數(shù)字化改革視域下有效提升預(yù)算績效管理水平的思考

●唐 亮 童 吟

數(shù)字化改革是全面深化改革的總抓手， 是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 既要“操其要于上”， 加強戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計；也要“分其詳于下”，把握工作著力點。以浙江為例，從2003 年的“數(shù)字浙江”、2014 年“四張清單一張網(wǎng)”、2017 年的“最多跑一次”改革、2018 年的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型到2021 年的數(shù)字化改革，浙江省立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實施一系列戰(zhàn)略舉措對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行重要的拓展和升級。 在這一背景下，預(yù)算績效管理如何適應(yīng)數(shù)字化浪潮，構(gòu)建數(shù)字治理體系和機制， 進(jìn)一步打開價值創(chuàng)造新空間， 值得不斷思考和實踐。

一、預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是由目標(biāo)設(shè)定、運行監(jiān)控、評價反饋、結(jié)果應(yīng)用四個部分組成，是以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。

以往的績效評價過程普遍采用“3E”或“4E”原則，體現(xiàn)了經(jīng)濟、效率、效益和公平，且深受成本效益影響，側(cè)重于當(dāng)前資金產(chǎn)生的結(jié)果。 然而預(yù)算績效管理不應(yīng)只注重當(dāng)前的成本效益， 還應(yīng)考慮如何防范化解未來可能面臨的風(fēng)險。 真正的績效應(yīng)當(dāng)指向未來， 預(yù)算作為一種實現(xiàn)戰(zhàn)略的行為績效，預(yù)算的是未來，預(yù)算的主要對象從資金轉(zhuǎn)為支出和政策行為， 重心轉(zhuǎn)移到目標(biāo)上， 預(yù)算模式也從依據(jù)歷史數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛谖磥韺?dǎo)向的預(yù)算績效管理。

要真正使預(yù)算績效管理取得實效還應(yīng)以問題為導(dǎo)向， 這當(dāng)然是由于問題的背后往往蘊藏著重大風(fēng)險。 因此必須堅持“實質(zhì)重于形式”原則，按照風(fēng)險路徑分析排查不同類型的風(fēng)險問題， 將其整理成系統(tǒng)性的問題清單并落腳到對未來重大風(fēng)險問題的管控上，方能使績效管理體系化、動態(tài)化、科學(xué)化。

二、預(yù)算績效管理的當(dāng)下困境

預(yù)算績效管理是以績效為價格之錨， 構(gòu)建公共部門內(nèi)部的統(tǒng)一市場，形成競爭性分配機制，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化和使用效益提升。 這也是預(yù)算績效管理的經(jīng)濟學(xué)意義。 “績”即產(chǎn)出，對于預(yù)算支出來說， 就是提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)， 有數(shù)量與質(zhì)量兩個最基本的維度。 “效”則指效益，體現(xiàn)為經(jīng)濟效益、 社會效益、 生態(tài)效益及其他影響等。 “績”是載體，“效”才是最終目的。只有產(chǎn)出，沒有效益的預(yù)算支出是無意義的；而效益又必須通過“績”即產(chǎn)出才能實現(xiàn)。目前的預(yù)算績效管理主要存在以下問題：

（一）正確的績效思維亟待系統(tǒng)形成

預(yù)算績效管理強調(diào)全過程管理，通過事前績效評估來提高預(yù)算安排的科學(xué)性，通過績效運行監(jiān)控和績效評價管理來規(guī)范資金使用，最后以績效結(jié)果應(yīng)用來保障目標(biāo)實現(xiàn)。 在實際工作中，績效理念并未融入預(yù)算管理全過程， 預(yù)算編制階段的績效導(dǎo)向不足，“基數(shù)+增長”的方法仍然是預(yù)算編制的主流。 預(yù)算執(zhí)行階段“重過程、輕結(jié)果”突擊花錢等資金使用浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。 部分單位對預(yù)算績效目標(biāo)管理不夠重視， 對預(yù)算績效存在認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為只要按規(guī)定編制目標(biāo)，沒有違規(guī)使用資金， 對績效目標(biāo)設(shè)置是否合理不夠重視。

隨著中央對預(yù)算績效管理的重視程度不斷增強，財政、審計等外部監(jiān)督部門對績效的推動也在不斷升級，績效評價在各級各部門的預(yù)算績效管理工作推動中取得了一定成效，但這主要是來自于外在壓力和約束。 未來如果不能化被動為主動，全面實施預(yù)算績效管理就會慢慢流于應(yīng)付，最終導(dǎo)致政策無法落實，不利于預(yù)算管理水平的科學(xué)提升和經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）業(yè)財融合的思維尚未有效互動共鳴

財務(wù)部門習(xí)慣用財務(wù)思維思考問題，沿著資金流的方向設(shè)計政策流程，關(guān)注資金分配和預(yù)算執(zhí)行、 資金使用的合規(guī)性，對資金投入產(chǎn)生的業(yè)務(wù)影響關(guān)注不足。業(yè)務(wù)部門則習(xí)慣從完成工作任務(wù)的角度出發(fā)， 關(guān)注任務(wù)本身的進(jìn)展情況和完成成效，對任務(wù)所需資金的規(guī)模和來源不太上心， 認(rèn)為預(yù)算績效是財務(wù)部門的工作，不愿花費時間和精力去主動配合績效評價工作。

但現(xiàn)實不可回避的是會計計量過程中收入、成本和費用的邊界是以作業(yè)為基礎(chǔ)的，會計報表只是披露結(jié)果信息且披露的是事后信息， 而無法披露過程信息，即披露信息并不實時。 與此同時，會計報表只能披露會計主體的內(nèi)部信息，無法披露表外信息，而外部環(huán)境的實時變化，恰是影響業(yè)務(wù)活動的關(guān)鍵因素。 財務(wù)思維與業(yè)務(wù)思維的時間性差異，造成了財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門一定程度上的管理沖突，給預(yù)算績效管理的實施帶來障礙。

Pb元素的轉(zhuǎn)移：于25 mL比色管中加入2.5 mL 20%鹽酸與5 mL 10%K3Fe（CN）6和2%草酸混合液，用超純水將前處理的Pb樣品轉(zhuǎn)移至比色管中，定容搖勻，待測。

（三）預(yù)算主體在執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)過于被動

績效運行監(jiān)控對于加強預(yù)算事中監(jiān)管、強化業(yè)務(wù)管理薄弱環(huán)節(jié)、糾正預(yù)算執(zhí)行偏差起著十分重要的作用，是預(yù)算績效管理不可或缺的必要環(huán)節(jié)。 但是從近幾年的實踐來看，多數(shù)部門即預(yù)算主體在績效運行監(jiān)控工作中的主動性不夠，開展績效監(jiān)控的方式也比較單一，除了執(zhí)行率和支出規(guī)范外，對績效目標(biāo)達(dá)成的績效管理力度不夠。 大部分預(yù)算單位并未建立有效的績效監(jiān)控預(yù)警機制，即使有預(yù)警機制也可能只是形式上的，沒有針對預(yù)警事項開展進(jìn)一步的監(jiān)控行動。 從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理機制在實際運行過程中，各主體對項目相關(guān)保障制度和措施情況、目標(biāo)的實施情況、項目的執(zhí)行及偏差情況等方面缺少分析，未能形成科學(xué)公正有效的績效跟蹤結(jié)論和整改建議。

截至2022 年年末， 浙江省 “四本預(yù)算”的年度支出規(guī)模已經(jīng)超過3.6 萬億元，如果每個項目的績效全部需要依靠外部專家來評價， 不僅會耗費大量的人力、財力和物力，更是違背了預(yù)算績效管理本身就要講績效目標(biāo)的初衷。 加之外部專家不管具備多高的專業(yè)技術(shù)水平，都不如預(yù)算主體更了解項目情況，更清楚如何使用資金才會達(dá)到項目的最佳效果，因此績效評價會存在信息嚴(yán)重不對稱的情況，進(jìn)而影響評價結(jié)果的可靠性和有效性。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用力度有待加大

績效評價時間周期具有局限性，無法有效進(jìn)行跨周期的綜合應(yīng)用。 有些項目支出績效在短期內(nèi)無法全面顯現(xiàn)，尤其是經(jīng)濟效益和社會效益的產(chǎn)生會有時間上的非同步性且都存在滯后性。 一個項目的績效成效往往在下一個年度甚至以后年度方能體現(xiàn)，導(dǎo)致其不能準(zhǔn)確全面地評價預(yù)算資金使用效果。

預(yù)算績效管理的目的之一是通過應(yīng)用績效評價結(jié)果來優(yōu)化完善財政資金的使用和分配。 但在實際工作中，多數(shù)單位一定程度上還是存在“評價結(jié)果和預(yù)算編制相分離”的現(xiàn)象，績效評價的結(jié)果應(yīng)該成為資金、 資源預(yù)算安排的重要依據(jù)，倘若評價結(jié)果未在資金預(yù)算安排時得到充分考慮和應(yīng)用，就失去了預(yù)算績效管理的本義。

三、數(shù)字化時代下預(yù)算績效管理面臨的機遇

隨著數(shù)字治理成為治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，在預(yù)算績效管理領(lǐng)域引入數(shù)字化思維、數(shù)字化技術(shù)和數(shù)字化方法成為其實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、加強績效管理的必然選擇。 要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能， 確立全新的預(yù)算績效管理機制，夯實真實有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，增強財會監(jiān)督的廣度和深度。

（一）數(shù)字化思維推動“整體智治”

在大智移云時代， 數(shù)據(jù)已成為重要的生產(chǎn)要素。 擁有海量數(shù)據(jù)的來源和處理能力，可以對事物進(jìn)行多維度的計量，這也將使得更多的非財務(wù)數(shù)據(jù)納入財務(wù)決策范圍， 可以深入挖掘財務(wù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)蘊含的關(guān)聯(lián)信息， 為決策提供更多的可能。

（二）大數(shù)據(jù)技術(shù)支持及時的數(shù)字治理

（三）大數(shù)據(jù)方法有效提升數(shù)據(jù)的價值和活力

在大數(shù)據(jù)時代， 預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)計可以運用云計算、 人工智能等新型數(shù)據(jù)處理工具， 一定程度上更好地剔除了主觀因素的影響。今后在數(shù)字化管理中，人們將通過純技術(shù)手段來判斷和選擇影響績效結(jié)果的關(guān)鍵指標(biāo)，在簡化、優(yōu)化指標(biāo)設(shè)置的同時確立更加科學(xué)、 可以真正代表評價對象績效水平的績效指標(biāo)體系。利用大數(shù)據(jù)分類挖掘技術(shù)、聚類挖掘法和關(guān)聯(lián)挖掘法， 實現(xiàn)對多維度數(shù)據(jù)的分析處理， 改變目前預(yù)算編制過分依賴經(jīng)驗決策和基數(shù)模式的現(xiàn)狀， 進(jìn)一步深化零基預(yù)算改革， 提高預(yù)算編制的 “科學(xué)、精準(zhǔn)、績效”。

四、數(shù)字化改革背景下有效提升預(yù)算績效管理水平的路徑

探索構(gòu)建符合新時代發(fā)展需要的預(yù)算績效管理體系， 必須從數(shù)字化改革視角出發(fā)， 以未來風(fēng)險對沖為理念來進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理體系運行。

（一）注重“頂層思維”，建立全鏈條閉環(huán)管理

在頂層設(shè)計上體現(xiàn)績效導(dǎo)向，以績效目標(biāo)為原點，以績效評價為工具，對項目績效管理進(jìn)行流程再造。 將傳統(tǒng)的“資金供給型財政流程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱冃繕?biāo)”“績效預(yù)算”和“績效評價”三位一體的績效管理流程， 在資金安排上以績效為依據(jù)，在資金使用和規(guī)劃落實上以績效為手段，通過績效把規(guī)劃目標(biāo)、資金投入和業(yè)務(wù)成果三者統(tǒng)一起來， 建立全生命周期績效管理機制。

將事前績效評估結(jié)果與項目儲備掛鉤， 將績效目標(biāo)設(shè)置與預(yù)算資金安排掛鉤， 將績效運行情況與項目進(jìn)度執(zhí)行掛鉤，將績效評價結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤，隨之進(jìn)一步拉長管理鏈條，扎緊制度籬笆。圍繞源頭把控， 結(jié)合預(yù)算部門職責(zé)與項目實施實際情況，科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)、明確相關(guān)指標(biāo)、細(xì)化預(yù)算編制；圍繞過程監(jiān)管，積極開展績效運行監(jiān)控，強化項目運行管理、規(guī)范資金開支內(nèi)容；圍繞科學(xué)決策，強化績效自評落實與評價結(jié)果運用，明確部門績效管理職責(zé)、 提高單位績效自評質(zhì)量、建立項目績效長效機制，提升監(jiān)管績效， 形成科學(xué)有序的全鏈條閉環(huán)管理體系。

（二）聚焦“數(shù)字賦能”，催生業(yè)財深度融合

預(yù)算績效管理把“花錢”和“做事”聯(lián)系在一起， 從理念上實現(xiàn)了業(yè)務(wù)思維和財務(wù)思維的統(tǒng)一， 是一種深度的業(yè)財融合。 績效目標(biāo)設(shè)定的過程就是對任務(wù)目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行梳理和完善的過程， 能夠幫助業(yè)務(wù)更好地制定實施計劃；績效運行監(jiān)控通過跟蹤績效目標(biāo)的完成進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，幫助業(yè)務(wù)部門監(jiān)控任務(wù)是否偏離預(yù)定計劃， 保障任務(wù)目標(biāo)的最終實現(xiàn)；績效評價則是在任務(wù)總結(jié)的基礎(chǔ)上對成本效益的考察，也是對任務(wù)完成情況的一種反饋。 績效管理的過程與任務(wù)實施過程其實是一致的，業(yè)務(wù)思維視角下財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門能夠達(dá)成一致，有助于預(yù)算績效管理的實施。

在數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素的時代，財務(wù)人要學(xué)會用數(shù)字化視角審視會計確認(rèn)、記錄、計量和報告方式。 大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展會給業(yè)財融合帶來不可多得的機遇和巨大的挑戰(zhàn)，基于數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)屬性，挖掘數(shù)據(jù)背后的價值， 通過對各類業(yè)務(wù)活動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、歸集、分析，提升管理水平。通過數(shù)據(jù)賦能，預(yù)判今后的市場競爭和政策走勢， 從而為高質(zhì)量發(fā)展指明方向， 使其成為領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)。今后許多會計主體還能以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步對過往的資產(chǎn)質(zhì)量、 現(xiàn)金流量進(jìn)行分析判斷， 以此預(yù)測未來一定時期的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果， 從而實現(xiàn)未來業(yè)務(wù)信息與會計信息的有效融合。 解決了財務(wù)與業(yè)務(wù)的時間性差異， 才能有效提升績效目標(biāo)設(shè)定的合理性、 日常監(jiān)控的及時性和結(jié)果應(yīng)用的有效性等， 催生業(yè)財深度融合。

（三）深化“放管改革”，調(diào)動績效管理主動性

全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)換機制，目前部門的績效管理大多來自外在的壓力和約束，通過深化放權(quán)、監(jiān)管相結(jié)合的方式，增強各單位開展預(yù)算績效管理的內(nèi)生動力，變被動應(yīng)付、盲目接受為主動推進(jìn)、自覺實施。 從而促進(jìn)預(yù)算績效管理工作的制度化、推進(jìn)預(yù)算績效管理機制的常態(tài)化以及完善預(yù)算績效管理方式的程序化， 確?？冃Ч芾砉ぷ魅〉贸掷m(xù)、長效的成果。

在數(shù)字化背景下， 部門申請資金、分配資金、使用資金、管理資金的行為都將變得越來越透明。可以探索以“城市大腦”為支撐，通過云計算等技術(shù)，加快預(yù)算績效流程再造和數(shù)據(jù)協(xié)同，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行變得更加透明， 績效目標(biāo)也會變得更加清晰。從而在預(yù)算績效管理過程中將無形的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生動力，真正實現(xiàn)“要我有績效”為“我要有績效”的優(yōu)化結(jié)果。 各預(yù)算主體才能主動地、 創(chuàng)造性地把錢花好、把事情辦好，“花錢”和“辦事”才不會脫節(jié)，最終使得預(yù)算績效管理和行政績效管理互促進(jìn)、雙提升。

在這一轉(zhuǎn)變中預(yù)算部門從 “被動應(yīng)付”轉(zhuǎn)為“主動管理”，財政部門從“全程管理”轉(zhuǎn)為“聚焦重點”，在此基礎(chǔ)上，預(yù)算績效管理就會從“單打獨斗” 轉(zhuǎn)為“合作共贏”，從而實現(xiàn)科學(xué)有效、層級清晰、權(quán)責(zé)明確、管理成效顯著的運行體系。

（四）注重“結(jié)果運用”，拉動發(fā)展新引擎

績效評價結(jié)果運用是整個預(yù)算績效管理工作的落腳點，是安排預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。 可將下一年度預(yù)算安排的獎懲作為績效評價結(jié)果應(yīng)用的重要反饋。 各預(yù)算部門要按照績效目標(biāo)產(chǎn)出效果的實現(xiàn)程度進(jìn)行評價，根據(jù)項目績效分類管理的結(jié)果，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)掛鉤，評價結(jié)果應(yīng)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開，充分展現(xiàn)為人民理財?shù)闹髦肌?/p>

同時， 要將不同評價等級的預(yù)算項目進(jìn)行分類管理，并與預(yù)算安排對應(yīng)，對評價等級為“中”的預(yù)算項目，則要調(diào)整內(nèi)容并根據(jù)實際情況核減預(yù)算，對評價等級為“差”的預(yù)算項目，要及時清理退出，并建議結(jié)合政府對部門的年度考核，核減部門預(yù)算的同時對相關(guān)人員問責(zé)。要嚴(yán)格落實預(yù)算績效評價結(jié)果的相關(guān)規(guī)定，對預(yù)算安排、政策完善和改進(jìn)管理起到積極促進(jìn)作用，同時提高預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用公開，在門戶網(wǎng)站公布相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，可通過報紙、雜志設(shè)置專欄的形式拓寬公布渠道，使社會公眾能夠及時得知評價結(jié)果信息。在保障預(yù)算績效信息安全的前提下，應(yīng)更加詳細(xì)地公開績效評價結(jié)果的內(nèi)容，提高評價結(jié)果信息的透明度。 通過有效的結(jié)果運用，推進(jìn)當(dāng)前管理模式向未來導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式轉(zhuǎn)變。

（五）致力平臺建設(shè)，推動預(yù)算績效管理整體智治

以數(shù)字化改革為抓手持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，積極融入城市大腦平臺建設(shè)，構(gòu)造以大數(shù)據(jù)為依托的預(yù)算績效管理新機制。 采用全數(shù)據(jù)分析處理方式，獲得多方面的微觀情況和細(xì)節(jié)信息，以開展政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算績效評價，還可以利用大數(shù)據(jù)挖掘構(gòu)建個性化的評價體系， 提高預(yù)算績效評價的客觀性和準(zhǔn)確性。 財政部門也可以利用各種公開的大數(shù)據(jù)，改變以往單位自評、第三方評價低質(zhì)低效的情況，從而重構(gòu)預(yù)算績效管理新格局。

綜合集成打造“智慧績效”平臺。 依托預(yù)算一體化系統(tǒng)，將績效管理的目標(biāo)設(shè)定、運行監(jiān)控、評價反饋、結(jié)果應(yīng)用等部分嵌入預(yù)算管理過程，再考慮綜合集成現(xiàn)有財政、審計信息系統(tǒng)中各類數(shù)據(jù)信息， 搭建預(yù)算績效管理數(shù)字化平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)充分共享，綜合運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)， 強化對重點項目和重大專項的大數(shù)據(jù)分析，打造預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等大數(shù)據(jù)集成比對分析系統(tǒng)，在實現(xiàn)“集中財力辦大事”目標(biāo)的同時，要在平臺上設(shè)置各類規(guī)則要素，實現(xiàn)績效指標(biāo)智能選取、績效目標(biāo)智能審核、項目運行實時監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行實時糾偏等功能，并將其作為深化績效管理的一條重要路徑， 將預(yù)算績效管理的數(shù)字化改革優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化治理效能。