政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的困境與改善措施探究

摘 要 在中國(guó)城市住房制度改革進(jìn)程中，住房保障與住房市場(chǎng)沒有同步或協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，現(xiàn)階段政府保障房管理工作的任務(wù)艱巨，能否保質(zhì)保量地提升保障房項(xiàng)目管理水平，切實(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的關(guān)鍵在于解決地方政府保障房管理的動(dòng)力機(jī)制問題。在這一背景下，本文首先概述了政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的意義，并分析了政府在保障房項(xiàng)目發(fā)展中的職責(zé)，進(jìn)而探討了政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的困境，最后給出了政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的改善措施。

關(guān)鍵詞 政府 保障房項(xiàng)目 困境 改善措施

一、政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的意義

古往今來，住有所居是每一個(gè)國(guó)人的殷切希望與基本需求，安居方能樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)人人有居所是一個(gè)事關(guān)民生福祉的重大命題。然而，近年來，“買不起房”逐漸成為困擾民眾，尤其是中低收入群體的一個(gè)突出問題，這一社會(huì)公共問題的解決關(guān)系著民眾的切身利益以及社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

面對(duì)房?jī)r(jià)的持續(xù)攀升，政府從基本國(guó)情出發(fā)，不斷深入推進(jìn)住房制度改革，嘗試逐步建成“低端有保障、中端有支持、高端有市場(chǎng)”的多層次住房供應(yīng)體系。這一政策體系要求政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的“兩手抓，兩手都要硬”。從目前的住房市場(chǎng)來看，中低收入群體對(duì)于住房的需求是最大的，這一供求關(guān)系也是影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，提升公民生活幸福指數(shù)的關(guān)鍵。因此，在保障中低收入群體的住房問題上，應(yīng)該強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，完善配套政策措施，創(chuàng)新住房保障方式，滿足中低收入群體的住房需求。為此，近年來中國(guó)政府大力推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，并初步形成了覆蓋中低收入家庭住房保障的政策體系。這一住房保障體系主要包括四個(gè)部分：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房和限價(jià)商品房。在此背景下，對(duì)這一政策實(shí)施成效的考察與分析成為一個(gè)研究熱點(diǎn)。

二、政府在保障房項(xiàng)目發(fā)展中的職責(zé)

對(duì)于保障性住房項(xiàng)目政策的具體實(shí)施及管理，住房保障部門是保障性住房政策執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。

住房保障部門負(fù)有管理責(zé)任，主要體現(xiàn)在：一是制定本區(qū)域內(nèi)的管理辦法，并嚴(yán)格執(zhí)行；二是要求各下屬地區(qū)辦事處成立專門部門并安排負(fù)責(zé)人辦理；三是通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑對(duì)申請(qǐng)審核進(jìn)行全程公示并接受監(jiān)督；四是積極聯(lián)系民政、車管、稅務(wù)等部門，加強(qiáng)信息共享，完善審核機(jī)制。住房保障部門扮演的是一個(gè)管理者和協(xié)調(diào)者的角色。其中，做好對(duì)公眾的保障性住房政策宣傳解讀，也是住房保障部門的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。因?yàn)楸Ｕ闲宰》空咧赶虻哪繕?biāo)群體是一個(gè)重要的利益相關(guān)群體，他們對(duì)于政策執(zhí)行與實(shí)施成效的評(píng)價(jià)與反映，關(guān)系政策的評(píng)估和調(diào)整環(huán)節(jié)，是保障性住房政策不斷完善的重要依據(jù)。住房保障部門需要積極通過各地政務(wù)網(wǎng)、電視臺(tái)、報(bào)紙、辦事處駐地公示欄，并在居委會(huì)、人員密集區(qū)等地采取多種方式宣傳政策信息和房源信息。同時(shí)，居民通過住房保障窗口詢問、住房保障公開電話、住房保障網(wǎng)站、街道辦事處窗口詢問、公告公示欄、微信公眾號(hào)等渠道也可以自發(fā)進(jìn)行了解。這一系列的溝通渠道保證了政策的響應(yīng)性。

當(dāng)前有不少研究認(rèn)為，房地產(chǎn)企業(yè)參與保障房建設(shè)對(duì)保障房政策的實(shí)施和管理的影響利大于弊。有利影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是市場(chǎng)機(jī)制的引入有利于解決社會(huì)需求的多樣性，滿足了不同層次收入群體的需求；二是有利于解決財(cái)力緊張的矛盾；三是有利于解決社會(huì)房屋供需不平衡的矛盾。同時(shí)，也存在一些不利影響，主要表現(xiàn)為政府部門對(duì)保障性住房的控制減弱。這一影響對(duì)于政府部門的管理工作，尤其是監(jiān)管工作提出了一定的要求。

在一些研究的訪談中，不少住房保障部門的管理人員介紹，在現(xiàn)階段，除了有《城市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》《限價(jià)商品住房管理辦法》《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》《城市公共租賃住房管理辦法》等相關(guān)管理辦法法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管之外，還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)家立法，進(jìn)一步從法律制度層面加以約束，同時(shí)還需積極引導(dǎo)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助。工作人員表示，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，保障房政策實(shí)施監(jiān)管的主體也在趨向多樣化。在保障房政策實(shí)施過程中，政府部門也通過新聞媒體、公開電話、公證處等多種途徑接受社會(huì)的公開監(jiān)督。

三、政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的困境

本研究通過訪談?wù){(diào)查和整理二手資料，對(duì)我國(guó)保障性住房政策的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述和分析，發(fā)現(xiàn)了政府保障性住房發(fā)展中存在的一些問題。具體問題可以歸納為三點(diǎn)：一是保障性住房的發(fā)展方向與政策調(diào)整問題；二是政府在保障性住房管理工作中存在的問題；三是保障性住房政策實(shí)施的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用和社會(huì)參與問題。

（一）保障性住房的發(fā)展方向與政策調(diào)整問題

更好地管理公共租賃住房是我國(guó)各個(gè)地區(qū)政府今后保障性住房的發(fā)展方向。搜集的資料和分析結(jié)果都證明了公共租賃住房最能適應(yīng)當(dāng)下保障性住房的發(fā)展要求，是最能滿足中低收入者多元自主住房需求的保障形式。同時(shí)，這一發(fā)展需求也順應(yīng)了國(guó)家提出的保障性住房并軌的政策意見。

這一發(fā)展趨勢(shì)需要對(duì)現(xiàn)有保障性住房政策加以調(diào)整。

（二）政府在保障性住房管理工作中存在的問題

政府在保障性住房管理工作中既是政策的執(zhí)行者，也是政策的管理者。執(zhí)行者的角色體現(xiàn)在，要保證中央以及上級(jí)政府所制定的保障性住房政策的各項(xiàng)要求得到嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行。管理者的角色體現(xiàn)在要做好保障性住房的運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管工作。從調(diào)查分析得到的結(jié)論來看，當(dāng)前政府管理者的角色作用要明顯大于執(zhí)行者的作用。

這是由于政府保障性住房推行多年，各項(xiàng)政策規(guī)定及程序要求已趨于完善，政府在執(zhí)行過程中只需要嚴(yán)格按照規(guī)章和程序辦事，便可以保證政策的正常實(shí)施。但與此同時(shí)，政府在保障性住房運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方面的問題日益突出。例如，保障性住房小區(qū)管理水平；小區(qū)周邊學(xué)校、醫(yī)療、商業(yè)及交通等配套設(shè)施的完善，對(duì)招標(biāo)運(yùn)營(yíng)單位的后期檢查和考核，保障性住房退出機(jī)制的完善、住房保障領(lǐng)域信用體系建設(shè)工作等一系列涉及保障性住房后期管理的問題，應(yīng)成為政府著力解決的重點(diǎn)。

（三）保障性住房政策實(shí)施的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用和公民參與問題

在保障性住房政策的實(shí)施過程中，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用體現(xiàn)了“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的保障性住房建設(shè)基本原則；社會(huì)公民的參與，體現(xiàn)了以人為本的政策理念、住有宜居的政策目標(biāo)，以及多中心治理的思想。這一問題具體表現(xiàn)為以下兩方面：

一是如何在政府主導(dǎo)下，大力扶持、鼓勵(lì)企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)中來，實(shí)現(xiàn)政府投資和社會(huì)投資相結(jié)合、配套建設(shè)和集中建設(shè)相結(jié)合的保障房建設(shè)模式，更好地滿足保障性住房的供求。二是如何對(duì)社會(huì)輿論加以正確引導(dǎo)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，引導(dǎo)居民進(jìn)一步轉(zhuǎn)變住房觀念，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)住房保障工作的支持，為保障性住房建設(shè)打好輿論和社會(huì)基礎(chǔ)。

四、政府保障房項(xiàng)目發(fā)展的改善措施

結(jié)合國(guó)家的政策走向，基于當(dāng)前我國(guó)住房保障建設(shè)發(fā)展的實(shí)際情況，本研究認(rèn)為解決以上問題的最終途徑是進(jìn)一步完善各地區(qū)保障性住房政策體系。

在完善保障性住房政策體系的過程中，由于保障性住房以及住房保障問題的公共性，政府勢(shì)必起到主導(dǎo)作用，這一主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在政府從政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚吆头?wù)者的過程中。市場(chǎng)機(jī)制的引入是住房保障模式方面的創(chuàng)新，是對(duì)企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的鼓勵(lì)和肯定。當(dāng)然，市場(chǎng)機(jī)制的引入必然對(duì)政府的管理服務(wù)能力和績(jī)效提出挑戰(zhàn)，因此第三方組織和社會(huì)公眾在這一發(fā)展模式中的作用便得以凸顯，他們的主要作用在于對(duì)保障性住房政策實(shí)施成效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督?；凇吧浦巍钡陌l(fā)展理念，通過政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方形成的合力，致力于實(shí)現(xiàn)住有宜居的政策目標(biāo)，保障和發(fā)展好中低收入群體的根本利益，才是保障性住房政策正確的路徑選擇，也是決策者明智的治理之道。

另外，加快保障性住房立法勢(shì)在必行。如果全國(guó)制定統(tǒng)一的保障性住房法律，對(duì)全國(guó)而言，同樣的保障性住房違規(guī)行為就需承擔(dān)同樣的后果，保證了保障性住房管理的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。同樣，在保障性住房的分配和退出環(huán)節(jié)也能有力地遏制當(dāng)權(quán)者的權(quán)力尋租行為。特別是在當(dāng)前管理更為困難的保障房退出環(huán)節(jié)，有了國(guó)家法律作保障，對(duì)住進(jìn)了保障房但經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)大為改善，必須退出保障房的“老賴”就有了用強(qiáng)制手段，強(qiáng)制他們退出的法律后盾。

除了上述改善建議外，本文調(diào)查也發(fā)現(xiàn)資金并不是制約保障房項(xiàng)目發(fā)展的束縛。過往的研究對(duì)于保障房的發(fā)展提出了如下兩個(gè)疑問：一是保障房政策的實(shí)施對(duì)于地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)格局的影響；二是資金問題是否成為保障房政策進(jìn)一步實(shí)施的瓶頸。但在本文的調(diào)查中，上述兩個(gè)問題并不嚴(yán)重。

對(duì)于第一個(gè)問題，不少政府受訪人員表示，保障性住房政策的實(shí)施對(duì)于地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)有一定的影響，但影響不大。具體表現(xiàn)在：一是保障房對(duì)象為中低收入群體，在現(xiàn)有的商品房市場(chǎng)中不具購(gòu)買力；二是保障性住房的供給量占房地產(chǎn)市場(chǎng)的比例太小，不足以影響其供求關(guān)系；三是受全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)的影響，保障性住房?jī)r(jià)格優(yōu)勢(shì)變小。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展并未受到保障性住房政策開展實(shí)施的沖擊。對(duì)于第二個(gè)問題，不少政府受訪人員表示，資金問題并不是限制保障房政策實(shí)施的瓶頸。我國(guó)多數(shù)地區(qū)開工建設(shè)的保障性住房項(xiàng)目已經(jīng)可以滿足今后幾年的需求，所以不存在資金限制保障房建設(shè)的問題。當(dāng)然，當(dāng)下一些地方政府正在對(duì)人才公寓建設(shè)和公共租賃住房建設(shè)進(jìn)行調(diào)度，以滿足多層次人員對(duì)住房的需求，所以屆時(shí)資金的大量投入將極大地決定保障房政策的順利實(shí)施，從這一點(diǎn)來看，資金問題仍需加以關(guān)注。

為此，政府部門要做好如下工作：第一，必須加強(qiáng)對(duì)保障房建設(shè)的監(jiān)督。在保障房的建設(shè)中應(yīng)該允許外部機(jī)構(gòu)對(duì)政府在保障房的資金和土地使用情況上進(jìn)行監(jiān)督。首先，保證保障房建設(shè)資金能按國(guó)家規(guī)定足額提?。黄浯?，保證保障房資金不被挪用至其他項(xiàng)目；再次，保證保障房資金有效使用；最后，保證保障房建設(shè)土地不僅能按國(guó)家要求足量提供，而且土地供應(yīng)得有一定的質(zhì)量。第二，加強(qiáng)保障性住房的監(jiān)管，建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅可以避免政出多頭，還可以避免出問題時(shí)各部門相互推責(zé)。不僅有助于國(guó)家統(tǒng)一問責(zé)，還有助于保障房日常化的管理。第三，需要嚴(yán)格保障房的管理。目前，對(duì)保障房的騙購(gòu)者、騙租者及權(quán)力尋租者等處罰力度較輕，在巨大的獲利面前，更多的人愿意鋌而走險(xiǎn)。如果能加大懲處力度，如對(duì)騙購(gòu)者輕則沒收其住房并沒收其全部購(gòu)房款；對(duì)騙租者輕則沒收其住房并處罰其房租的20倍租金；對(duì)權(quán)力尋租者輕則處以所得利益20倍罰金并且開除其公職；對(duì)所有違規(guī)行為重則入刑，讓違法、違規(guī)者付出沉重代價(jià)，也有利于遏制在分配及退出環(huán)節(jié)中不良行為的發(fā)生。第四，積極主導(dǎo)搭建租賃住房平臺(tái)，大力發(fā)展租房市場(chǎng)，通過與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、銀行等合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)住房交易和不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)信息充分對(duì)接共享，減少信息的不對(duì)稱性，在為住房租賃者減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也能夠引導(dǎo)房屋租賃市場(chǎng)合理定價(jià)。

（作者單位為寧波市海曙區(qū)房地產(chǎn)管理處）

[作者簡(jiǎn)介：任麗迥（1976—），女，浙江寧波人，本科，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)師（中級(jí)），研究方向：房地產(chǎn)管理。]

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