我國煤炭資源整合問題及政策建議

王紹臣

（山東省煤田地質局，山東 泰安 271000）

所謂煤炭資源整合主要指的是國家頒布一系列政策和文件，通過兼并重組、整頓、引導、監(jiān)督等形式，以現(xiàn)有的合法煤礦作為基礎，合并兩座以上的煤礦或者統(tǒng)一規(guī)劃已關閉煤礦的資源以及其他零星邊角空白資源，以全面提高礦井的技術、生產(chǎn)、安全保障等能力。近年來，煤炭行業(yè)資源整合風起云涌，在整合過程中也暴露出了很多問題，研究這些煤炭資源整合問題并提出政策建議具有重要意義。

1 我國煤炭資源整合的必要性

當前，我國煤炭企業(yè)主要可以分為國有大型煤礦企業(yè)和地方煤礦企業(yè)兩類。前者在技術、資金、管理以及人才方面均占有優(yōu)勢，但是由于經(jīng)營時間較長，以至于可供開采的煤炭資源有限，而地方煤礦的情況正好與國有大型煤礦企業(yè)相反。所以，將兩者進行整合，能夠實現(xiàn)優(yōu)勢互補，實現(xiàn)雙贏。整合煤炭資源應該圍繞產(chǎn)權改革，將項目建設作為重點，將資本運營作為手段，結合煤炭企業(yè)的優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，積極打造出礦石—礦粉—冶煉—鑄造、煤—電—粉煤灰—水泥、煤氣層—陶瓷—建筑安裝—房地產(chǎn)開發(fā)這三條產(chǎn)業(yè)鏈，全面提升煤炭企業(yè)的市場競爭力，因此對我國煤炭資源進行整合勢在必行[1]。

2 我國煤炭資源整合主要問題

2.1 缺乏對煤炭資源整合政策的清楚認識

煤炭資源整合是優(yōu)化煤炭資源、淘汰落后產(chǎn)能、提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度的重要手段，實現(xiàn)煤炭資源的整合必須遵循“以大并小、以優(yōu)并差”的原則。但是就現(xiàn)實情況而言，還有很多縣（區(qū)）政府部門在制定煤炭資源整合方案時，硬性的將一些優(yōu)質的小礦井作為整合對象，這種強制性做法，不僅影響了政府部門在群眾心目中的公信度，還阻礙了煤炭資源整合的有序開展。

2.2 整合審批所需時間長，辦理流程繁瑣

由于煤炭資源的特殊性，整合難度較大，建設過程緩慢，從而導致審批的流程繁瑣，耗時較長。另外，煤炭生產(chǎn)企業(yè)涉及的許可證照多，證件的適用周期較短，審批程序多，常常出現(xiàn)一個證件剛好辦下來卻又要重新辦理另外的證件，影響了煤炭資源整合進程。

2.3 地方利益問題未得到妥善解決

企業(yè)兼并重組的小煤礦企業(yè)往往跟當?shù)氐目h鄉(xiāng)村有著密切的關系，遺留下來的村民安置、土地處置以及社會責任等重大問題均需要由新企業(yè)承擔，而絕大部分的新企業(yè)屬于國有控股企業(yè)，被整合成規(guī)模的礦井后，其機械程度極大提高，用工數(shù)量驟減，村民就業(yè)困難。另外煤炭資源整合還常常跟村級利益補償相關，但是因為缺乏明文規(guī)定，無法簽訂勞動合同協(xié)議，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委等無法及時得到補償，引發(fā)群眾不滿[2]。

2.4 農(nóng)民失業(yè)問題未得到解決

由于地方性煤礦企業(yè)的勞動力主要為當?shù)氐霓r(nóng)民，因此一旦這些小煤礦企業(yè)被整合后，會導致大量的農(nóng)民不得不務農(nóng)，從而增加了“三農(nóng)”問題，影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.5 遺留的環(huán)保問題未得到解決

由于被關閉小煤礦企業(yè)的水文地質條件、煤炭儲存情況以及巷道走向資料不詳細，導致今后的環(huán)境處理措施缺乏科學依據(jù)，例如：采空區(qū)可能聚積大量的瓦斯和窿水，從而存在很多安全隱患，另外采空帶來的地表塌陷、水利設施和房屋裂紋等均可能給當?shù)貛磔^大的損失。

2.6 小煤礦企業(yè)退出機制有待完善

關閉淘汰煤礦和煤礦資源整合是一項系統(tǒng)性、復雜性工程，假如相應的配套措施和補償政策不到位，可能會對煤礦投資者、政府部門、工人以及礦區(qū)所在的農(nóng)村及農(nóng)民的利益造成影響。

3 解決我國煤炭資源整合問題的政策建議

3.1 進一步完善煤炭資源整合相關的政策

政府部門應積極制定并出臺相應的法律法規(guī)和政策，主要用于支撐大型煤炭企業(yè)對中小煤炭企業(yè)的整合，在該政策中，要明確指出煤炭資源整合涵蓋的區(qū)域、產(chǎn)權關系的變更情況以及有償使用制度；應完善中小煤礦企業(yè)退出機制，鼓勵并引導中小煤礦企業(yè)積極參與到煤炭資源的整合中。通過政策的出臺對煤炭資源整合后的相關問題進行指導，保證煤炭資源整合的順利開展。

3.2 進一步簡化煤炭資源整合審批程序

要實現(xiàn)煤炭資源整合程序的簡化，全面提高工作效率，政府部門應該對與煤炭資源整合相關的礦井建設、資源價款、用地指標、采礦權出讓等制定統(tǒng)一規(guī)范，簡化現(xiàn)有的礦井審批程序，縮短審批時間。國土資源部門要承擔起礦井下實測的工作，認真核實煤炭儲量，按照相關的標準征收采礦權價款，組織并協(xié)同其他部門制定煤炭資源整合實施方案，做好審批采礦權的變更登記工作。作為煤炭行業(yè)的管理部門，則需要承擔起審批整合后礦井的設計、核定企業(yè)生產(chǎn)能力的職責。作為工商管理部門則應做好審核采礦權人變更的煤炭企業(yè)的股份構成情況，核對企業(yè)名稱，做好工商登記。作為財政部門則需要承擔起采礦權價款的入庫和分成工作，并且協(xié)同省國土資源部門對采礦權價款轉增國家資本金進行審核報批。作為國資監(jiān)管部門則主要承擔起監(jiān)管煤炭資源形成的國有股或者資本金，以防國有資產(chǎn)收益流失的職責；作為行政監(jiān)察機關則需要全程監(jiān)測煤炭資源整合和有償使用具體情況，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀情況，要立即處置。

3.3 建立利益調解的法律政策機制

要根據(jù)煤炭的區(qū)位、資源以及規(guī)模的差異分別看待，分類管理，采取不同的改制方案，以此最大程度保證煤炭資源所有權人、國家、參與整合的國有大型煤炭企業(yè)、集體以及所在地區(qū)的群眾的合法權益。在整合煤炭資源時，小煤礦必須淘汰，而剩余的煤炭資源采礦權價款則應該全部返還。情況允許的條件下，要盡可能保證整合前的利益格局維持不變[3]。

3.4 幫扶關閉破產(chǎn)煤礦企業(yè)職工再就業(yè)

由于煤炭資源的整合跟無數(shù)煤炭職工的就業(yè)息息相關，政府部門應通過財政手段，幫扶關閉破產(chǎn)煤礦企業(yè)職工再就業(yè)；通過制定優(yōu)惠政策，積極鼓勵關閉破產(chǎn)煤礦企業(yè)職工采取集資回購的途徑購買本煤炭企業(yè)的清算資產(chǎn)，然后再開發(fā)資產(chǎn)；還可以制定異地安置政策，來解決遠離城鎮(zhèn)的職工的再就業(yè)問題。

3.5 建立生態(tài)補償機制，加強環(huán)境治理

在環(huán)境治理方面要遵循“誰開發(fā)誰保護，誰污染誰治理”的原則。一方面要實現(xiàn)生態(tài)保護和防治污染雙管齊下，進一步修訂和完善現(xiàn)有礦區(qū)環(huán)境保護和綜合治理規(guī)劃，并且要抓好關閉、整合礦井所在地區(qū)的生態(tài)恢復和重建工作。另一方面要建立起生態(tài)補償機制，可以在國家財政轉移支付項目中新增生態(tài)補償項目，并建立起相應的財政轉移支付支付機制，主要用于生態(tài)環(huán)境的保護和建設。

3.6 建立合理退出機制

在評估被兼并煤礦的資產(chǎn)以及論證其資源后，還應該按照既定的方式補償被兼并的煤礦企業(yè)，確保各項款項數(shù)額足夠，到位及時，保證補償價款足額、按時發(fā)放。作為政府部門，還應該監(jiān)督并催促拖欠補償資金的企業(yè)迅速兌現(xiàn)，針對拒不足額支付的企業(yè)，政府應該對其進行嚴格處罰，以充分保證被兼并煤礦企業(yè)的合法權益。考慮到退出的煤礦企業(yè)的經(jīng)營者中擁有高額的資金，假如投資不當，稍有不慎便可能給自己帶來損失，對此政府部門應該對其的資金流向進行合理引導，并適當?shù)卦谄滢D產(chǎn)經(jīng)營時涉及到的稅費、用地以及手續(xù)審批等方面給予方便和優(yōu)惠，確保其轉產(chǎn)工作順利完成[4]。

4 結語

綜上所述，煤炭資源作為我國一類特殊的資源，其容易引發(fā)各類資源耗竭、安全事故等資源型經(jīng)濟問題，煤炭資源整合勢在必行，要實現(xiàn)煤炭資源的整合，需要相關部門站在政策的角度上給予一定的引導和扶持。煤炭資源整合作為一項系統(tǒng)性和復雜性工作，在整合過程中常常會涉及很多問題，因此還需要制定很多相應的配套性和輔助性政策，從而保證煤炭資源整合工作的順利開展。