淺析居民樓下餐飲店證照的合法性

張曉陽

隨著社會(huì)的進(jìn)步，文明意識(shí)的提升，居民樓下的餐飲店在給百姓帶來便利的同時(shí)，也一定程度上影響了人們生活的幸福感。嗆人的油煙、轟轟作響的排風(fēng)機(jī)……使得生活在其中的人不堪其擾。飽受油煙和噪聲侵害的住戶紛紛以居民樓下的餐飲店違反相關(guān)法律法規(guī)為由，將工商和食藥部門定為投訴或訴訟的對(duì)象，2015年《大氣污染防治法》修訂出臺(tái)后，民告官現(xiàn)象在全國各地如雨后春筍般大量涌現(xiàn)。

提到這一現(xiàn)象，就不得不提2005年林某某不服福安市工商行政管理局行政登記一案，由于年代較久，媒體也沒有大范圍報(bào)道，老百姓知之不多。但該案件的判決結(jié)果，為之后同類案件的裁判指明了方向。林某某告其相鄰的餐飲店不符合國務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有關(guān)問題的通知》等法規(guī)規(guī)定的“建設(shè)項(xiàng)目單位未在辦理營業(yè)執(zhí)照前報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或環(huán)境影響登記表”，當(dāng)?shù)毓ど滩块T未按照《個(gè)體工商戶登記程序規(guī)定》第五條第四項(xiàng)要求，審核其“國家法律、法規(guī)規(guī)定提交的其他文件”為由，要求當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾砭殖蜂N該店的《工商營業(yè)執(zhí)照》。為此，福建省高級(jí)人民法院以“工商行政管理部門頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否適用法律規(guī)定環(huán)保評(píng)價(jià)前置許可”向最高院請(qǐng)示，最高院于2006年作出答復(fù)：“公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館的，不屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第十六條第三款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類名錄”規(guī)定中的“建設(shè)項(xiàng)目”。公民之間因個(gè)體餐館排放的噪聲空氣污染產(chǎn)生爭(zhēng)議的，可以依照環(huán)境噪聲污染防治法和大氣污染防治法的有關(guān)規(guī)定處理，經(jīng)營管理者應(yīng)采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達(dá)到國家規(guī)定的環(huán)境噪聲、排放物的排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)他人造成危害的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！睋?jù)此二審法院認(rèn)定，環(huán)評(píng)不是此類單位申辦營業(yè)執(zhí)照的前置條件，故作出了工商部門核發(fā)該個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照合法的裁決。

環(huán)評(píng)的目的是為了合理利用自然資源，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，需要環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目，都是會(huì)產(chǎn)生污染或?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生影響的項(xiàng)目。而針對(duì)居民樓下的餐飲店，最高院認(rèn)為其屬于不需要進(jìn)行環(huán)評(píng)的項(xiàng)目，即使產(chǎn)生油煙也遠(yuǎn)未達(dá)到需要環(huán)評(píng)的地步，產(chǎn)生油煙不是審批這一類項(xiàng)目的阻礙條件。

2017年3月，最高院在《最高人民法院辦公廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度有關(guān)問題意見的復(fù)函》中重申了林某某一案，明確指出：“最高院2006年作出的《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評(píng)價(jià)許可為前置條件問題的答復(fù)》現(xiàn)行有效，對(duì)各級(jí)人民法院審理同類案件具有普遍指導(dǎo)意義?！倍?017年處在《大氣污染防治法》剛出臺(tái)之后，該法第八十一條第二款規(guī)定：“禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目?！睂?duì)于這一類項(xiàng)目的禁止是基于兩個(gè)問題，一是油煙問題導(dǎo)致的大氣污染，二是基于相鄰權(quán)問題的民事糾紛，既然油煙不是許可的阻礙條件，民事糾紛方面就應(yīng)由相應(yīng)的民事法律來規(guī)范，所以在這一文件的第一條中最高院就做出了說明，“因公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館產(chǎn)生環(huán)境噪聲、油煙等污染的，依照環(huán)境噪聲污染防治法、大氣污染防治法等有關(guān)法律法規(guī)處理?！备鶕?jù)該復(fù)函，工商行政部門不應(yīng)因居民樓下的餐飲店其地理位置為由不核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》。餐飲店的經(jīng)營者應(yīng)按照2006年復(fù)函的要求：采取有效措施，使其邊界噪聲、排放物達(dá)到國家規(guī)定的環(huán)境噪聲、排放物的排放標(biāo)準(zhǔn)的；對(duì)他人造成危害的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。行政執(zhí)法部門應(yīng)該按照《大氣污染防治法》第一百一十八條第二款的規(guī)定，“在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，予以關(guān)閉，并處一萬元以上十萬元以下的罰款?！卑凑赵摋l款，“改正”的內(nèi)容是采取油煙凈化措施，按標(biāo)準(zhǔn)排放油煙，而非是撤銷相關(guān)證照。那進(jìn)行處罰的責(zé)任部門是誰呢？根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”。至此，真相大白，環(huán)保部門才是大氣污染防治法監(jiān)督管理的職責(zé)部門，而非發(fā)證的工商和食藥部門。

更進(jìn)一步，我們從法理的角度分析一下對(duì)于該類居民樓下的餐飲店辦理《營業(yè)執(zhí)照》或者《餐飲服務(wù)許可》時(shí)為何“無視”了《大氣污染防治法》第八十一條的內(nèi)容。

每一部法律從起草到正式實(shí)施，必定有其明確的立法目的，縱覽《行政許可法》，我們能夠明悉，該法的立法目的是規(guī)范、約束政府在行使行政權(quán)力過程中的行為，是為了依法行政、理性行政。行政許可法是一部行政監(jiān)督法，其宗旨?xì)w根結(jié)底就是為了防止權(quán)力的濫用！政府職能部門在實(shí)施行政許可的過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，不應(yīng)任意適用所謂的“兜底條款”，即申請(qǐng)人符合“國家法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件”。因?yàn)槎档讞l款往往意味著沒有明確范圍、內(nèi)容的法律、法規(guī)規(guī)定，而法律法規(guī)的禁止性要求浩如煙海，一旦行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的過程中任意援引“兜底條款”，必將出現(xiàn)行政許可條件的不確定性和任意擴(kuò)大化，在全國范圍內(nèi)將產(chǎn)生同樣一種行政許可，需要的條件卻不盡相同的情形，甚至?xí)霈F(xiàn)同一種條件有的地方能夠許可，有的地方不予以許可的狀況，將對(duì)人民群眾的日常生產(chǎn)經(jīng)營造成極大的干擾，不利于全國范圍內(nèi)法的統(tǒng)一實(shí)施，也必將與《行政許可法》的立法目的和初衷相違背?！傲挤ā笔欠ㄖ蔚膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和理性追求，它是基于人性而產(chǎn)生的人類共同理性所能認(rèn)可或接受的價(jià)值原則，也應(yīng)該被廣大人民群眾所理解。《大氣污染法》第八十一條的相關(guān)規(guī)定的確給一部分群眾造成了一定程度上的誤解，相應(yīng)的更具體的適用應(yīng)在行政、司法實(shí)踐中明確體現(xiàn)。如調(diào)整《大氣污染防治法》關(guān)于居民樓下餐飲店禁止性要求的條件，或者相關(guān)部門配套作出許可的指導(dǎo)性規(guī)定。

“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，這是我們對(duì)法治社會(huì)的美好愿景，也是滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)我們黨和國家不懈奮斗的目標(biāo)的必然途徑。