德國金融監(jiān)管體系架構與財政責任：分析與啟示

于雯杰 李成威

內容提要：財政參與并主導金融監(jiān)管是維持金融市場穩(wěn)定運行的重要保障。德國財政從機構設置上主導金融監(jiān)管體系的搭建，通過風險緩釋工具提前介入，將監(jiān)管前置，并建立了財政主導的金融穩(wěn)定機制，彌補了央行金融監(jiān)管的制度性缺陷，多維度深層次參與并主導金融體系的事前、事中、事后全流程監(jiān)管。參照德國實踐經驗，可以得到三點啟示：一是財政要從宏觀上主導金融監(jiān)管體系；二是構建財政風險對沖金融風險的機制，變被動監(jiān)管為主動干預；三是建立財政為主導的金融穩(wěn)定協(xié)調機制。

一、引 言

隨著國際環(huán)境的深刻變化以及金融工具的日益豐富，金融風險不斷凸顯且呈現(xiàn)多樣化、復雜性的特征，亟待構建更具綜合性、有效性和規(guī)范性的監(jiān)管機制。2008年金融危機爆發(fā)后，宏觀審慎監(jiān)管的研究和應用得到空前重視。金融監(jiān)管領域開始認識到對微觀活動加總所產生的合成謬誤，繼而從原來的微觀監(jiān)管思路轉向著眼于整個金融體系的宏觀風險監(jiān)管思路。從整體金融體系視角出發(fā)，以降低金融體系的系統(tǒng)性重大風險為主要目標，對金融監(jiān)管機構的協(xié)調配合提出了更高的要求。

德國金融體系較為成熟穩(wěn)定，在金融危機中表現(xiàn)出較強的抗風險能力。德國央行發(fā)布的《德國金融穩(wěn)定報告2021》顯示，受新冠疫情影響，雖然金融部門的信貸風險和利率風險有所增加，但仍然可控。德國金融體系之所以有足夠的彈性和活力應對當下的疫情和其他負面沖擊，主要得益于該國宏觀審慎政策和財政貨幣政策的協(xié)調配合、科學施策。財政在德國金融監(jiān)管體系中發(fā)揮了主導性作用。近年來，財政在我國金融監(jiān)管中發(fā)揮的積極作用得到越來越強的凸顯。2018年7月，我國出臺《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》并明確提出，財政部及各級財政部門對國有金融企業(yè)的監(jiān)管屬于行使出資人權利的監(jiān)管。德國與我國在經濟金融發(fā)展道路和制度安排上存在較多的相似性，國有金融機構和銀行業(yè)金融機構在金融體系中占比較高，而且都重視金融與實體部門的協(xié)調發(fā)展。本文系統(tǒng)梳理了德國金融監(jiān)管的體系架構和監(jiān)管部門的職能分工，對德國金融監(jiān)管體系中財政主導作用的體現(xiàn)和實現(xiàn)機制進行深入分析，對于中國構建現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，增強財政政策和宏觀審慎政策的協(xié)調配合具有一定的啟示作用。

二、德國金融監(jiān)管體系架構與職能分配

與美國的市場主導型經營模式不同，德國金融業(yè)是典型的銀行主導型經營模式。金融機構主體為銀行且數(shù)目眾多，采用的是“全能銀行”模式，銀行可以開展法律允許的所有金融業(yè)務，包括信貸、保險、投資、證券、信托保管、投資、金融咨詢等，以及綜合性質的金融業(yè)務。這種“全能銀行”又包括三大類，分別是商業(yè)銀行（包括大型國有商業(yè)銀行、地方銀行和私人銀行）、公共儲蓄銀行和信用合作銀行，成為德國銀行業(yè)的“三支柱”。除銀行之外，德國金融體系中還包括少部分由非銀行機構設立的財務公司和融資服務公司，市場集中率較高。截至2020年12月31日，德國金融業(yè)包括約1690家銀行、1300家金融服務機構、100家支付機構和電子貨幣運營機構①數(shù)據來源：德意志聯(lián)邦銀行官網，https：//www.bundesbank.de/en/tasks/banking-supervision/banking-supervision-622544。。根據金融機構的規(guī)模和類型，分別采取不同的監(jiān)管模式。

（一）歐盟銀行單一監(jiān)管機制

全球金融危機和歐洲債務危機相繼發(fā)生，暴露出歐洲金融治理架構、經濟政策和預算協(xié)調方面的缺點和不足。金融危機爆發(fā)前，伴隨著杠桿的增加，歐盟成員國的銀行體系和經營規(guī)模越來越大，并且越來越多地參與到衍生品交易中，信貸活動規(guī)模逐漸擴展到國外。2008年爆發(fā)的歐債危機表明了金融風險的強大穿透性，單個成員國銀行業(yè)的問題，可能會迅速蔓延發(fā)展成全球性危機。在歐盟銀行業(yè)高度一體化的背景下，遵循“母國控制”原則的離散型歐盟銀行監(jiān)管體系面臨“三元悖論”挑戰(zhàn)，即穩(wěn)定的金融體系、一體化的金融體系和成員國負責金融監(jiān)管三者無法同時兼得（胡琨，2018）。

歐債危機表明防范金融體系系統(tǒng)性共有風險的重要性，并推動歐盟銀行業(yè)監(jiān)管模式從“母國控制”原則向“審慎監(jiān)管”原則的根本轉變。在此原則指導下，歐盟各成員國上交銀行監(jiān)管權，在歐盟層面建立包括銀行單一監(jiān)管機制、單一清算機制及單一存款保險計劃三大支柱的銀行業(yè)聯(lián)盟。其中單一監(jiān)管機制于2014年11月4日正式建立，負責監(jiān)管歐洲央行體系下各成員國的大型銀行和信貸機構。如果一家銀行的資產總值達到300億歐元，或者占到GDP的20%，或者從排名上來看是成員國內部的三大銀行之一，那么該銀行就直接由單一監(jiān)管機制來負責監(jiān)管。具體的監(jiān)管工作由聯(lián)合監(jiān)管團隊負責執(zhí)行。聯(lián)合監(jiān)管團隊的工作人員來自歐洲央行和成員國的重要金融監(jiān)管機構，德國的團隊成員主要來自聯(lián)邦金融監(jiān)管局及德意志聯(lián)邦銀行。對德國約1300家重要性較低的銀行的監(jiān)管仍由國家層面的監(jiān)管機構直接進行，歐洲央行則進行間接監(jiān)管，例如制定監(jiān)管實踐的共同指導方針。

（二）聯(lián)邦財政部

德國聯(lián)邦財政部在金融監(jiān)管中的具體職責是為聯(lián)邦政府制定金融服務監(jiān)督政策，包括制定銀行和金融服務的規(guī)章制度、維護金融穩(wěn)定和促進銀行業(yè)公平有序競爭，并依據金融穩(wěn)定委員會的決議對金融部門的收入和激勵機制進行逆周期稅收調節(jié)。財政部下設聯(lián)邦金融監(jiān)管局負責對金融市場進行綜合性監(jiān)管。在市場出現(xiàn)波動時，下設的金融市場穩(wěn)定局能夠通過設立金融市場穩(wěn)定基金，為金融市場提供債務和應付款項擔保，或通過國家向部分系統(tǒng)重要性金融機構注資，為其提供流動性和防止其破產。

（三）聯(lián)邦金融監(jiān)管局

歷史上德國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，信貸監(jiān)管局監(jiān)管銀行，保險監(jiān)管局監(jiān)管保險公司，證券監(jiān)管局監(jiān)管證券機構。但由于德國金融業(yè)采取的是混業(yè)經營模式，各金融機構之間的關聯(lián)性日益增強，金融風險擴散的可能性逐漸增大。2002年5月1日，德國聯(lián)邦議會頒布《統(tǒng)一金融服務監(jiān)管法》，授權聯(lián)邦財政部成立聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin），主要職能為監(jiān)管德國所有金融市場的統(tǒng)一綜合性金融監(jiān)管機構，總部位于波恩和法蘭克福，是具有法人資格的獨立聯(lián)邦金融監(jiān)管機構，對聯(lián)邦財政部負責。其主要職責包括三個方面：一是參與金融監(jiān)管法律法規(guī)的制定，向聯(lián)邦財政部提出金融監(jiān)管改革方案和法律建議；二是負責金融市場準入，對德國境內增設金融機構進行資格審查，為新成立金融機構發(fā)放經營許可證；三是監(jiān)督審查金融機構的日常經營活動，通過委托社會審計機構對金融機構的風險環(huán)節(jié)進行預判和審查。聯(lián)邦金融監(jiān)管局根據具體審查結果對金融機構的違規(guī)行為作出罰款、起訴、吊銷營業(yè)執(zhí)照、撤銷董事會有責任成員的任職資格等處罰。為保證金融監(jiān)管局的政策獨立性，其資金來源主要來自于被監(jiān)管金融機構的監(jiān)管費、市場參與者的許可證費以及提供的其他服務收費，聯(lián)邦政府不為其提供預算資金。按照德國《銀行法》的規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行應當遵守聯(lián)邦金融監(jiān)管局發(fā)布的指導方針和監(jiān)管條款。在雙方出現(xiàn)分歧或者無法達成一致的情況下，由聯(lián)邦財政部出面與德意志聯(lián)邦銀行進行協(xié)商。

（四）德意志聯(lián)邦銀行

1998年，歐洲中央銀行正式成立并投入運作，德意志聯(lián)邦銀行從此成為歐洲中央銀行體系（ESCB）的重要成員之一。歐洲中央銀行是整個歐洲中央銀行體系的指揮中心。作為一家機構完整的中央銀行，擁有自己的資產負債表，并有權在金融市場上獨立運作。作為歐洲中央銀行體系的執(zhí)行機構，德國將其貨幣主權讓渡給歐洲央行，德意志聯(lián)邦銀行負責遵照歐洲央行的貨幣政策目標和指導方針行使其貨幣政策相關職能。

德國《銀行法》規(guī)定，德意志聯(lián)邦銀行和德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局根據分工合作的原則對德國金融體系和金融市場進行監(jiān)管。在《德國銀行法》的框架下，德意志聯(lián)邦銀行參與對銀行業(yè)的日常監(jiān)控，具體包括兩點：一是收集數(shù)據信息。德意志聯(lián)邦銀行享有金融統(tǒng)計信息專屬權，是德國唯一有權對金融機構行使統(tǒng)計權力的機構，金融機構向德意志聯(lián)邦銀行報送各類信息以滿足其分析研究的需要。德意志聯(lián)邦銀行每天將來源于金融機構的相關數(shù)據傳送給聯(lián)邦金融監(jiān)管局，為后者更好地行使監(jiān)管職能提供數(shù)據支撐和參考。二是對征集的統(tǒng)計信息做出分析判斷，尤其是關于金融機構資本金與流動性的信息，例如財務報表、月度資產負債表、大型貸款報告等，并對其償付能力和流動性進行評估。德意志聯(lián)邦銀行將其分析得出的金融風險預判結果遞交金融穩(wěn)定委員會，并做出合理警告或建議。此外，每年還會發(fā)布一份金融穩(wěn)定評估報告，評估德國金融體系的韌性和潛在風險。

（五）金融穩(wěn)定委員會

2008年國際金融危機爆發(fā)后，為加強宏觀審慎管理，歐盟建立歐洲系統(tǒng)性風險委員會。為落實歐洲系統(tǒng)性風險委員會的相關要求，德國于2008年10月頒布《金融市場穩(wěn)定法》，并于2013年依法成立金融穩(wěn)定委員會（王琳等，2018）。該委員會的主要職責一是加強宏觀審慎監(jiān)管，審議與金融穩(wěn)定有關的政策，建立微觀監(jiān)管和宏觀審慎管理的聯(lián)系；二是協(xié)調各監(jiān)管機構之間的合作，并就重點關注的不穩(wěn)定因素向財政部、聯(lián)邦金融監(jiān)管局等機構提出風險預警和建議，并且每年向德國議會報告一次工作，提交風險說明報告。

金融穩(wěn)定委員會分別由來自聯(lián)邦財政部、德意志聯(lián)邦銀行、聯(lián)邦金融監(jiān)管局、金融市場穩(wěn)定局的各三名代表構成，委員會的主席由財政部代表擔任，其中前三個機構的代表擁有對金融穩(wěn)定委員會發(fā)布警告或建議的投票表決權。金融穩(wěn)定委員會每季度召開一次會議，討論與德國金融穩(wěn)定有關的問題、識別潛在金融風險、發(fā)出警告和避免風險的建議。金融穩(wěn)定委員會還承擔與歐洲系統(tǒng)性風險委員會的溝通工作，負責回應歐洲系統(tǒng)性風險委員會質詢，同時也將來自德國的建議傳遞給歐洲系統(tǒng)性風險委員會。

圖1 德國金融監(jiān)管體系架構

三、財政主導德國金融監(jiān)管的機制與責任

在德國，財政在金融監(jiān)管中主導作用的發(fā)揮體現(xiàn)出極強的全局性與層次性。從宏觀層面的政策協(xié)同與配合到微觀層面對機構運作模式的影響，均具有很強的公共風險管理導向。財政從部門設置、風險防范、政策優(yōu)化等多個維度參與并主導金融體系的事前、事中、事后全流程監(jiān)管。

（一）財政部主導金融監(jiān)管體系架構的搭建

德國聯(lián)邦財政部對金融監(jiān)管的主導作用首先體現(xiàn)在德國金融監(jiān)管體系的架構和人事安排上。根據德國《銀行法》規(guī)定，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局是實施金融監(jiān)管的主要機構，財政部可以授權金融監(jiān)管局執(zhí)行監(jiān)管職能，必要時也可以收回監(jiān)管職能。德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局下設管理委員會，內含聯(lián)邦財政部代表，并由財政部人員擔任委員會主席。

2020年底，聯(lián)邦財政部開始著手對聯(lián)邦金融監(jiān)管局進行機構改革。2020年12月，德國聯(lián)邦財政部起草《加強金融市場完整性法案》并在議會通過。2021年2月，聯(lián)邦財政部起草關于聯(lián)邦金融監(jiān)管局重組和轉型的提案，設立金融監(jiān)管局轉型的三大總體目標，一是提高金融監(jiān)管局監(jiān)督和審計活動的有效性；二是精簡內部冗余機構和決策程序，明晰職責分工；三是加強對數(shù)字技術的使用以更加有效地監(jiān)督金融市場。改革賦予金融監(jiān)管局管理委員會主席更多責任與權力，精簡管理層的決策流程，以提高決策有效性。通過提高金融監(jiān)管局的執(zhí)法和獨立審計能力，金融監(jiān)管局的權力和職能將得到極大加強，對金融市場的監(jiān)督能力也會有較大提高。

（二）財政通過風險緩釋工具提前介入，將監(jiān)管前置

實體經濟作為金融風險鏈條上的最前端，其結構失衡會引發(fā)金融風險的積聚。關注實體經濟的運營情況，成為金融風險監(jiān)測的“晴雨表”。而央行的監(jiān)管主要集中在金融機構，并不能有效監(jiān)測和防范鏈條前端的潛在風險。2020年新冠疫情對德國經濟造成顯著影響，全年實際GDP下降5%。如果實體經濟出現(xiàn)破產浪潮、企業(yè)出現(xiàn)償付危機，必然會蔓延到金融系統(tǒng)，給金融體系帶來巨大的資金風險和流動性挑戰(zhàn)。為保持實體經濟平穩(wěn)運行，德國聯(lián)邦政府先后出臺兩輪經濟援助措施，2021年德國聯(lián)邦政府提供的財政援助高達650億歐元，政府赤字率達到3.7%，債務率達到72.25%。一系列積極財政政策通過為實體經濟注入流動性，保障了疫情期間就業(yè)市場相對穩(wěn)定，避免了企業(yè)大規(guī)模破產和金融體系的流動性緊縮，銀行資本金流失得到有效緩沖，間接地保護金融系統(tǒng)免受疫情的影響。對居民部門來說，德國政府出臺短時工作制，為企業(yè)臨時“下崗”雇員提供工資補助，阻止了失業(yè)率的急劇上升和隨之而來的負面影響。因此，德國金融系統(tǒng)幾乎沒有任何重大損失，銀行也不需要使用其資本緩沖來穩(wěn)定貸款。

財政部門作為金融風險防范的實質性第一主體，其先期救助能夠在一定程度上緩和國家經濟失衡程度，德國金融機構只需在財政先期救助的基礎上履行兜底責任。這一救助優(yōu)先順序減少了金融機構的出資需求，財政政策的有效緩沖提高了金融體系抵御風險的彈性，構筑了防范金融風險的“防火墻”。當風險較小的時候甚至不需要金融機構進行實質性救助，其救助承諾只作為信心支持措施而無需真正付諸實施。

（三）財政主導建立金融穩(wěn)定機制，彌補央行金融監(jiān)管缺陷

2009年，希臘主權債務危機爆發(fā)，不少歐元區(qū)國家債務狀況不斷惡化，歐盟經濟增長與金融穩(wěn)定受到了前所未有的威脅。2010年和2012年，由19個歐元區(qū)成員國財政部長共同發(fā)起的歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）和歐洲穩(wěn)定機制（ESM）先后成立，以歐盟預算作為擔保發(fā)行債券進行融資，向陷入危機的成員國提供貸款援助。歐洲穩(wěn)定機制可以以自有資本為擔保，在市場上以較低成本獨立融資，對成員國實施財政援助，貸款總規(guī)模達到5000億歐元。其救助機制主要包括四大類：一是為有緊急資金需求但失去市場直接融資能力的成員國提供貸款；二是在一級和二級市場購買成員國政府債券；三是提供有條件的信貸金融救助；四是為成員國金融機構重組提供貸款和直接注資。特別是該救助機制利用在一級或二級市場購買政府債券等工具，直接向陷入債務危機的歐元區(qū)成員國提供融資支持，有效解決了歐盟禁止中央銀行向成員國政府提供融資所導致的工具缺失問題。

在國家層面，德國聯(lián)邦財政部成立了專門的金融市場穩(wěn)定局（FMSA），通過運用金融市場穩(wěn)定基金向金融機構提供救助。德國金融市場穩(wěn)定基金（FMS）成立于2008年10月17日，該基金設計總額為4800億歐元，其中65%由聯(lián)邦財政出資，35%由各聯(lián)邦州承擔。財政部下設的金融市場穩(wěn)定局負責基金的運行，財政部負有最終決定權。

從監(jiān)管流程來看，德國金融市場穩(wěn)定基金主要集中在事中監(jiān)測和事后救助。通過對金融機構的債務情況進行實時跟蹤監(jiān)測，及時識別處于危險狀態(tài)的金融機構，并通過市場化運作有選擇地對金融機構實施救助，著眼于通過救助機制建立一個可持續(xù)且面向未來的穩(wěn)定金融體系。具體救助手段包括債務擔保、資產權益購買、參與金融機構注資或收購股份，還可以設立清算機構接收特定金融機構的風險資產。這種手段上的多樣性能夠更好地應對金融機構面臨的不同問題，提供更有針對性的解決方案。

四、啟示與借鑒

當今國內外環(huán)境紛繁復雜，全球發(fā)展充滿極大的不確定性。為應對內外部沖擊，世界主要經濟體均以穩(wěn)定經濟與金融為主線采取了系列經濟舉措。從各國應對疫情等沖擊的實踐做法和政策效果來看，財政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策三者是密不可分的天然統(tǒng)一整體，需要加強協(xié)同配合，才能有效防范和化解風險，提高效率和效益。

（一）財政要從宏觀上主導金融監(jiān)管體系

維護金融穩(wěn)定是一個全局性、綜合性的問題，需要財政部門、中央銀行以及銀行業(yè)監(jiān)管機構等共同配合。財政和中央銀行在維護金融穩(wěn)定中的職責定位明確，能夠從根源上杜絕部門職能劃分不清引發(fā)的風險。在職責分工時要確保財政部金融服務監(jiān)督職能，發(fā)揮財政政策的逆周期調節(jié)功能，借鑒德國財政與央行在金融監(jiān)管中宏觀主導與微觀執(zhí)行的角色定位，通過財政政策工具和貨幣政策工具的協(xié)調配合為金融市場提供流動性支持，在保證規(guī)范性的同時提高政策的靈活性，維護金融穩(wěn)定和促進銀行業(yè)公平有序競爭。

（二）構建風險對沖機制，變被動監(jiān)管為主動干預

財政的一個重要目的是有效應對經濟社會領域出現(xiàn)的重大風險，維護國家穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展，而防范系統(tǒng)性金融風險、保持金融穩(wěn)定也是金融工作的重要任務。金融周期主要是指由金融變量擴張與收縮導致的周期性波動，具有明顯的順周期性。財政擴張對于資產泡沫和影子銀行有抑制作用，具備天然的逆周期屬性，有利于“熨平”經濟金融震蕩、促進資金流入實體經濟。在重大改革和突發(fā)公共事件應對過程中，企業(yè)可能會出現(xiàn)流動性危機和信用風險，且涉及的企業(yè)往往資產債務規(guī)模較大，影響經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定?；谏鲜鰡栴}，要構建財政風險對沖金融風險的機制，通過紓困基金等措施為陷入短期困境的企業(yè)提供幫助，能夠有力提振市場信心，優(yōu)化金融機構資產質量，為經濟和金融穩(wěn)定發(fā)展提供支撐。

（三）建立財政為主導的金融穩(wěn)定協(xié)調機制

德國金融穩(wěn)定委員會的建立主要是為了充分發(fā)揮財政政策與其他政策協(xié)同配合對金融穩(wěn)定的促進作用，避免協(xié)調機制的缺失阻礙政策協(xié)同配合效果的發(fā)揮。因此，應當改革和完善金融監(jiān)管體系，進一步優(yōu)化金融穩(wěn)定委員會職能，強化委員會的風險預警和監(jiān)督功能，建立財政主導、跨部門協(xié)調配合的運行機制。一是改變金融監(jiān)管缺乏財政參與的制度性漏洞，更加有效地發(fā)揮財政在宏觀審慎監(jiān)管中的重要作用；二是強化財政和中央銀行在維護金融穩(wěn)定中的職責定位和分工，從根源上杜絕部門職能劃分不清引發(fā)的風險以及中央銀行權力濫用。