新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地政策改革

楊前智

摘要：我國(guó)一直以來都對(duì)土地的使用和權(quán)益的分配具有較高的關(guān)注度，我國(guó)現(xiàn)行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地政策雖然經(jīng)過了漫長(zhǎng)的時(shí)間發(fā)展和成熟，但卻對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下，土地政策對(duì)于全面協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要影響，而通過新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地政策的變革路徑對(duì)于完善我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地政策；改革

引言：

自1949年新中國(guó)成立以來，土地改革從未停止。從土地改革運(yùn)動(dòng)，徹底消滅了我國(guó)存在的兩千多年的封建土地所有制，到而后經(jīng)歷的農(nóng)業(yè)合作社-人民公社化運(yùn)動(dòng)-家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一系列改革中；農(nóng)地土地從國(guó)家和農(nóng)民的所有權(quán)上發(fā)生了：私有與私有-私有與共有-共有與共有到現(xiàn)在的共有私有的轉(zhuǎn)變；建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)也發(fā)生了：私有與私有-集體所有，無償使用-集體所有，到有償使用的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化作為黨的十八大確定的重大國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)具有重要意義，而由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人地矛盾以及土地使用方式的粗獷，亟待提升農(nóng)村土地政策改革的質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展。

一、農(nóng)村土地政策改革對(duì)于城鎮(zhèn)化推進(jìn)的意義

（一）是新型城鎮(zhèn)化實(shí)施過程中的一個(gè)工具

新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)是滿足建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，同時(shí)讓留在農(nóng)村的農(nóng)民能夠享受到整個(gè)社會(huì)進(jìn)步帶來的福利，由于新型城鎮(zhèn)化過程中牽扯到戶籍制度改革、城鄉(xiāng)分配格局變化以及農(nóng)村土地現(xiàn)有分配、使用制度等多方面的問題，因而需要從農(nóng)村土地政策改革的層面深入到土地資源集約利用和節(jié)約開發(fā)上來。因而農(nóng)村土地政策改革是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中的一大工具。比如目前浙江、江蘇等省設(shè)計(jì)了基于土地整理指標(biāo)的“折抵指標(biāo)”；重慶市則著手設(shè)計(jì)了基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的全新交易制度。通過改變土地流轉(zhuǎn)與交易制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決農(nóng)民進(jìn)城所帶來的住房以及其他社會(huì)保障問題。

（二）是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵

土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素同時(shí)也是城市發(fā)展和規(guī)模化產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展的基礎(chǔ)，土地制度和政策的變革將深切的影響到農(nóng)民的生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是隨著后工業(yè)時(shí)代的到來，以第三產(chǎn)業(yè)為發(fā)展主體的城市型經(jīng)濟(jì)對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)地的依賴越來越小，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在利用農(nóng)地的過程中都已擺脫其單純作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的利用模式，而是實(shí)現(xiàn)了“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)”發(fā)展的模式。新型城鎮(zhèn)化助推農(nóng)村土地政策改革是以變革土地利用方式價(jià)值內(nèi)涵為基礎(chǔ)的，通過這一過程將促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，繼而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，因而土地政策改革是新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地政策改革的對(duì)策

（一）實(shí)現(xiàn)土地政策制定的制度化與程序化

土地政策的制定是一項(xiàng)科學(xué)化、系統(tǒng)化的工作，同樣地，其改進(jìn)和修繕也將持續(xù)伴隨著土地政策的運(yùn)行，西方一些國(guó)家土地政策的制定往往要經(jīng)過嚴(yán)格的程序與過程，其決策和認(rèn)定的過程往往要比具體的條款制定和修改耗費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)幾倍或數(shù)倍。審慎的決策過程體現(xiàn)出為土地政策的科學(xué)合理運(yùn)行保駕護(hù)航的態(tài)度，同時(shí)這也啟示我國(guó)要加強(qiáng)站在宏觀層面，結(jié)合成本以及效益的系統(tǒng)化分析方法完善土地政策制定改進(jìn)的過程。由于我國(guó)具有政治權(quán)力高度集中的特性，政府理應(yīng)可以快速響應(yīng)政策需求，完善應(yīng)對(duì)，但是也要積極貫徹民眾集中制的相應(yīng)要求，在保證決策成本可控的前提下完成決策效率的提升，更好的保證決策的制度化與程序化。若有必要可以邀請(qǐng)土地領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、群眾等加強(qiáng)調(diào)研分析、商討制度條款、完善政策制定的改進(jìn)過程，從而改革“一言堂”的政策制定方法。

（二）完善我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)法律制度，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體

法律上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，導(dǎo)致在實(shí)踐中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，集體所有土地掌握在“少數(shù)人”手里，影響土地流轉(zhuǎn)。

完善我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)法律制度，應(yīng)在現(xiàn)行的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，在法律基本框架內(nèi)自上而下地不斷修改和完善。第一是憲法，作為國(guó)家的根本大法，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度必須以憲法為基礎(chǔ)進(jìn)行修改。第二是民法，土地產(chǎn)權(quán)雖然涉及到國(guó)家屬性，歸根到底是物權(quán)的所有權(quán)問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體的歸屬問題還應(yīng)在民法中加以明確。第三是直接規(guī)定土地管理的土地管理法。加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是土地管理法的基本要求。第四是行政法。確立行政管理職能，是行政法調(diào)整對(duì)象之一，修改行政法中有關(guān)土地管理部分，明確土地管理行政主體，就能夠?qū)崿F(xiàn)在土地管理上權(quán)責(zé)統(tǒng)一，更好的對(duì)土體進(jìn)行管理。

（三）建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制

建立健全安全、有序的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制，對(duì)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有序發(fā)展意義重大。

建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅提供了土地交易場(chǎng)所，更是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)范化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)途徑。此外，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)主要功能應(yīng)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，主要提供簽訂服務(wù)協(xié)議、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布公示、價(jià)格形成、授權(quán)抵押登記等務(wù)。

交易主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的其他組織或個(gè)人。交易條件應(yīng)該是交易標(biāo)的權(quán)屬清晰無爭(zhēng)議，交易雙方具有流轉(zhuǎn)交易的真實(shí)意愿，符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也包括集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及其依法可流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

具體而言，就是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開市場(chǎng)或平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易公平公正透明的進(jìn)行，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，讓土地價(jià)供求關(guān)系能得到充分體現(xiàn)。

總結(jié)：

綜上所述，農(nóng)村土地政策改革與新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)密切相關(guān)，只有從政策制定以及政策實(shí)踐中更好的把握改革動(dòng)向才能全面地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

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