公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體適格性案例評析

韓 楓

[提要]

最新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》明確賦予社會公益組織提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，隨后修訂的《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。目前我國海洋環(huán)境損害賠償制度下社會公益組織不是海洋環(huán)境公益訴訟的適格主體，無權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟。

[案情概述]

審理法院：青島海事法院。

裁判日期：2017年12月28日。

原告：某公益組織。被告：美國某石油公司、中國某石油公司。

2011年6月，位于中國渤海灣海域的蓬萊19-3油田的海床發(fā)生原油漏油事件。該油田系由一家注冊于中國的國家石油公司和一家注冊于利比里亞的美國某石油公司共同開發(fā)。該案系海洋環(huán)境污染損害責(zé)任公益訴訟糾紛，青島海事法院于2015年7月7日立案依法進行審理。

[審判]

法院就本案的審判意見集中在法律適用問題上。判決中首先明確了本案性質(zhì)為針對污染海洋生態(tài)環(huán)境提起的公益訴訟。然后分別列舉了《海洋環(huán)境保護法》第五條第二款的規(guī)定，即“國家海洋行政主管部門負責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作”以及第八十九條第二款的規(guī)定，即“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。法院認為，“該法律規(guī)定賦予國家海洋行政主管部門監(jiān)督管理海洋環(huán)境的職責(zé)，專門授權(quán)國家海洋行政主管部門代表國家對污染海洋環(huán)境給國家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償請求，也同時排除了社會組織提出該類請求的資格”。接下來論述《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》的關(guān)系，即《環(huán)境保護法》第五十八條系關(guān)于就普通環(huán)境污染提起民事公益訴訟的一般規(guī)定，而《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款是海洋環(huán)境污染損害賠償方面的特別規(guī)定。依照《立法法》第九十二條確立的優(yōu)先適用特別規(guī)定的原則，本案應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定。據(jù)此判決原告不是提起本案訴訟的適格主體，駁回起訴。

[評析]

一、原告訴訟請求和被告答辯意見

1.原告訴訟請求主要是由于油田溢油事故嚴重破壞了渤海灣生態(tài)環(huán)境，損害了社會公共利益，被告作為油田設(shè)施的擁有者和管理者，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，對其破壞的渤海灣生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)、治理。原告作為社會公益組織，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五、六十六條，《環(huán)境保護法》第五十八條，《民事訴訟法》第五十五條，《海事訴訟特別程序法》第七條，最高人民法院相關(guān)司法解釋提起訴訟，請求法院判令被告對事故損害的渤海生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)，以使渤海灣生態(tài)環(huán)境達到事故發(fā)生之前的狀態(tài)，保護社會公共利益。

2.被告答辯理由主要是由于在海洋資源和海洋環(huán)境領(lǐng)域，社會公共利益和國家利益具有完全相同的內(nèi)涵，本案海洋環(huán)境污染損害訴訟的原告主體資格應(yīng)當依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定予以確定。根據(jù)該法第八十九條和《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，海洋監(jiān)管機關(guān)是有權(quán)就海洋資源損害提出索賠和公益訴訟的唯一權(quán)利主體，其索賠權(quán)利已經(jīng)涵蓋了我國侵權(quán)責(zé)任法所保護的全部權(quán)益和救濟方式，《環(huán)境保護法》第五十八條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定并不適用于海洋環(huán)境污染損害索賠和訴訟，社會組織無權(quán)對該項損害提起公益訴訟。具體分為以下幾點：

（1） 本案案涉油田溢油事故是在海上油田開發(fā)過程中發(fā)生的，其所造成的海洋生態(tài)環(huán)境污染損害發(fā)生于我國內(nèi)海渤海海域，均屬于《海洋環(huán)境保護法》第一、二條規(guī)定的適用范圍之內(nèi)，因此本案應(yīng)當適用《海洋環(huán)境保護法》?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第八十九條明確規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的污染損害責(zé)任索賠權(quán)，第五條規(guī)定了“國家海洋行政主管部門”是“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門”，因此，就本案所涉及的海洋生態(tài)環(huán)境污染損害而言，國家海洋局及其授權(quán)機構(gòu)就是《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)管機關(guān)，依法享有海洋生態(tài)資源損害的索賠權(quán)。

（2） 根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的立法釋義，海洋環(huán)境污染事故造成的損害原則上分成兩大類：一種是公民、法人、其他組織等私主體因海洋環(huán)境污染事故遭受財產(chǎn)、人身等私權(quán)益的損害，按照侵權(quán)責(zé)任法和一般的民事權(quán)利保護制度，公民、法人或其他組織作為直接受害人有權(quán)向污染責(zé)任人提出索賠，一旦法院提起訴訟即為典型的“私益訴訟”；另一種則是對于私權(quán)益之外的海洋生態(tài)、海洋資源、海洋保護區(qū)等海洋環(huán)境造成的損害，任何公民、法人和其他組織等私主體均不可能成為直接受害人，不存在私益訴訟的基礎(chǔ)。我國《憲法》第九條、《物權(quán)法》第四十六條、《海域使用管理法》第三條等明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜?。因此，對海洋資源造成損害實際上是對國家利益造成損害，一旦構(gòu)成“重大損失”，則由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機關(guān)作為索賠主體代表國家對責(zé)任者提出索賠。

（3） 從所有權(quán)的角度講，由于海洋資源完全屬于國家所有，對海洋資源污染損害提出訴訟請求的主體，應(yīng)當是專門的行政主管機關(guān)，而不應(yīng)當是其他主體，這是由行政機關(guān)作為國家所有的自然資源的所有權(quán)行使人資格決定的。因此，海洋監(jiān)管機關(guān)對海洋資源損害的索賠權(quán)具有唯一性。《海洋環(huán)境保護法》第八十九條調(diào)整的范圍實際上涵蓋了私權(quán)益以外的全部海洋資源損害，在國家所有的海洋資源之外，并不存在其他形式的海洋資源，在《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)定的索賠主體之外也不存在其他的索賠主體。

（4） 在海洋資源和海洋環(huán)境領(lǐng)域，社會公共利益和國家利益具有完全相同的內(nèi)涵，《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)定的海洋監(jiān)管機關(guān)代表國家就海洋環(huán)境污染損害提出索賠，就是《民事訴訟法》第五十五條的公益訴訟?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定是我國確立民事公益訴訟的訴訟程序法律依據(jù)，根據(jù)立法機關(guān)對該條的釋義，確立公益訴訟制度目的在于“落實憲法、物權(quán)法等實體法規(guī)定”。因此，公益訴訟制度是建立在維護國家對于自然資源所享有的所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，這與《海洋環(huán)境保護法》第八十九條規(guī)定海洋監(jiān)管機關(guān)是就海洋資源損害提出索賠的唯一權(quán)利主體的理論基礎(chǔ)是一致的。

（5） 本案系海洋環(huán)境污染損害糾紛，關(guān)于海洋生態(tài)資源損害以及海洋水產(chǎn)資源損害的索賠主體資格這一法律問題，《海洋環(huán)境保護法》第八十九條屬于特別法的規(guī)定，《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定屬于一般法的規(guī)定。按照特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，應(yīng)當優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定。

（6） 在我國現(xiàn)有自然資源國家所有的基礎(chǔ)上，監(jiān)管機關(guān)理應(yīng)成為海洋環(huán)境公益訴訟的第一順位原告。參考國外成熟的環(huán)境公益訴訟制度，大多數(shù)大陸法系國家規(guī)定只有國家有權(quán)提起公益訴訟，而美國模式則是社會組織參與公益訴訟的功能定位在督促行政機關(guān)履行職責(zé)，即賦予其“環(huán)境行政公益訴訟”的權(quán)利。

（7） 在我國現(xiàn)行法律制度下，如果法律允許社會組織有權(quán)同時提起海洋環(huán)境公益訴訟，將會造成嚴重的法律后果。在以自然資源物權(quán)制度為基礎(chǔ)的海洋環(huán)境公益訴訟制度下，如果法律允許社會組織同時享有提起海洋環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，一方面變相地賦予了社會組織代表國家提出索賠的權(quán)利，這顯然與我國的憲法規(guī)定和立法原則相違背，另一方面還會干預(yù)海洋監(jiān)管機關(guān)索賠權(quán)的行使。法律賦予監(jiān)管機關(guān)的索賠權(quán)是其行政監(jiān)管職責(zé)的派生和延伸，監(jiān)管機關(guān)在專業(yè)技術(shù)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，但是社會組織的訴訟能力和專業(yè)技術(shù)方面的限制，在客觀上可能阻礙監(jiān)管機關(guān)充分性發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，行使索賠權(quán)，采取恢復(fù)措施。

（8） 本案中國家海洋局北海分局作為監(jiān)管機關(guān)已經(jīng)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理的索賠權(quán)，案涉污染事故責(zé)任人已經(jīng)實際承擔(dān)了損害賠償責(zé)任，全部賠償補償款已經(jīng)足額支付到位，國家海洋局和地方政府已經(jīng)實際實施渤海海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施并實際取得成效。原告在起訴時明知卻刻意歪曲前述事實，其訴訟請求明顯缺乏相應(yīng)的事實依據(jù)。原告就本次事故提出相同的索賠請求，構(gòu)成重復(fù)索賠，因此不應(yīng)再行提起海洋環(huán)境污染公益訴訟，其訴訟請求應(yīng)當予以駁回。

二、相關(guān)法律問題觀察

1.本案在司法實踐中意義重大，明確否定了公益組織的主體適格性

本案是全國首例公益組織針對污染海洋生態(tài)環(huán)境提起的并且被法院正式立案審理的公益訴訟，通過本案審理和判決觸及了海洋環(huán)境公益訴訟上具體的問題，促進司法系統(tǒng)進一步規(guī)范細化海洋環(huán)境污染類案件的管轄和受理等程序性問題，是有益的司法嘗試。法院判決明確否定了公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟主體資格，為今后類似的公益訴訟起到否定性的示范作用。

2.司法實踐中明確了海洋環(huán)境公益訴訟的法律適用問題

我國公益訴訟法律制度并未專章入典，而是散見于不同的法律法規(guī)中。其中，2017年7月1日修訂生效《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了民事環(huán)境公益訴訟制度，2015年1月1日修訂生效《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定了普通環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容，2017年11月5日修訂生效的《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定了海洋環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容。

本案是在2015年1月1日《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》實施生效后被青島海事法院于2015年7月7日立案。在本案審理期間，自2015年7月7日至2017年11月4日這一段時期剛好處于新的《環(huán)境保護法》已生效而新《海洋環(huán)境保護法》尚未生效期間，“新一般法”規(guī)定的公益訴訟內(nèi)容和“舊特殊法”規(guī)定的公益訴訟內(nèi)容不一致，兩者如何適用則進入了立法法規(guī)范的領(lǐng)域，所幸的是新《海洋環(huán)境保護法》于2017年11月5日的及時頒布實施解決了司法者的困擾。隨著本案判決的出臺，最高人民法院于2017年12月29日公布了《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋，明確規(guī)定該類案件應(yīng)當按照《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，國家海洋監(jiān)管機關(guān)享有代表國家提起海洋環(huán)境損害的專門授權(quán)，社會公益組織無權(quán)提起該類訴訟，由此確立了海洋環(huán)境公益訴訟的特別法律適用。至此，不論從立法層面還是司法層面，海洋環(huán)境公益訴訟的法律適用均做到了清晰明確，既有法律法規(guī)的明文規(guī)定，又有審判案例的參考依據(jù)。