人口自由流動，來自大城生長的呼喚

楊露

房價陡升，通勤半徑拉長，不確定性增多，我們生活的城市正在迅速發(fā)生變化。而大城市，就像一個個有著自主生命的系統(tǒng)，就算被管制的力量限制著功能，但仍然無法使它停止擴(kuò)張式的運轉(zhuǎn)。正如城市人口控制措施雖然提高了人口流入門檻，但消滅不了人口流入的頑強欲望。

那么，到底是誰錯了？

為此，《南風(fēng)窗》記者專訪了上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、復(fù)旦大學(xué)客座教授、博士生導(dǎo)師陸銘。陸銘教授的觀點很鮮明，簡而言之就是“遵循市場規(guī)律，發(fā)展大城市”。在他看來，如果制約城市人口增長的因素都可以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及技術(shù)和管理的進(jìn)步而不斷調(diào)整，那么，城市的人口承載力就可以繼續(xù)增長。我們現(xiàn)在所面臨的“大城市病”問題，不應(yīng)該是限制大城市成長的理由。

中國的城市人口分布也正在朝著齊夫法則演化，我們還處在城市化的過程之中，特大城市的人口繼續(xù)增長，是一個阻擋不了的趨勢。

Q&A N-南風(fēng)窗 L-陸銘

北京和上海其實不是城市，是個都市圈

N：當(dāng)政府因為“大城市病”等原因試圖控制大城市的擴(kuò)張的時候，你卻鮮明提出我們現(xiàn)在的大城市還不夠大。按照你的觀點，大城市人口承載力還可以增長就需要技術(shù)和管理的進(jìn)步。是不是說，比如上海這樣的特大城市，事實上仍然可以通過技術(shù)和管理的進(jìn)步來繼續(xù)增加人口流入？

L：根據(jù)齊夫法則（Zipf s Law），一國最大城市的人口，是第二大城市人口的兩倍，是第三大城市人口的三倍，依此類推，最大城市的人口是第N大城市的N倍。從經(jīng)驗數(shù)據(jù)來看，齊夫法則已經(jīng)被世界上很多市場經(jīng)濟(jì)國家的數(shù)據(jù)所驗證。即使是在已經(jīng)完成了城市化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國家，大城市及其周圍的都市圈人口仍然在增長。中國的城市人口分布也正在朝著齊夫法則演化，我們還處在城市化的過程之中，特大城市的人口繼續(xù)增長，是一個阻擋不了的趨勢。

具體來說，城市的大小由高度和半徑來決定，這就取決于“向上”和“向外”的技術(shù)，如修建高樓的技術(shù)和軌道交通的技術(shù)，前者的成本限制了城市往上發(fā)展的高度，而后者的成本則限制了城市向外的擴(kuò)張，從而在根本上限制了城市的規(guī)模。

即使在上海這個人口最為密集的城市管轄范圍內(nèi)，也還有空間能夠容納更多的人口。如果按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律發(fā)展，把上海畫一個剖面，應(yīng)該變成類似于紐約這樣的理想城市，市中心曼哈頓高高的，慢慢從中間向邊上降低鋪開來。但現(xiàn)在上海的情況是，在政策管制下市中心不夠高，邊界也被限制。

上海邊上有一個環(huán)城綠帶，這個綠化帶里面包括了大量的林地和農(nóng)業(yè)用地。在全世界的國際大都市里，沒有哪個城市會將如此多的土地用做農(nóng)業(yè)用地的。這種狀況的出現(xiàn)，是因為我們一直沒有認(rèn)識到上海等中國一線城市的發(fā)展都應(yīng)該著眼于都市圈的范圍，潛在的上海都市圈應(yīng)該覆蓋到上海周圍的中小城市，而上海的行政邊界卻使得它的規(guī)劃是在其轄區(qū)范圍內(nèi)做的。

上海環(huán)城綠帶形成了一個大的隔離帶，直接影響到了上海對周圍的輻射帶動作用，還在一定程度上限制了市區(qū)內(nèi)部的住房供應(yīng)量，在人口持續(xù)增長的情況下，如果土地和住房的供應(yīng)不足，就會使得房價更高。其實，上海在建的軌道交通已經(jīng)連接昆山了，未來很有可能還會連到嘉興和太倉，但這個軌道交通就會變成從上海出發(fā)開到綠化帶里去，然后才能進(jìn)入周邊城市。一個城市的土地應(yīng)該用在最能夠發(fā)揮它的價值的地方，這就需要科學(xué)規(guī)劃來提高城市宜居程度，而不是將生態(tài)簡單地理解為環(huán)城市的大片綠化帶或農(nóng)田。

N：也就是說，我們?nèi)匀涣?xí)慣把上海等看作是行政區(qū)劃概念意義上的城市，而不是看作是都市圈的概念。

L：這里面其實涉及三個概念，在我們國家非常容易混淆。第一個是“城市”，第二個叫“都市圈”，第三個叫“城市群”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了城市可大可小。但在中國，城市是指行政管轄的一個單位。如果按照經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，北京和上海都其實不是城市，是個都市圈。

都市圈是指包括中心特大城市和周邊地區(qū)，在物理上基本連片的建成區(qū)，并且在基礎(chǔ)設(shè)施上高度連通，在經(jīng)濟(jì)活動上密切往來的城市蔓延區(qū)，可以成為“日通勤圈”。以東京為例，東京和橫濱是兩個城市，但它中間無縫對接，只不過因為它們連在一起的日通勤圈大到已經(jīng)超過一個城市單體范圍了，我們就給它另外一個名字，叫都市圈。中國幾個一線城市，甚至一些二線城市潛在的形態(tài)也是都市圈，而不只是一個城市。

然后，第三層到城市群。以大城市為核心連接周圍中小城市的叫都市圈，半徑可能有幾十公里，但是可能在幾十公里之外的沒有連在一起的另外一些城市，與這個“都市圈”有著密切的經(jīng)濟(jì)往來，它們就組成了一個城市群。就像在珠三角地區(qū)，廣州和深圳未來應(yīng)該成為與周邊中小城市連在一起的都市圈，同時在粵港澳地區(qū)要形成灣區(qū)城市群。

在中國，城市是指行政管轄的一個單位。如果按照經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，北京和上海都其實不是城市，是個都市圈。

城市群內(nèi)部一定要有一個龍頭老大。城市群內(nèi)部的核心城市和其他城市之間的關(guān)系，不是說通過其他中小城市的發(fā)展來緩解核心城市的壓力，而是如果限制核心城市和周圍的都市圈的發(fā)展，會使得它沒有辦法去跟東京和紐約這樣的世界城市進(jìn)行持續(xù)的競爭，從而也影響到對于城市群內(nèi)其他中小城市的發(fā)展。

中國未來的超大、特大城市都應(yīng)著眼于都市圈建設(shè)，但國內(nèi)目前嚴(yán)重混淆了城市群和都市圈的概念，一邊在建設(shè)城市群，一邊又在限制核心大城市往都市圈方向發(fā)展。

限制勞動力流動，無助公平也無助效率

N：大城市具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，人們的收入水平更高，就業(yè)機會更多。于是我們就會看到，大城市自然而然地成為勞動力流動的首選。人為地限制勞動力的自然流動會帶來哪些問題？

L：這里面有一個非常有意思的三角關(guān)系—經(jīng)濟(jì)增長、城市宜居和社會和諧這三個目標(biāo)的關(guān)系。在“控人”的思路下，城市發(fā)展就會出現(xiàn)三角關(guān)系的矛盾。比如像在北京和上海，城市要經(jīng)濟(jì)增長，同時，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)將城市宜居的程度不斷提高。這時候，勞動力就會自然而然地流入。如果政府想限制人口流入，就只能是加強戶籍制度對于外來人口的公共服務(wù)差別待遇，社會和諧目標(biāo)必然無法實現(xiàn)。

但如果通過供給側(cè)增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，改善其質(zhì)量，就可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、城市宜居和社會和諧這三個目標(biāo)的共贏。限制勞動力流動，這樣既無助于公平也無助于效率。在這兩個關(guān)系當(dāng)中，最重要的核心政策就是生產(chǎn)要素的流動，而解開這個困惑的關(guān)鍵在于戶籍制度。

值得注意的是，空心村的出現(xiàn)和人口從一些省份遷出，恰恰是人口在空間上優(yōu)化配置和重新分布的結(jié)果。政府和社會要做的，不是去違反規(guī)律地阻止這種流動的趨勢，同時，也有責(zé)任為空心村里未遷出的人口提供必要的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。但是，在總體上，我們要看到，空心村的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的必然結(jié)果。

N：城市居民既享受外來人口帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市生活和服務(wù)的便利，又試圖和他們保持距離。你認(rèn)為什么是城市和諧發(fā)展的最大挑戰(zhàn)？

L：中國未來城市生活的和諧程度與對于低收入人群教育重視程度息息相關(guān)。首先是學(xué)校教育，在特大和超大城市，農(nóng)民工的孩子進(jìn)城接受教育的門檻太高，結(jié)果是大量家庭把孩子留在農(nóng)村成為留守兒童。但是，教育本身是一個非常具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)，在農(nóng)村開十個學(xué)校，在城里開一個就行，可以把師資提高，教育質(zhì)量提高。

其次，就是如何發(fā)揮城市的學(xué)習(xí)效應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，當(dāng)一個國家處在制造業(yè)為主的階段的時候，它所需要的教育往往是可以通過學(xué)校培訓(xùn)出來的，比如操縱機器等培訓(xùn)即可上崗的工作，但是在服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的今天，我們看到很多生活和工作經(jīng)驗并不是從學(xué)校里學(xué)來的，而是一種生活方式。低教育水平的勞動者在城市中也能夠得到知識、技能、信息等多方面的外部性，比如語言能力、待人接物的能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的能力，這在服務(wù)業(yè)發(fā)展中尤其重要。通俗地說，即使是那些受教育程度不高的農(nóng)村移民也常說，在大城市能夠“長見識”。

在上海的農(nóng)民務(wù)工子弟學(xué)校里，有很多從小就在上海生活的孩子，甚至就是出生在上海的，他們能更快地融入上海，你不會因為他們沒有上海戶籍就覺得他們是外地人。但有觀察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)遇到升學(xué)門檻后，農(nóng)民工子弟回到家鄉(xiāng)，連家鄉(xiāng)話都不會說，學(xué)習(xí)成績惡化，甚至變成了校園欺凌的對象。這個路徑就完全走反了。我們不僅不應(yīng)該讓這些孩子回到家鄉(xiāng)去，還應(yīng)該讓更多的孩子盡早進(jìn)入城市，借助于人力資本的外部性，改變他們的生活習(xí)慣、行為模式，讓他們進(jìn)行更好地學(xué)習(xí)，并且積累城市生活經(jīng)驗，為未來形成高質(zhì)量的勞動力后備軍做準(zhǔn)備。

事實上，那些目前已經(jīng)到城市來的人們，絕大多數(shù)人是因為城市對他們有需求才會來，而高技能者和低技能者在城市中是“互補”的，高技能、高收入的人也需要餐館服務(wù)員和家政服務(wù)員。盲目排斥低技能勞動者，對城市發(fā)展和生活質(zhì)量提升并沒什么好處。

不能因為害怕“大城市病”而制約城市發(fā)展

N：但是，外來人口融入大城市卻面臨著高房價這個攔路虎。

L：首先需要清楚，高房價的問題出在哪里。2003年之前，中國基本上是一個土地供應(yīng)與人口流動方向一致的國家，這一年之后，中國開始在人口流入地收緊土地供應(yīng)。房地產(chǎn)市場的主要問題是供給和需求不匹配，一些城市的房價—收入比持續(xù)上升，在很大程度上是因為在人口流入的同時收緊了土地供應(yīng)。

如果按照房價—收入比這個指標(biāo)來定義的話，中國房地產(chǎn)泡沫最大的是北京上海，但是由于收緊人口流入地土地供應(yīng)所導(dǎo)致的供給和需求的錯配，不叫泡沫，它就叫錯配，空間上的錯配。形成對照的是，在中國的一些人口流出地，大量建了新城，卻形成了巨大的住房庫存，房價-收入比甚至是下降的，按“標(biāo)準(zhǔn)”的定義，這沒有泡沫，但恐怕三四線城市巨大的住房庫存恰恰是中國背景下的泡沫。

房地產(chǎn)市場的主要問題是供給和需求不匹配，一些城市的房價-收入比持續(xù)上升，在很大程度上是因為在人口流入的同時收緊了土地供應(yīng)。

中國的高房價，屬于需求端導(dǎo)致的這部分符合國際趨勢，但是供給方面卻不符合國際趨勢，這個市場不正常，也就是說在人口集聚地縮緊土地供應(yīng)是不對的，市場經(jīng)濟(jì)國家不會出現(xiàn)這種現(xiàn)象。那么，這樣的問題怎么解決？第一，加大人口流入地土地和住房供應(yīng)。第二，增加租賃房，政府通過建設(shè)公租房的建設(shè)，讓年輕人和低收入人群有更多的機會租到房子。

如果在人口流入地增加土地供應(yīng)和建設(shè)租賃房都做到了，人們怎么選擇，那是他們自己的事。

N：一直以來，城市人口控制的爭論不絕于耳。環(huán)境承載力、就業(yè)壓力、社會治安等各種問題都使得人們長期以來將“大城市病”歸因于人口增長。

L：許多人簡單地將“城市病”與城市人口規(guī)模聯(lián)系在一起，然后由此得出應(yīng)該控制城市人口規(guī)模的結(jié)論。實際情況是，“大城市病”主要不是城市擴(kuò)張本身帶來的，而是取決于技術(shù)與管理。

“大城市病”的問題，簡單來說就是供給不足的問題。我們有一個刻板印象，老是認(rèn)為東部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)飽和了，這是錯的。飽和與否不能僅看基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量，而是取決于源源不斷的需求是不是能夠被滿足。如果從未來的發(fā)展角度來講，上海和北京等一線城市還需要建更多的地鐵，現(xiàn)在地鐵的密度還明顯落后于世界上主要的國際大都市。

事實上，只要治理得當(dāng)，人口多或者人口密度大，并不一定就會出現(xiàn)更嚴(yán)重的擁堵問題。在香港，人口密度非常大，但同時基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)也提供得非常完善，利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，人口密度高反而有利于城市投資地鐵、地上地下通道等基礎(chǔ)設(shè)施。此外，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵環(huán)境友好型的生活方式，也能減輕“大城市病”帶來的問題，我們不能因為害怕“大城市病”而制約城市發(fā)展。

更為突出的問題出現(xiàn)在公共服務(wù)上，當(dāng)面臨醫(yī)療和教育資源短缺時，恰恰應(yīng)該引入各種資本，增加醫(yī)院和學(xué)校的供給。隨著人口流動的限制最終會放松，未來超大城市遲早要實現(xiàn)不同人群間公共服務(wù)的均等化。再過若干年，中國就將邁入高收入國家的行列，到那時，如果戶籍制度仍然在構(gòu)成對外來人口的公共服務(wù)的差別待遇，那么，中國的社會文明程度就將嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將難以向國際社會推廣我們的發(fā)展經(jīng)驗。