāng)在適用限制出境措施時(shí)堅(jiān)持比例原則

相關(guān)機(jī)關(guān)在裁量是否適用限制出境措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“比例原則”，考慮適用的必要性。如果采用其他對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害更小的手段，可以達(dá)到目的的話，就應(yīng)盡量避免采用限制出境措施。如臺(tái)胞蔡某被上海市M區(qū)法院限制出境案就是商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手通過惡意訴訟以達(dá)到限制他人出境的典型案例。自2015年7月祖國大陸取消臺(tái)胞簽注制度后，一般情形下持卡式臺(tái)胞證即可以自由進(jìn)出大陸。?根據(jù)2015年7月1日生效實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于修改〈中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法〉的決定》規(guī)定，臺(tái)灣居民來往大陸通行證分為5年多次出入境有效臺(tái)胞證和3個(gè)月一次出入境有效臺(tái)胞證兩類。取消臺(tái)胞簽注政策實(shí)施后，臺(tái)胞持有效的5年期臺(tái)灣居民來往大陸通行證，在具備自助查驗(yàn)條件的口岸邊檢機(jī)關(guān)備案后，可實(shí)現(xiàn)自助通關(guān)。臺(tái)胞蔡某因與合作伙伴發(fā)生生意糾紛，對(duì)方以90萬的債權(quán)擔(dān)保為由將蔡某起訴至上海市M區(qū)法院，并申請(qǐng)限制蔡某出境。蔡某認(rèn)為，此系競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的惡意訴訟，目的在于限制其出境以要挾其和談，因?yàn)槠湓诖箨懲顿Y多年，旗下有公司、房產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，同時(shí)擔(dān)任一家注冊(cè)資本為1000萬元的公司的法定代表人，即使敗訴，其亦完全有能力履行上述債務(wù)，法院不應(yīng)僅憑一方申請(qǐng)并提供擔(dān)保就對(duì)其限制出境，還應(yīng)判斷限制出境措施的必要性和合理性。隨著我國社會(huì)信用體系和其他配套措施的不斷完善，對(duì)欠稅、海關(guān)行政處罰等執(zhí)行力度不斷加大，對(duì)于僅僅涉及金錢或其他財(cái)務(wù)的行政處罰，并不是必然要啟動(dòng)限制出境程序，而事實(shí)上實(shí)踐中限制出境的執(zhí)行效果也常常達(dá)不到適用目的，因此，對(duì)于有能力清繳欠稅欠款的人，可以通過加大財(cái)產(chǎn)清查力度等措施追查其錢物線索，進(jìn)而強(qiáng)制劃扣，從而達(dá)到訴訟順利進(jìn)行和保證判決得到執(zhí)行的效果。對(duì)于確實(shí)沒有能力清繳欠稅欠款的人員，即使啟動(dòng)了限制出境程序，也無法實(shí)現(xiàn)保證訴訟順利進(jìn)行的目的。

（二）應(yīng)當(dāng)明確適用機(jī)關(guān)的告知義務(wù)和告知程序

當(dāng)今社會(huì)，工作節(jié)奏日益加快，商機(jī)一閃即逝。進(jìn)出邊境時(shí)才被告知自己被限制出境，這對(duì)很多公民來說是非常嚴(yán)重的事件。帶來的損失有時(shí)候是無法估量的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅上海浦東國際機(jī)場(chǎng)的T1和T2航站樓，每年都有幾千名旅客因在登機(jī)之前才被告知自己被限制出境而不得不取消計(jì)劃，并因此遭受各種損失。很多被限制出境人要求公開自己被限制出境的具體信息，并質(zhì)疑邊防警察等相關(guān)執(zhí)法人員行為的合理性和合法性。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，因此筆者認(rèn)為，除了涉及國家安全和刑事案件辦案秘密的邊控信息外，對(duì)于不涉及國家秘密、工作秘密的刑事司法邊控、民事司法邊控以及其他行政執(zhí)法邊控的信息，決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知被限制出境人。同時(shí)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行告知程序，告知書應(yīng)當(dāng)以書面形式做出，載明當(dāng)事人被限制出境的原因、期限、決定機(jī)關(guān)等具體信息。告知程序可以采取郵寄、公告、留置送達(dá)等多種方式，應(yīng)保證被限制人能夠收到告知書。有救濟(jì)途徑的，告知書中應(yīng)當(dāng)載明陳述、申辯、復(fù)議、訴訟等救濟(jì)程序和救濟(jì)機(jī)關(guān)。否則會(huì)嚴(yán)重影響公民的公正體驗(yàn)。?參見杜以星：《民事訴訟中限制出境的若干實(shí)務(wù)問題》，《法律適用》2012年第4期。如北京男子王某，在攜家人出國旅游時(shí)，在北京機(jī)場(chǎng)邊檢被告知其涉及刑事案件，不能出境，在接下去的兩周內(nèi)，王某奔走于北京市公安局、北京市海淀區(qū)公安分局、北京市刑偵總隊(duì)、北京市出入境管理總隊(duì)、轄區(qū)派出所等，均找不到做出限制出境決定的單位，而北京邊檢工作人員又表示，因涉及保密規(guī)定，他們沒有權(quán)限透露做出限制出境的相關(guān)單位。?參見李飛：《男子出國旅游被禁止出境 兩周沒找到受理部門》，《新京報(bào)》2014年7月23日。王某的遭遇具有一定的代表性，很多被限制出境的當(dāng)事人都是在臨出境的機(jī)場(chǎng)、海關(guān)才被告知自己被限制出境的。出于保密考量，邊檢一般不會(huì)向被限制人說明具體原因，也不會(huì)告知被限制人做出限制決定的具體機(jī)關(guān)，而做出決定的機(jī)關(guān)一般也不會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助處置，這就導(dǎo)致被限制人既無法出境又無法救濟(jì)的窘境。

（三）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限縮民事司法類邊控措施的適用

與刑事司法類、國家安全類和行政執(zhí)法類邊控措施不同，民事案件涉及的主要是財(cái)產(chǎn)關(guān)系，以限制人身自由方式保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是最后的選擇。首先，民事審判過程中對(duì)一方當(dāng)事人采取邊控措施要慎重。非經(jīng)一方當(dāng)事人申請(qǐng)并提供相應(yīng)擔(dān)保不宜啟動(dòng)，啟動(dòng)之前應(yīng)充分聽取對(duì)方當(dāng)事人抗辯意見，對(duì)方當(dāng)事人若愿意提供擔(dān)保的，一般不宜啟動(dòng)，已經(jīng)啟動(dòng)的應(yīng)該立即撤銷。其次，民事執(zhí)行過程中對(duì)法人“直接責(zé)任人”的邊控要嚴(yán)格限縮，比如以控制渠道區(qū)分投資控制人（控股股東）和非投資控制人（實(shí)際控制人），從書面協(xié)議授權(quán)、掌握公章及財(cái)務(wù)賬冊(cè)、近親屬和關(guān)聯(lián)關(guān)系三方面判斷認(rèn)定實(shí)際控制人等。?參見徐昺顥：《對(duì)公司主要負(fù)責(zé)人采取邊控措施的把握》，《人民司法》2015年第22期。最后，當(dāng)事人因民事司法被邊控，有證據(jù)證明其確有出境治病、探親等人道主義需求的，決定機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)解除邊控，并通過擔(dān)保等方式確保案件順利進(jìn)行。

（四）可以對(duì)境內(nèi)外居民嘗試制度創(chuàng)新區(qū)別對(duì)待

對(duì)大陸居民的限制出境，應(yīng)根據(jù)其事由掌握不同的寬嚴(yán)政策，除了國家安全類的限制出境外，其他類型應(yīng)從寬處理，尤其是民事案件類的限制出境應(yīng)盡可能限縮適用，可以通過財(cái)產(chǎn)擔(dān)保等方式替代。對(duì)于港澳地區(qū)居民，在“一國兩制”已經(jīng)成熟實(shí)施的背景下，在三地司法部門充分溝通協(xié)作基礎(chǔ)上，可嘗試建立統(tǒng)一邊境區(qū)。?參見尤東進(jìn)：《限制出境措施適用探析》，蘇州大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。換言之，對(duì)于港澳居民的限制出境，可以允許其離開大陸返回港澳地區(qū)，但不允許其離開港澳。對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)，可以參照上述港澳地區(qū)的做法。鑒于兩岸政治分治的現(xiàn)狀，上述嘗試應(yīng)建立在雙方“司法互助”充分展開的基礎(chǔ)上，即條件成熟時(shí)，對(duì)于臺(tái)商臺(tái)胞盡管予以限制出境，但仍允許其返回臺(tái)灣地區(qū)。此外，對(duì)于外國籍公民采取限制出境措施的，應(yīng)視其國籍國是否與我國締結(jié)司法互助協(xié)議，而采取寬嚴(yán)不同的政策。