關于無線電頻譜資源市場化配置的思考

杜 奔，崔佳榮

（1.國家無線電監(jiān)測中心檢測中心，北京 100041；2.國家無線電監(jiān)測中心，北京 100037）

1 引言

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》，強調對無線電頻率等非傳統(tǒng)自然資源，要推進競爭性市場化配置進程，完善資源有償使用制度，要逐步引入招投標、拍賣等競爭性方式進行配置。

近年來，隨著無線電技術的飛速發(fā)展，無線電通信已廣泛應用于公眾通信、廣播電視、教育、交通、氣象，以及工業(yè)和醫(yī)療等社會生活的各個領域，無線電頻率資源供需矛盾日益激烈。無線電頻率屬于非傳統(tǒng)自然資源，面對無線電發(fā)展的新形勢，在頻率許可過程中引入競爭規(guī)則，可以有效緩解供需矛盾，提高資源配置的效率和效益。

2 國外無線電頻譜資源配置情況

國外對于無線電頻譜資源的配置，已經從最初的使用行政手段進行配置（政府直接指配、評審分配等），發(fā)展到現今的使用市場化手段進行分配（先到先得、選美、彩票、拍賣、招標等）。美國、英國、印度等國家在頻譜自由化改革與實踐方面已取得了很多成功的經驗。但從目前全世界各個國家和地區(qū)的無線電頻譜管理實踐來看，僅僅通過頻譜交易很難完全實現頻譜資源有效利用的目標。

目前，國外主要采用招標和拍賣兩種方式對頻譜資源進行分配。通過招標方式對無線電頻譜資源進行配置，即定義好頻譜使用權利，假定資源將實現最有價值的使用，通過適當的招標設計和實現，分配資源給方案最優(yōu)的競拍者，這種方式可以解決資源初次分配的合理性問題。但由于無線電牌照具有一定的期限性，在牌照期限范圍內一旦出現牌照持有者因投資或其他原因導致資源過?；蜷e置，就會形成次生的頻譜利用效率低下的問題。通過拍賣方式對無線電頻譜資源進行配置，從理論上和實踐上都已成為了保證頻譜資源分配公平、效率最優(yōu)的手段，有望在未來頻譜資源管理過程中發(fā)揮更大作用。但拍賣分配方式也存在監(jiān)管不力、價格評估方式不當、拍賣形式選擇不正確等難題，進而導致貪污腐敗、流拍、贏者詛咒等問題。例如印度1994年的拍賣雖然政府獲得較高收入，但是由于拍賣機制設置的問題，最終165.8億盧比的成交價格使印度電信運營企業(yè)背上沉重的負擔[1]。

3 我國無線電頻率資源配置現狀及探索

長期以來，我國一直采用行政審批的方式來配置無線電頻率資源，需要使用無線電頻率資源的用戶向有管轄權限的國家或地方無線電管理機構提出申請，國家或地方無線電管理機構依職權實施頻率使用許可。這種頻譜資源分配模式造成了一些已分配的頻譜資源利用效率低下、經濟社會價值無法充分開發(fā)。

我國在無線電頻譜資源市場化方面也作了積極的探索。2001年我國首次采用評選招標方式，對3.5GHz頻段地面固定無線接入系統(tǒng)頻率開展了評選（招標）試點工作。招標試點的成功，表明采用評選（招標）方式分配頻率資源，有利于提高無線電頻率資源利用率，有利于促進無線接入等新技術、新業(yè)務的發(fā)展與應用，有利于促進電信市場的公平、有序競爭和健康發(fā)展。

4 我國無線電頻譜資源市場化配置的條件

4.1 形勢要求

黨的十八大提出 使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用 。黨的十八屆四中全會進一步提出：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主市場經濟法律制度 。2017年年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》，要求 著力推進供給側結構性改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。對無線電頻率等非傳統(tǒng)自然資源，推進市場化配置進程。

可見，按照中央精神在無線電頻率資源配置過程中引入競爭規(guī)則，實現政府和市場作用的有效結合，提高頻譜資源的利用效率，是新形勢下對無線電管理工作的必然要求。

4.2 法規(guī)制度體系逐步完善

我國無線電頻譜資源市場化配置相關法規(guī)制度體系正在逐步完善?！稇椃ā?、《物權法》規(guī)定了頻譜的國家所有權，為明確界定頻譜交易的產權奠定了法律基礎?！吨腥A人民共和國電信條例》第二十八條規(guī)定：電信資源的分配，應當考慮電信資源規(guī)劃、用途和預期服務能力。分配電信資源，可以采取指配的方式，也可以采用拍賣的方式。 2016年修訂的《中華人民共和國無線電管理條例》第十七條規(guī)定：地面公眾移動通信使用頻率等商用無線電頻率的使用許可，可以依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定采取招標、拍賣的方式?！缎姓S可法》第五十三條規(guī)定：實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。《中華人民共和國拍賣法》和《中華人民共和國招標投標法》為頻率拍賣和招標，提供了具體行為和程序方面的指導。

不斷完善的法規(guī)制度體系，對于指導我國無線電管理機構開展市場化管理機制改革與創(chuàng)新，以及促進頻譜資源市場機制逐步形成，都具有十分重要的意義。

4.3 頻譜資源市場競爭環(huán)境尚不成熟

盡管我國無線電頻譜資源市場化配置相關法規(guī)制度體系正在逐步完善，但頻譜資源市場競爭環(huán)境尚不完全成熟。從國外的頻譜拍賣、招標等無線電頻率資源市場化配置的經驗來看，充分的競爭是能夠進行市場化配置的重要前提。只有具備資格的頻譜拍賣參與者達到一定的數量，才能在拍賣中形成有效競爭，頻譜資源才能以一個公平、合理的價格拍賣出去。目前，國際上的頻譜拍賣、招標、交易等市場化配置手段的應用，大多集中于商用的地面公眾移動通信業(yè)務，這些國家或地區(qū)的電信市場較為開放，存在大量具備競拍資格的運營商，比較容易在拍賣中形成有效的競爭。例如2013年英國4G 頻譜拍賣的過程中，共有7家運營商參與競拍。但從我國的情況來看，目前基礎電信業(yè)務市場主要包括中國移動、中國聯通和中國電信三家運營商，競爭環(huán)境尚不完全成熟。

5 現階段無線電頻譜資源市場化配置的思考

5.1 進一步推進電信業(yè)市場化改革

隨著我國頻譜資源市場化配置的部分條件逐步成熟，已經具備向著市場化配置頻譜資源進行探索的條件，但我國目前基礎電信業(yè)務市場競爭不夠充分，暫時不適合采用拍賣的方式配置頻率資源?，F階段可針對我國的實際情況，重新審視市場結構，進一步推進電信業(yè)市場化改革，嘗試引進新的市場競爭主體，促進形成均衡、優(yōu)化的市場組織結構。多元化的產權結構加上相對均衡的市場結構，將對我國無線電頻譜資源的優(yōu)化配置提供有力支撐。

5.2 研究建立頻譜回收補償機制

我國目前尚未建立已分配頻譜的回收補償機制，在遇到利用率低、價值挖掘不充分甚至是長期閑置不用的頻譜需要回收時，具體操作難度很大，無法使無線電頻譜資源發(fā)揮最大價值。盡管《中華人民共和國無線電管理條例》（修訂版）第二十六條對頻率回收的相關規(guī)定為頻譜回收機制提供了法律依據，但為了增加頻率用戶的積極性，應同時加強回收補償方面的研究，努力建立頻譜回收補償機制。在必要時，可通過經濟手段對原有頻率使用者予以一定補償，推動頻率資源回收工作。

5.3 開展無線電頻率資源市場化配置試點工作

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》指出，對于不完全適宜由市場化配置的公共資源，要引入競爭規(guī)則，充分體現政府配置資源的引導作用，實現政府與市場作用有效結合。綜合本文分析，我國頻譜資源在目前階段暫不具備完全市場化的條件，可以考慮按照公平、公正、公開的原則，選取適合的頻段，在具備一定競爭條件的省市或地區(qū)進行試點，為無線電頻譜資源市場化配置積累經驗。例如，可通過招標的方式進行配置，綜合評審與拍賣的優(yōu)勢，有效避免暗箱操作的產生，達到公共利益和商業(yè)利益的平衡。同時，要注意合理設置門檻，優(yōu)化評標細則，加強事后的監(jiān)管和服務。

[1] Alok Kumar.3G Spectrum Auctions in India：A Critical Appraisal[EB/OL].