國內(nèi)政府引入第三方管理的研究綜述

劉智強(qiáng) ，楊竟憲 ，楊　艷

（1.江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，江蘇 常州 213000；2.常州市環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 常州 213000；3.常州市新北區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，江蘇 常州 213000）

引言

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府監(jiān)督管理的行業(yè)日益增多，在監(jiān)管過程中面臨專業(yè)知識(shí)不夠、監(jiān)管人手不足、技術(shù)設(shè)備缺乏、信息反饋遲滯等困難，由此帶來了社會(huì)對(duì)于政府公平性和公正性的質(zhì)疑。為了更好地專業(yè)化履責(zé)，政府逐步在相關(guān)領(lǐng)域引入了第三方管理機(jī)制，利用第三方中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)和管理手段，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)各項(xiàng)目的管理、優(yōu)化政府自身的建設(shè)[1]。

本文概述了第三方管理機(jī)制的概念與意義，然后分別闡述了不同功能的第三方機(jī)構(gòu)的作用和特點(diǎn)，分析了管理第三方機(jī)構(gòu)的宏觀方法，最后總結(jié)全文指出第三方管理機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)，并展望未來的發(fā)展方向。

一、第三方管理機(jī)制

1.第三方管理機(jī)制的定義。第三方，是指獨(dú)立的非政府的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，“獨(dú)立”強(qiáng)調(diào)的是其應(yīng)該是一個(gè)超脫于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之上的、以維護(hù)公平正義為目的的社會(huì)平衡器式權(quán)威機(jī)構(gòu)。第三方管理機(jī)制即政府將第三方機(jī)構(gòu)作為一種管理媒介，保證這些機(jī)構(gòu)能合理地代表社會(huì)各方面的利益，協(xié)調(diào)并避免沖突，以解決問題為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)妥協(xié)為手段，以規(guī)則和程序?yàn)榉椒?，以協(xié)議和文件約定為準(zhǔn)則，合理地解決復(fù)雜的社會(huì)治理問題。

2.第三方管理機(jī)制的意義。政府通過第三方管理機(jī)制可以充分地利用各項(xiàng)社會(huì)資源，優(yōu)化政府的對(duì)內(nèi)管理、增強(qiáng)政府的技術(shù)力量、輔助政府對(duì)外的管理及服務(wù)，從而將政務(wù)運(yùn)行過程中遇到的復(fù)雜問題轉(zhuǎn)化成了管理第三方機(jī)構(gòu)的問題，利于提高政府的管理質(zhì)量[2]。另一方面，第三方管理剝離了政府的部分職能，由第三方公平、公正、公開地履行，該機(jī)制不僅利于遏制腐敗現(xiàn)象的滋生，推動(dòng)簡政放權(quán)的進(jìn)程，也促進(jìn)了第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展及規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成。

二、第三方機(jī)構(gòu)的作用與特點(diǎn)

如前文所述，政府在不同領(lǐng)域引入第三方管理機(jī)制的目的不盡相同，主要可概括為：優(yōu)化政府對(duì)內(nèi)管理，增強(qiáng)政府技術(shù)力量，輔助政府對(duì)外管理和輔助政府服務(wù)社會(huì)。為此，政府需要根據(jù)各類第三方機(jī)構(gòu)的作用與特點(diǎn)實(shí)施恰當(dāng)?shù)匾门c管理。目前，我國常見的第三方機(jī)構(gòu)主要有第三方評(píng)估、第三方審計(jì)、第三方代理、第三方咨詢、第三方檢測/認(rèn)證、第三方監(jiān)理、第三方公共服務(wù)等。

1.第三方評(píng)估。第三方評(píng)估是指由獨(dú)立的社會(huì)機(jī)構(gòu)組織，有目的、有計(jì)劃、有組織地對(duì)被委托項(xiàng)目的進(jìn)展及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)察、督促和測評(píng)的綜合行為。政府采取的第三方評(píng)估機(jī)制主要有第三方績效評(píng)估和第三方監(jiān)測評(píng)估。第三方績效評(píng)估的內(nèi)容是國家權(quán)力機(jī)關(guān)或組織的公眾滿意度、行政效率、行政成本等宏觀因素，第三方監(jiān)測評(píng)估的對(duì)象涉及各行業(yè)領(lǐng)域，如環(huán)境質(zhì)量、工程安全、政策項(xiàng)目、教育質(zhì)量和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等。第三方評(píng)估把部分技術(shù)職能外部化，提升了政府監(jiān)管技術(shù)水平，其過程公開透明，結(jié)果相對(duì)客觀、公正，有利于政府和社會(huì)信息循環(huán)機(jī)制的建立，并助政府從“既評(píng)估，又審批”的矛盾管理體系中脫離出來，做到更科學(xué)化、規(guī)范化的管理[3-8]。在第三方評(píng)估過程中，政府不僅要規(guī)范被評(píng)估對(duì)象提供信息的來源、數(shù)量和真實(shí)度，還要監(jiān)督第三方評(píng)估機(jī)制運(yùn)行中的科學(xué)性與公正性，以保證最終評(píng)估報(bào)告的正確有效性。

2.第三方審計(jì)。第三方審計(jì)是指由區(qū)別于審計(jì)部門與被審計(jì)部門的具有審計(jì)資質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，依照法律對(duì)國家各級(jí)政府及金融機(jī)構(gòu)企事業(yè)組織的重大項(xiàng)目和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行事前和事后的審查和獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。第三方審計(jì)可分為工程審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)和經(jīng)營審計(jì)。第三方審計(jì)的引入可以避免審計(jì)流于形式且能有效緩解審計(jì)部門的壓力，轉(zhuǎn)移審計(jì)主體和審計(jì)法律責(zé)任[9～10]。政府在實(shí)踐第三方審計(jì)的過程中，應(yīng)保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，即其工作思路和工作方案不能受到政府部門的影響。同時(shí)，政府需探索增強(qiáng)第三方審計(jì)強(qiáng)制性的模式，以保證被第三方審計(jì)時(shí)，被審計(jì)單位會(huì)提供完全的資料、數(shù)據(jù)和文件。

3.第三方代理。第三方代理是指代理機(jī)構(gòu)以被代理人（政府）的名義，在代理權(quán)限內(nèi)與第三人（企業(yè)或個(gè)人）實(shí)施民事行為的活動(dòng)。政府外包代理的事務(wù)主要有采購招標(biāo)、人事招聘。政府采購招標(biāo)的代理機(jī)構(gòu)有采購中心和中介機(jī)構(gòu)，采購對(duì)象包括貨物、工程和服務(wù)。相較于國有非營利的采購中心，第三方招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)擁有更高的專業(yè)技能和服務(wù)質(zhì)量，辦事靈活，效率高，且在市場競爭狀態(tài)下能盡力落實(shí)監(jiān)管部門要求。政府采用人事招聘代理保證了給競爭者提供一個(gè)公平、公正和專業(yè)化的公選環(huán)境，提高了公選的公信度[11～15]。借助第三方代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，政府不僅降低了篩選產(chǎn)品、企業(yè)、人才的成本，也提高了篩選質(zhì)量，使得一大批優(yōu)秀的資源聚集到政府事業(yè)中。在第三方進(jìn)行招標(biāo)、采購、招聘等活動(dòng)的過程中，政府需監(jiān)督代理過程，嚴(yán)控代理程序運(yùn)行的“公平、公正、公開”，遏制貪污腐敗的行為。

4.第三方咨詢。第三方咨詢是指獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)以其專門的知識(shí)、信息、經(jīng)驗(yàn)、方法和工具為資源，對(duì)政府提出的問題提供決策建議或解決方案。政府在管理過程中會(huì)遇到兼具專業(yè)性、復(fù)雜性、創(chuàng)新性、探索性或風(fēng)險(xiǎn)性的問題，如政策決策、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目評(píng)估、信息化管理和應(yīng)急管理等。第三方咨詢機(jī)構(gòu)可以快速搜集民意、分析公眾需求、提供專業(yè)人才信息并確定解決問題的關(guān)鍵。通過第三方咨詢機(jī)制，政府將部分職能交由相關(guān)高校、企業(yè)或?qū)＜覍W(xué)者等輔助承擔(dān)，促進(jìn)了政府的人才庫的建設(shè)，提升了專業(yè)研究水平，從而提高了政府管理的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化[16～19]。在實(shí)施第三方咨詢過程中，政府要強(qiáng)調(diào)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的工作思路，保持自身與咨詢主體的密切聯(lián)系和緊密合作，同步掌握相關(guān)信息，并隨時(shí)提出宏觀要求，以保證最終咨詢建議或方案的可行性。

5.第三方檢測/認(rèn)證。第三方檢驗(yàn)檢測認(rèn)證，是指由兩個(gè)相互聯(lián)系的主體之外的某個(gè)客體，以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同進(jìn)行的檢驗(yàn)、檢測及認(rèn)證活動(dòng)。檢測/認(rèn)證的主體包括國有檢測機(jī)構(gòu)和第三方檢測機(jī)構(gòu)，國有檢測機(jī)構(gòu)承擔(dān)各部委的強(qiáng)制性認(rèn)證及各級(jí)政府的強(qiáng)制性檢驗(yàn)。第三方檢測機(jī)構(gòu)需通過計(jì)量認(rèn)證和認(rèn)可委員會(huì)認(rèn)可，承擔(dān)政府強(qiáng)制性檢測之外的內(nèi)容，包括建筑、環(huán)保、電力、衛(wèi)生、糧食、農(nóng)業(yè)、交通、煤炭和冶金等各個(gè)行業(yè)[20～22]。政府在第三方檢測/認(rèn)證過程中，須監(jiān)督檢查第三方機(jī)構(gòu)的管理體系、評(píng)審機(jī)制、設(shè)備購置、設(shè)備維護(hù)、人員素質(zhì)以及檢測認(rèn)證結(jié)果，保證檢測認(rèn)證活動(dòng)的客觀、公平、公正及權(quán)威。同時(shí)，政府須督促第三方機(jī)構(gòu)參與國際化實(shí)驗(yàn)室間的比對(duì)、能力驗(yàn)證和互證，推進(jìn)建立高端的第三方檢測機(jī)構(gòu)。

6.第三方監(jiān)理。第三方監(jiān)理是指在原有買賣雙方的基礎(chǔ)上，引入一個(gè)能夠客觀、公正、獨(dú)立地評(píng)價(jià)、監(jiān)督服務(wù)工作質(zhì)量的第三方，依據(jù)準(zhǔn)則對(duì)某一行為的有關(guān)主體進(jìn)行督察、監(jiān)控和評(píng)價(jià)；并采取組織、協(xié)調(diào)、控制等措施完成任務(wù)，使主辦人員更準(zhǔn)確、更完整、更合理地達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。第三方監(jiān)理機(jī)制普遍地被政府運(yùn)用于建設(shè)工程中，監(jiān)理對(duì)象是“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收前的施工階段，通過監(jiān)理合同、承包合同中規(guī)定的經(jīng)濟(jì)措施、組織措施、技術(shù)措施等手段，協(xié)調(diào)建設(shè)過程中各方的關(guān)系，以保證建設(shè)工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并以此促進(jìn)建設(shè)工程項(xiàng)目的正常進(jìn)行[23～24]。政府的主要職責(zé)是通過對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督進(jìn)行工程的宏觀管理。現(xiàn)階段，第三方監(jiān)理機(jī)制也逐漸被引入了國家科技項(xiàng)目的管理中，對(duì)科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行和驗(yàn)收程序進(jìn)行約束、協(xié)調(diào)及監(jiān)督，促進(jìn)科技項(xiàng)目管理向規(guī)范化和專業(yè)化方向發(fā)展。

7.第三方公共服務(wù)。第三方公共服務(wù)，是指有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場機(jī)構(gòu)接受政府的委托，完成原來由政府直接提供的、為社會(huì)公共服務(wù)的事項(xiàng)，政府則根據(jù)社會(huì)組織或市場機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。第三方機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)涉及領(lǐng)域廣、形式多樣，包括教育、公共衛(wèi)生、扶貧養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)，以及社會(huì)公作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護(hù)等新型社會(huì)需求[25～28]。

第三方公共服務(wù)有助于剝離政府一部分職能，擴(kuò)大社會(huì)自我服務(wù)的空間，使社會(huì)有能力進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，最終促進(jìn)社會(huì)整體效率的提高。

政府在購買公共服務(wù)的過程中，必須落實(shí)政府購買、社會(huì)組織具體實(shí)施的操作原則，接受公眾的監(jiān)督，建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，并向社會(huì)公布評(píng)價(jià)結(jié)果。

目前，政府在內(nèi)部管理和對(duì)外的社會(huì)管理、公共服務(wù)中涉及到的第三方機(jī)構(gòu)總結(jié)（如下頁表1所示）。

三、第三方機(jī)構(gòu)的管理體系

為了保證第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，政府對(duì)第三方的管理主要是通過監(jiān)管、調(diào)控和導(dǎo)向等手段進(jìn)行宏觀控制。具體可分為事前、事中和事后監(jiān)管（如下頁表2所示）。

1.嚴(yán)格事前監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入。事前監(jiān)管的主要手段是嚴(yán)格審批準(zhǔn)入要求，建立第三方機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入制度，明確行業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、資金要求、監(jiān)管內(nèi)容、法律責(zé)任等。建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從資金、專業(yè)技術(shù)設(shè)備、專業(yè)人員等方面進(jìn)行約束要求。對(duì)符合行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的第三方機(jī)構(gòu)發(fā)放營業(yè)牌照，通過抽檢及考核的方法對(duì)其進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，把好第三方機(jī)構(gòu)的入門關(guān)。

2.完善事中監(jiān)管，嚴(yán)格考核機(jī)制。事中監(jiān)管主要有以下四種方式：一是通過地方主管部門和工商行政管理部門等多部門間協(xié)同管理，定期對(duì)準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查指導(dǎo)和對(duì)非法機(jī)構(gòu)進(jìn)行取締。二是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的經(jīng)營進(jìn)

行事中全程介入，針對(duì)其產(chǎn)品（技術(shù)）建立對(duì)應(yīng)的分級(jí)監(jiān)管和預(yù)警制度。三是建立信息公開等機(jī)制，公開第三方機(jī)構(gòu)的基本信息和業(yè)務(wù)辦理情況，建立公開信用評(píng)級(jí)。四是建立公眾評(píng)價(jià)制度，引導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，政府核查并淘汰不合格機(jī)構(gòu)。五是建立行業(yè)自律機(jī)制，通過成立行業(yè)自律組織，制定相應(yīng)的協(xié)會(huì)規(guī)章，督促業(yè)內(nèi)經(jīng)營者和從業(yè)人員共同有序自律發(fā)展。

表2　第三方機(jī)構(gòu)的管理

3.強(qiáng)化事后監(jiān)管，建立責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究機(jī)制是指在問題出現(xiàn)時(shí)，確定第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)行中需要擔(dān)責(zé)的環(huán)節(jié)，找到責(zé)任的主體，包括第三方機(jī)構(gòu)及從業(yè)個(gè)人。責(zé)任追究機(jī)制實(shí)施需要機(jī)構(gòu)在整個(gè)的運(yùn)行管理中，明確每個(gè)環(huán)節(jié)及個(gè)人的責(zé)任范圍，有利于第三方機(jī)構(gòu)完善自身的管理制度和問責(zé)力度，從而提高每個(gè)人的責(zé)任意識(shí)，營造良好的發(fā)展氛圍。

四、第三方管理的發(fā)展困境

中國近幾十年多元化的社會(huì)發(fā)展，使得各種社會(huì)問題便撲面而來，第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增多，也成為政府應(yīng)付繁雜社會(huì)問題的有效工具。但在這種情況下，快速發(fā)展的第三方管理不免存在著諸多困境[29～33]。

1.合法性機(jī)制不健全。現(xiàn)階段，國內(nèi)有關(guān)第三方機(jī)構(gòu)的法律條例主要功能是規(guī)范和約束社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，對(duì)于如何維護(hù)機(jī)構(gòu)的利益，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的激勵(lì)政策尚是空洞。另一方面，國內(nèi)第三方機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量龐大，但是社會(huì)對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的了解度和信任度還沒有達(dá)到較高的程度。人們在遇到社會(huì)問題時(shí)，多數(shù)直接求助政府，許多第三方機(jī)構(gòu)存在感低，久而久之導(dǎo)致機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員流失嚴(yán)重。因此，國內(nèi)第三方機(jī)構(gòu)不僅缺乏足以站穩(wěn)腳跟的政策支持，在運(yùn)營的過程也不能及時(shí)得到社會(huì)認(rèn)同，合法性機(jī)制的不健全使得第三方管理的發(fā)展缺乏保障和動(dòng)力。

2.自身建設(shè)不完善?，F(xiàn)階段，國內(nèi)第三方機(jī)構(gòu)普遍面臨著資金缺乏和人才缺失的問題。國內(nèi)第三方機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍較小，缺乏資金維持導(dǎo)致其提升自身的專業(yè)研究能力提高專業(yè)性困難，業(yè)務(wù)難以擴(kuò)大，也就難以獲得更多的資金。這樣的惡性循環(huán)，很容易使得第三方失去其“公平、公正、權(quán)威”的特性。人才方面，國內(nèi)許多行業(yè)的專業(yè)技術(shù)水平和人才儲(chǔ)備都與發(fā)達(dá)國家存在著一定差距，對(duì)專業(yè)技術(shù)型人才、專業(yè)管理型人才需求量很大。因此，第三方機(jī)構(gòu)自身“專業(yè)性”建設(shè)的不完善，使得其難以成為政府管理的有力手段。

3.獨(dú)立性難以保證。第三方機(jī)構(gòu)要能夠連接社會(huì)和政府，實(shí)現(xiàn)輔助管理政府的同時(shí)監(jiān)督政府，必須要保持自身的獨(dú)立性，但國內(nèi)多數(shù)行業(yè)領(lǐng)域的第三方機(jī)制處于起步階段，相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)制和追責(zé)制度等都不完善。為了妥善管理第三方機(jī)構(gòu)，政府多采取干預(yù)第三方運(yùn)營的方式管理，導(dǎo)致部分第三方機(jī)構(gòu)的行政色彩嚴(yán)重，不是真正意義上獨(dú)立于政府的、能代表社會(huì)利益而發(fā)揮作用的自治組織。

第三方機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，便無法發(fā)現(xiàn)和滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的需求，發(fā)揮自身“公正公平”的優(yōu)勢。

五、展望

隨著社會(huì)多元化和國際化的發(fā)展，我國實(shí)行第三方管理的市場機(jī)制是必然趨勢，并且已在政府內(nèi)部管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)等業(yè)務(wù)的不同領(lǐng)域中引入了第三方機(jī)構(gòu)參與。但是由于第三方的出現(xiàn)與發(fā)展缺乏足夠的醞釀過渡，我國第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性都難以保持。因此，我國需要通過完善法律法規(guī)、嚴(yán)格審核監(jiān)管、強(qiáng)化執(zhí)法體系、引入社會(huì)資金和鼓勵(lì)人才建設(shè)等方法來建立良好的市場體系，促進(jìn)該機(jī)制的良性發(fā)展，從而使其成為補(bǔ)充政府管理的有力手段[34]。

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