健全地方財政收入體系刻不容緩

鄭嘉璐

在外界的長久期盼中，央地財政體制改革終于邁出了重大步伐。今年2月，國務(wù)院發(fā)布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮防砬辶酥醒牒偷胤焦餐袚?dān)的8大類18項基本公共服務(wù)財政事權(quán)，長久以來，中央和地方財政部分事權(quán)不清晰，相互推諉、扯皮的問題將隨著該方案的實施得以一定的解決。

同樣重要的是，《方案》規(guī)定了這些公共服務(wù)事項的央地分擔(dān)比例，中央財政將承擔(dān)起很大一部分支出責(zé)任。在地方財政普遍困難的當(dāng)下，這一改革方案的出臺有著特別的意義。

讓我們來回顧一條新聞。今年年初，中國不少省市接連主動曝光財政數(shù)據(jù)的造假行為。內(nèi)蒙古、天津濱海新區(qū)、包頭等地先后自曝家丑，承認(rèn)GDP、財政收入等地方核心數(shù)據(jù)存在水分。其中，天津濱海新區(qū)2016年的地區(qū)生產(chǎn)總值由此前的一萬億元調(diào)整至6654億元，擠水幅度高達(dá)33%。而早在2017年初，遼寧就已承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)存在水分。

各地自揭傷疤的原因很復(fù)雜，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加注重質(zhì)量、而不再單純追求速度的影響；也有地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算改革帶來的壓力，畢竟從2019年起，省一級GDP數(shù)據(jù)將由國家統(tǒng)計局統(tǒng)一核算，數(shù)據(jù)造假早晚會被發(fā)現(xiàn)。

但一個不可忽視的事實是，承認(rèn)數(shù)據(jù)注水的省市有一個共同的特點：過去經(jīng)濟(jì)增長依靠投資驅(qū)動，政府舉債規(guī)模普遍偏高。例如遼寧和內(nèi)蒙古2016年的地方政府負(fù)債率分別達(dá)38%和31%，位居全國前列，如果算上隱性債務(wù)，這個數(shù)字還會更大。隨著中國經(jīng)濟(jì)下行，地方財政的收支缺口不斷加大，高額的債務(wù)利息讓地方財政舉步維艱，無力維持?jǐn)?shù)據(jù)的虛增?？梢哉f，多地主動擠水分也是地方財政壓力大的表現(xiàn)。

收支缺口

眾所周知，地方債務(wù)是當(dāng)前地方政府最頭疼的問題之一，也是外界對中國金融風(fēng)險最大的擔(dān)憂。地方債務(wù)的形成，一方面是由于地方官員為了提升GDP、彰顯政績而大搞開發(fā)，盲目融資；另一方面則是因為地方政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨著預(yù)算內(nèi)財政缺口。許多地方財政淪為“吃飯財政”，單是維持工資和民生方面的支出就已捉襟見肘，不借債便沒錢搞建設(shè)。

近些年，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，稅收增速伴隨企業(yè)利潤率一同下滑，這讓地方政府的收支矛盾變得更加突出。

其實，地方財政缺口已經(jīng)長期存在，這是由“分稅制”這一財政管理體制決定的。1994年“分稅制”改革后，稅收權(quán)力向中央財政集中。中央稅收收入高，事權(quán)??；而地方承擔(dān)了繁重的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、環(huán)境等職責(zé)，其有限的稅收收入難以覆蓋龐大的事權(quán)，只能通過土地出讓金、行政事業(yè)性收費、罰沒收入等非稅收入彌補財政缺口。

近些年，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，稅收增速伴隨企業(yè)利潤率一同下滑，這讓地方政府的收支矛盾變得更加突出。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，近些年，國家財政收入增速持續(xù)放緩，由2011年的25%一路下跌至2016年的4.5%，直到2017年才稍有好轉(zhuǎn)，回升至7.4%。

因為稅收總體下行，地方政府面臨著一個相對縮小的蛋糕；同時，“營改增”等稅制改革使地方政府分到的小蛋糕比例還在降低?！盃I改增”之前，營業(yè)稅作為地稅收入直接納入地方財政，大概占到地方一般預(yù)算收入的1/4；增值稅則作為分享稅，有75%上劃中央?！盃I改增”全面施行之后，營業(yè)稅完全轉(zhuǎn)化為增值稅，為了保持地方與中央財力格局總體不變，國務(wù)院為“營改增”提供了兩到三年的過渡期，期間增值稅由央地五五分成。但“營改增”全面施行以來，中央政府的財力增加快于地方政府，增值稅“對半分”的分配比例還是讓地方財政“吃了虧”。

與“營改增”類似，對政府收費的清理整治也是中國“正稅清費”政策的一部分。作為稅收的輔助，行政事業(yè)性收費是地方財政收入的重要來源之一。但由于此前監(jiān)管不嚴(yán)，這些收費大多法治化程度不高，很多都屬于亂收費或變相亂收費。政府開始清理、整治這些不合理的收費后，可以看到地方行政事業(yè)性收費收入從2015年起明顯下降。因為收費的主體大多是地方政府，所以下降的這部分收入也大都減在了地方財政賬上。

長遠(yuǎn)來看，“營改增”、減免收費等“正稅清費”措施能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力，做大稅基將帶動財政收入。但在短期內(nèi)，為企業(yè)減稅也就意味著讓政府減收，地方財政承擔(dān)了不小的壓力。

地方政府的收入增速明顯減緩，而支出卻在剛性增加。這是因為中國的財政支出結(jié)構(gòu)偏向民生領(lǐng)域建設(shè)。正在推動的城鎮(zhèn)化，將把大量的流動勞動力轉(zhuǎn)化為城市居民，為這些新增市民提供基本公共服務(wù)必然需要高額的民生支出。與此同時，中國經(jīng)濟(jì)還處在結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革轉(zhuǎn)型期，為保持經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的財政支出也不能減少。

財政收支缺口的不斷加大，逼迫政府通過借債來維持發(fā)展，這在財政數(shù)據(jù)上表現(xiàn)為赤字的連年增長。由于縣市級政府沒有獨立發(fā)行地方債的權(quán)限，他們更傾向城投債等靈活的隱性債務(wù)。這些債務(wù)的利息成本很高，年利率大多在8%以上，借貸期限又集中在三到五年，因此很快就要面對高額的本息還款。

過去，地方政府可以通過賣地獲取土地出讓金彌補部分財政缺口，歸還債務(wù)利息。但是伴隨著房地產(chǎn)市場的局部降溫和三四線城市去庫存，賣地收入難以持續(xù)高增長，土地財政對收支缺口的彌補作用越來越小。

在這樣的背景下，一些地方政府背負(fù)著巨大的償債壓力，地方財政舉步維艱。要化解地方財政面臨的困局，迫切需要健全地方收入體系， 擴(kuò)充地方稅源，從制度上形成穩(wěn)定的地方政府收入預(yù)期

央地的事權(quán)與財權(quán)

原財政部部長樓繼偉曾經(jīng)說過，當(dāng)前政府間在事權(quán)分配上存在的最大問題是政府間職責(zé)不明確，許多應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方處理，如國際界河的保護(hù)、跨流域大江大河的治理、跨地區(qū)污染的防治等等。

央地事權(quán)、財權(quán)劃分不合理在數(shù)據(jù)上也有直觀的體現(xiàn)：在中國的財政預(yù)算內(nèi)支出中，中央政府與地方政府支出的相對比大概是 15：85，這說明大量公共事務(wù)是由地方政府承擔(dān)的，中央政府僅在外交、國防、金融監(jiān)管支出等少數(shù)領(lǐng)域的支出明顯高于地方政府。 以2017年的財政收支情況為例，中央財政收入在全國財政收入中的占比是47%，支出僅占15%。

基本公共服務(wù)領(lǐng)域是地方財政支出中占比最大的一部分，而且都是剛性支出，中央財政的分擔(dān)將極大地減輕地方政府的支出壓力，緩解地方財政困難。

今年2月出臺的改革方案就是為了解決這個問題。《方案》規(guī)定，義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險、基本住房保障等八大類18項基本公共服務(wù)事項，將納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍。換句話說，從2019年1月1日方案實施起，中央將與地方共同承擔(dān)這些公共服務(wù)事項的開支。由于上述基本公共服務(wù)領(lǐng)域是地方財政支出中占比最大的一部分，而且都是剛性支出，中央財政的分擔(dān)將極大地減輕地方政府的支出壓力，緩解地方財政困難。

《方案》還公布了具體的支出責(zé)任和分擔(dān)方式，不同省份的財力、社會發(fā)展情況不一樣，中央財政分擔(dān)的比例也不同。以城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助一項為例，處在第一檔的內(nèi)蒙古可以獲得中央80%的支出分擔(dān)，而對于第三檔的遼寧和第五檔的北京，中央則分別分擔(dān)支出的50%和10%。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，財政壓力大的省份，這種分檔分擔(dān)的方式自然是福音。

事權(quán)的再分配只是財稅改革的一個方面，中央與地方的財權(quán)劃分同樣值得重視。如前文所述，央地“五五分成”的增值稅分享比例實際會減少地方政府的財政收入，拉大央地財政收入差距。對于增值稅究竟應(yīng)該怎么分配的問題，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬認(rèn)為，增值稅作為流動性強、與經(jīng)濟(jì)活動聯(lián)系密切且關(guān)系到國內(nèi)統(tǒng)一市場建設(shè)的稅種，并不適合由地方和中央分享，而應(yīng)作為完全的中央稅。由此形成的地方財政缺口要由中央一般轉(zhuǎn)移支付來填補，即中央財政根據(jù)各地人口數(shù)量、轄區(qū)面積等一系列因素，用一般轉(zhuǎn)移支付來分配稅收。

這樣一來，地方政府可能會對中央轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性、溝通協(xié)調(diào)成本存在擔(dān)憂，一旦各地為了多獲取轉(zhuǎn)移支付，形成地域間惡性競爭，恐怕會拉低轉(zhuǎn)移支付的效率。這就需要提前出臺規(guī)范、公開、約束性強的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定或轉(zhuǎn)移支付法，解決當(dāng)前一般轉(zhuǎn)移支付專項化、專項轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)碎化的問題，保證轉(zhuǎn)移支付的公平與效率。

增值稅全部劃歸中央的最大好處，是切斷地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)與取得稅收之間過于強烈的聯(lián)系，逼迫它們把心思放在當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)上。在現(xiàn)行的財稅體制下，納稅人主要是企業(yè)，地方政府為保持 GDP 和稅收收入的增長，更愿意為轄區(qū)企業(yè)而非居民提供服務(wù)和保護(hù)。地方財政與增值稅脫鉤以后，招商引資、發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)不再為地方帶來高額收入，地方政府可以更多服務(wù)于轄區(qū)居民，只是這種轉(zhuǎn)型還需要新的地方稅源加以引導(dǎo)。

地方稅

在健全的地方收入體系中，中央轉(zhuǎn)移支付和地方稅應(yīng)該是地方財政最主要的兩塊收入。其中地方稅能調(diào)動地方政府的積極性，也決定了地方政府的職能偏重，在政府職能轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著指揮棒的作用。隨著營業(yè)稅全面被增值稅取代，地方財政迫切需要找到新的主體稅種，培育地方稅源。

馮俏彬說，適合作為地方稅的，主要是那些稅基不易流動、與當(dāng)?shù)毓穹?wù)有著密切關(guān)聯(lián)的稅種，比如資源稅、環(huán)保稅、消費稅和房產(chǎn)稅。目前，資源稅、環(huán)保稅已經(jīng)基本改革到位，消費稅改革也已走上正軌。未來，房產(chǎn)稅將成為地方稅改革的最大看點。

房產(chǎn)稅一直是學(xué)界倡導(dǎo)的地方稅種，十九大以來官方也在頻繁釋放開征信號。財政部部長肖捷曾在《人民日報》上撰文說，要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實施。力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實稅收法定原則”的改革任務(wù)。也就是說，房產(chǎn)稅有望在兩三年內(nèi)開征。

地方稅能調(diào)動地方政府的積極性，也決定了地方政府的職能偏重，在政府職能轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著指揮棒的作用。

為什么從學(xué)界到官方都在推動房產(chǎn)稅的落地？房產(chǎn)稅具有征稅對象區(qū)域性和征稅來源穩(wěn)定的特點，是很好的地方稅源；更重要的是，房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)來自房產(chǎn)評估價值，而房價與地方政府提供的公共服務(wù)密切相關(guān)，因此房產(chǎn)稅有著很強的受益稅性質(zhì)。居民在某區(qū)域購置房產(chǎn)并繳納房產(chǎn)稅，地方政府將稅款主要用于本區(qū)域的公共設(shè)施和公共服務(wù)改善，居民的繳稅數(shù)量與享受的公共服務(wù)相對應(yīng)， 這能促使地方政府提供更好的公共服務(wù)，也可以提高納稅人對于房產(chǎn)稅的認(rèn)可程度。 在中國地方政府職能轉(zhuǎn)型和財政緊缺的大背景下，房產(chǎn)稅確實是一劑良藥。

但是，從當(dāng)前中國國情來看，房產(chǎn)稅在征稅范圍、房產(chǎn)價值、稅率等問題上還存在諸多難解之處， 民眾預(yù)期與政府預(yù)期有很大的錯位。 舉例來說，房產(chǎn)估價直接關(guān)系到稅收的多少，關(guān)系到納稅人稅負(fù)和政府稅收收入，必須找到一個雙方都認(rèn)同的評估機構(gòu)來對房價進(jìn)行評估，那么這項工作應(yīng)該由誰承擔(dān)呢 此外，房產(chǎn)稅是直接稅，相當(dāng)于從老百姓兜里直接收錢，稅負(fù)痛感強烈，征稅的阻力也就比較大。

理清央地事權(quán)，擴(kuò)充地方稅源，再輔以合理的行政收費、基金，以及受到嚴(yán)格規(guī)制的地方債、PPP項目，一個健全的地方收入體系才是幫助地方財政走出困境，健康運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。