基于公眾參與釋放官員復(fù)出過(guò)程壓力對(duì)問(wèn)責(zé)官員復(fù)出過(guò)程的要求探索

李舒敏

摘 要：本文認(rèn)為，污點(diǎn)官員復(fù)出的原因是社會(huì)公德在污點(diǎn)官員復(fù)出中缺位，導(dǎo)致復(fù)出程序無(wú)法釋放公眾壓力，程序剛性過(guò)大，過(guò)程脆弱。將社會(huì)問(wèn)責(zé)引入官員復(fù)出的過(guò)程中，提升公眾意見(jiàn)作用在官員復(fù)出過(guò)程中的作用，促進(jìn)“污點(diǎn)”官員復(fù)出的公平公正。

關(guān)鍵詞：污點(diǎn)官員；復(fù)出；問(wèn)責(zé)

一、研究背景

學(xué)術(shù)界對(duì)問(wèn)責(zé)官員的研究主要集中在兩個(gè)方面。一是研究當(dāng)前官員復(fù)出制度，強(qiáng)調(diào)對(duì)官員復(fù)出機(jī)制的建立，完善行政問(wèn)責(zé)制度。毛朝輝認(rèn)為官員問(wèn)責(zé)制度的問(wèn)題在于官員復(fù)出的程序問(wèn)題。復(fù)出程序上的合法性需要彌合程序正義，實(shí)現(xiàn)程序正義的途徑在廣度和深度上需要進(jìn)一步加強(qiáng)和深化。黃鳳蘭認(rèn)為，官員復(fù)出缺乏一定的法律支撐，現(xiàn)有的法律對(duì)于官員復(fù)出的內(nèi)容并沒(méi)有進(jìn)行足夠明晰的規(guī)定，官員復(fù)出的法律還存在很多模糊地帶，官員復(fù)出還需要很多法制化的建設(shè)來(lái)完善。二是分析官員復(fù)出現(xiàn)狀并厘清復(fù)出失范原因，提出針對(duì)性政策建議。王凱偉，曾小珍認(rèn)為，目前我國(guó)干部問(wèn)責(zé)的范圍和力度都顯著加強(qiáng)，并且問(wèn)責(zé)途徑也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但是仍然有許多問(wèn)題需要進(jìn)一步完善。梁棟、鄭曙村認(rèn)為，問(wèn)題官員復(fù)出的速度暴露了我國(guó)目前在官員問(wèn)責(zé)和復(fù)出機(jī)制上仍然存在問(wèn)題，特別是復(fù)出機(jī)制失范強(qiáng)化了公眾對(duì)政府的不信任感，需要從加強(qiáng)制度建設(shè)的方面完善我國(guó)官員干部問(wèn)責(zé)問(wèn)題。

當(dāng)前研究主要強(qiáng)調(diào)要建立完善的立法機(jī)制，但是并沒(méi)有將官員自身原因、社會(huì)因素、行業(yè)因素進(jìn)行整合考量。本文運(yùn)用公務(wù)員道德三角的分析模式，對(duì)官員復(fù)出和問(wèn)責(zé)的過(guò)程進(jìn)行回顧，在分析官員失范原因的基礎(chǔ)上，提出完善官員道德三角的制約，需要將社會(huì)公眾意見(jiàn)納入官員復(fù)出的過(guò)程中。

二、公務(wù)員道德三角

公務(wù)員與國(guó)家之間的法律關(guān)系要求其不僅代表國(guó)家和政府，并且還要承擔(dān)國(guó)家職責(zé)履行公共義務(wù)。張松業(yè)認(rèn)為：“行政道德就是行政人員的職業(yè)道德。政府職業(yè)道德就是政府公職人員，在行使公共權(quán)力和從事公務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中，通過(guò)內(nèi)在的行政道德，理性地調(diào)節(jié)個(gè)人與個(gè)人之間、個(gè)人與國(guó)家之間、個(gè)人與社會(huì)之間多種利益關(guān)系的職業(yè)行為規(guī)范?！眰€(gè)人道德觀、社會(huì)公德觀和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成為評(píng)判公務(wù)員獨(dú)特的道德標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員道德依附于公務(wù)員行使的權(quán)力之上，形成“道德三角”，是權(quán)力的最主要約束。

本文將個(gè)人道德觀界定為源自公務(wù)員的主觀認(rèn)識(shí)，是與生俱來(lái)的道德人格和個(gè)人教育、社會(huì)經(jīng)歷等因素影響下形成的個(gè)人道德觀，主要是產(chǎn)生自我的道德劃線，將私利和公利區(qū)別開(kāi)來(lái)，起到自我約束的作用。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)界定為公務(wù)員行業(yè)所制定的相關(guān)法律規(guī)章制度，其是自然社會(huì)分工的結(jié)果，是官員必須要遵守的職業(yè)規(guī)范，是官員整體必須遵守的特殊界限。社會(huì)公德觀指一種社會(huì)整體的意識(shí)形態(tài)和社會(huì)公德要求。區(qū)別于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性，社會(huì)公德是將官員放置于社會(huì)中，強(qiáng)調(diào)了官員個(gè)體在社會(huì)大眾中的典范作用。

公務(wù)員正確的道德觀來(lái)自于“道德三角”的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，是個(gè)人道德、社會(huì)公德、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三者共同作用的結(jié)果。公務(wù)員多重身份所處的利益群體之間和公務(wù)員個(gè)人利益和公共利益之間存在不可避免的矛盾和沖突。在公務(wù)員公職利益和公務(wù)員個(gè)人利益相沖突時(shí)，表面上來(lái)看是個(gè)人道德首先對(duì)公務(wù)員形成制約，當(dāng)個(gè)人道德制約失效時(shí)，則是社會(huì)公德和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制約。實(shí)質(zhì)上，三者制約是共同作用相互影響，個(gè)人道德觀的形成過(guò)程本身就受到了社會(huì)公德和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的影響，社會(huì)公德觀在受到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的影響時(shí)還需要個(gè)人的吸收和反饋，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以強(qiáng)制力的形象作為警戒線對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生影響。

三、“道德三角”貫穿官員問(wèn)責(zé)與復(fù)出

問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)后，社會(huì)公德和個(gè)人道德及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間會(huì)形成強(qiáng)關(guān)系相互影響，以社會(huì)輿論為代表的社會(huì)各界形成社會(huì)公德壓力對(duì)問(wèn)責(zé)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)法律公正性，依法問(wèn)責(zé)官員，官員的個(gè)人道德引導(dǎo)官員不避責(zé)，承擔(dān)官員的責(zé)任和義務(wù)。三者的強(qiáng)關(guān)系呈三角狀態(tài)穩(wěn)定，問(wèn)責(zé)整體輻射作用較好，對(duì)國(guó)家治吏、治理均有正面的作用。

官員復(fù)出過(guò)程中，原來(lái)起到最大抑制作用的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)其中的復(fù)出條款成為官員復(fù)出的最主要依據(jù)，信息不對(duì)稱導(dǎo)致社會(huì)公德壓力缺失，復(fù)出過(guò)程迅速低調(diào)，加劇了社會(huì)民眾對(duì)官員復(fù)出的信息缺失。當(dāng)官員復(fù)出程序完成后，信息傳播才抵達(dá)社會(huì)民眾終端，降低了社會(huì)公德對(duì)復(fù)出過(guò)程的監(jiān)督和異體問(wèn)責(zé)的可能性。非官方渠道披露的復(fù)出信息增加了信息失真程度，導(dǎo)致公眾同官員之間的不理解。

復(fù)出過(guò)程本是可以問(wèn)責(zé)和調(diào)節(jié)的柔性程序，具有一定的變化空間，能夠吸收異體問(wèn)責(zé)的總體情緒，釋放復(fù)出壓力。但是當(dāng)公眾介入是在復(fù)出之后，這時(shí)已經(jīng)硬化的問(wèn)責(zé)程序缺少變動(dòng)空間，異體介入的壓力無(wú)法釋放，最終可能導(dǎo)致問(wèn)題激化，問(wèn)責(zé)程序失范，官員失去再次就職的機(jī)會(huì)。

從整體過(guò)程來(lái)看，法律的強(qiáng)制力保證了官員的問(wèn)責(zé)、復(fù)出過(guò)程都具有法律的正當(dāng)性，而單純依靠法律正當(dāng)性并不能保證復(fù)出的程序就是正當(dāng)?shù)牟⑶液侠淼?，程序的正?dāng)性和合理性的界定應(yīng)該交由社會(huì)公眾來(lái)操作，由社會(huì)公德的衡量標(biāo)桿來(lái)評(píng)判。當(dāng)整個(gè)過(guò)程由社會(huì)公德、個(gè)人道德、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三者都發(fā)揮作用，形成行政強(qiáng)關(guān)系時(shí)，過(guò)程顯現(xiàn)出正當(dāng)性和合理性。當(dāng)?shù)赖氯侨笔骋恢黧w時(shí)，喪失穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，官德的道德體系結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏差。當(dāng)社會(huì)公德缺位時(shí)，官員可能會(huì)出現(xiàn)“理性無(wú)知”的行為，忽視公共利益的要求。

四、社會(huì)公德的強(qiáng)化趨勢(shì)

單純強(qiáng)調(diào)官員的道德他律或是自律，都是片面的。強(qiáng)調(diào)道德他律會(huì)造成行政組織陷于出現(xiàn)“代理轉(zhuǎn)換”問(wèn)題，官員從個(gè)人的自主行動(dòng)轉(zhuǎn)換為實(shí)現(xiàn)他人愿望而行動(dòng)的狀態(tài)，成為他人的代理人。當(dāng)“代理轉(zhuǎn)換”完成時(shí)，個(gè)體的自主性喪失，服從變成第一位，組織權(quán)威最大化，認(rèn)為一切行為方式都是上級(jí)的選擇，喪失對(duì)自己的行為結(jié)果的道德責(zé)任感和抵制組織的錯(cuò)誤決策的動(dòng)力。人的理性是有限的，面臨的問(wèn)題是未知的，官員的道德成長(zhǎng)也無(wú)法監(jiān)控。面對(duì)“道德困境”，無(wú)法保證個(gè)人的修養(yǎng)和職業(yè)水準(zhǔn)能夠做出合乎道德的行為，官員所具有的自主裁量權(quán)不是由官員的道德自主性就能保證的。

公共公德的內(nèi)化，能夠使程序內(nèi)外部“氣壓”一致。目前的官員復(fù)出機(jī)制外部壓力過(guò)大，程序內(nèi)部和外部相互溝通的渠道過(guò)少，信息交換匱乏。當(dāng)內(nèi)部壓強(qiáng)低，外部壓力過(guò)大時(shí)，內(nèi)部結(jié)構(gòu)會(huì)被壓縮成一個(gè)更加緊實(shí)的團(tuán)體，惡化內(nèi)外部壓力過(guò)大的狀況，內(nèi)部還可能會(huì)形成和外部高壓相互抗衡的內(nèi)部高壓結(jié)構(gòu)，破壞已有的民主、有效的結(jié)構(gòu)，解決的途徑是增大受力面積或是增加“通氣”的渠道。增加受力面積要求問(wèn)責(zé)過(guò)程更加公開(kāi)化，透明化，增加通氣“渠道”要求問(wèn)責(zé)過(guò)程增加相互溝通的渠道。社會(huì)公德內(nèi)化，要求從法律上將社會(huì)公德標(biāo)準(zhǔn)化，回應(yīng)從問(wèn)責(zé)過(guò)程內(nèi)部回應(yīng)外部需要，釋放程序壓力。

五、社會(huì)道德內(nèi)化要求社會(huì)問(wèn)責(zé)的參與

法律的規(guī)范離不開(kāi)監(jiān)督的實(shí)施，單純的法律規(guī)范容易形成“一紙空文”，官員的機(jī)會(huì)主義行動(dòng)難以被察覺(jué)，法律的實(shí)效需要有恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督者，只有當(dāng)法律和監(jiān)督雙管齊下，才能最大程度地發(fā)揮社會(huì)的力量，形成有效的官員道德規(guī)范體系，

官員權(quán)力的制約依靠?jī)煞N途徑：一是通過(guò)國(guó)家權(quán)力之間的分權(quán)和制衡來(lái)制約行政權(quán)，即以公權(quán)制約公權(quán)；二是通過(guò)賦予充分的公民權(quán)利來(lái)抵制行政權(quán)的侵害和濫用，即以私權(quán)制約公權(quán)，集中個(gè)人權(quán)利制衡國(guó)家權(quán)利。從目前的狀況來(lái)看，以公權(quán)制約公權(quán)并沒(méi)有取得很好的效果。民主思想的引入，將我國(guó)原有模糊的代理人集體意識(shí)重新喚起，社會(huì)公德的力量增強(qiáng)，打破了原有“政府的歸政府”的慣性思維，公眾成為獨(dú)立于公權(quán)之外的社會(huì)問(wèn)責(zé)力量。

目前，社會(huì)問(wèn)責(zé)的認(rèn)可和落實(shí)之間的空間尚待彌合。雖然我國(guó)憲法和法律都確認(rèn)了公眾社會(huì)問(wèn)責(zé)的權(quán)力，但缺乏相應(yīng)的具體制度和機(jī)制來(lái)落實(shí)。例如，《國(guó)家關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第2條規(guī)定，個(gè)人有權(quán)向上級(jí)人民政府或政府部門舉報(bào)地方政府或政府部門不履行安全監(jiān)管職能或者不按照規(guī)定履行責(zé)任的情況，但除此之外并沒(méi)有對(duì)公民問(wèn)責(zé)的程序、步驟給予明確而詳細(xì)的規(guī)定。未來(lái)我們還需要繼續(xù)加強(qiáng)公民參與的力度，促進(jìn)官員復(fù)出的公平公正。

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