論基金會信息公開法律制度的完善

何榮山,宋宗宇

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

自2004年《基金會管理條例》頒布以來的10余年間，中國基金會的數(shù)量從736家增加到4 211家，資產(chǎn)總額從不到50億元激增到近1 000億元[1]?；饡焖侔l(fā)展的同時，由于信息不公開而帶來的“丑聞事件”和負面新聞也隨之而來，如2011年的“郭美美炫富事件”*http://news.china.com/zh_cn/focus/gmmdq/11163558/20140804/18680789.html。、2014年的“嫣然基金會7 000萬元善款去向不明事件”*http://media.people.com.cn/n/2014/0107/c40606-24040894.html。、2015年“四川索瑪花基金會非法辦學(xué)事件”*http://scnews.newssc.org/system/20150830/000595813.html。、2016年發(fā)生的“羅一笑捐款事件”等*http://news.youth.cn/jsxw/201611/t20161130_8900831_1.htm。。這些事件社會影響大，嚴重削弱了基金會的公信力，導(dǎo)致部分行業(yè)性基金會資金募集量嚴重下滑。國家有關(guān)部門歷來重視基金會信息公開的立法工作，全國人大以及有關(guān)部委先后頒布了關(guān)于基金會信息公開的一系列法律法規(guī)*1988至2016年，全國人大、國務(wù)院以及民政部、財政部等國家有關(guān)部門先后頒發(fā)了有關(guān)基金會信息公開的法律法規(guī)共18部。,2016年9月1日實施的《中華人民共和國慈善法》設(shè)專章對慈善組織的信息公開工作作了進一步的規(guī)范要求。但是，從當(dāng)前基金會信息公開法律法規(guī)的實施效果看，還存在信息公開范圍過窄、公開內(nèi)容粗糙、公開方式不合理以及相關(guān)法律責(zé)任缺失等問題。本文以促進基金會持續(xù)健康發(fā)展為目的，分析梳理中國基金會信息公開狀況堪憂的法律因由，以期為完善中國基金會信息公開法律制度提出自己的意見和建議。

一、中國基金會信息公開制度的主要內(nèi)容

基金會信息公開的重要性，在立法上已得到廣泛體現(xiàn)，形成了以《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》(1999年)、《基金會管理條例》(2004年)、《基金會信息公布辦法》(2006)、《中華人民共和國慈善法》(2016年，以下簡稱《慈善法》)為主的一系列法律法規(guī)。這些法律規(guī)范從不同角度對基金會信息公開范圍、公開途徑、法律責(zé)任等作了規(guī)定和要求。

(一)基金會信息公開的范圍

基金會信息公開的范圍，是基金會信息公開的核心內(nèi)容。目前基金會信息公開范圍形成了以年度工作報告內(nèi)容為主、其他內(nèi)容為輔的情況。年度工作報告的主要內(nèi)容包括基金會的基本信息、基金會的機構(gòu)建設(shè)情況、基金會的業(yè)務(wù)活動情況、基金會的財務(wù)會計報告以及接受監(jiān)督管理的情況、審計監(jiān)事意見等，其中，還專門設(shè)立了“履行信息公開義務(wù)情況”，并從6個方面進行考察*民政部民間組織管理局2016年年度報告版本。在年度工作報告中考察基金會的信息公開有6個方面：在登記管理機關(guān)制定的媒體上公布上一年工作報告摘要；公布上一年工作報告的情況；公布募捐公告情況；公布內(nèi)部管理制度的情況；公布收入和支出明細的情況；公布關(guān)聯(lián)方及其交易情況。。

除了年度工作報告規(guī)定的內(nèi)容外，另外三類信息也要求隨時公開：(1)公募基金會組織資金募集活動有關(guān)信息。在活動開展前，應(yīng)提前公布擬開展公益活動的募集方案，包括活動組織方案、募集資金來源方案、資金使用監(jiān)督方案;在活動開展期間,適時公布募集資金所取得的收入情況;募集活動結(jié)束后，及時公布募集活動取得的總收入和資金使用的監(jiān)督方式等情況。(2)基金會項目管理基本信息。包括提前公布擬開展資助的項目以及項目接受申請的途徑和方式、評審程序、結(jié)果的公布、項目的評估等*2006年1月民政部發(fā)布的《基金會信息公布辦法》第7條：基金會開展公益資助項目，應(yīng)當(dāng)公布所開展的公益項目種類以及申請、評審程序。評審結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)公布評審結(jié)果并通知申請人。公益資助項目完成后，應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)的資金使用情況。事后對項目進行評估的，應(yīng)當(dāng)同時公布評估結(jié)果。。(3)基金會內(nèi)部重要人事變動情況以及關(guān)聯(lián)方情況。包括發(fā)起人、基金會理事主要來源單位、主要捐贈人、基金會投資與被投資方；其他與基金會可能存在關(guān)聯(lián)交易的單位和個人，包括可能控制和共同控制基金會的個人或組織以及基金會與上述個人或組織發(fā)生交易等信息*2012年7月民政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范基金會若干規(guī)定》第三方面，規(guī)定了7個方面的內(nèi)容。。

至于有無不公開的信息，根據(jù)《公益慈善捐贈信息公開指引》規(guī)定，有兩種情況捐贈信息可以不公開，這兩種情況為：(1)基金會若公開信息，將會危及國家或組織的安全，或者將侵犯他人的隱私和權(quán)益；(2)捐贈人事先與受贈人有約定(口頭或書面約定)的可不公開。但是，即使這些不公開的信息，也要隨時接受上級登記管理機關(guān)的監(jiān)督檢查。

(二)基金會信息公開的方式和時間要求

公開基金會信息主要有二種方式*2006年1月民政部發(fā)布的《基金會信息公布辦法》第5條、第9條。：(1)法定方式。年檢合格后在登記管理機關(guān)指定的媒體上公布年度工作報告的全文和摘要；(2)自選方式?；饡匆?guī)定需自行發(fā)布需公開的內(nèi)容時，可選擇在相關(guān)媒體(可選擇報刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng))上發(fā)布需公開的內(nèi)容。

關(guān)于信息公開的時限，分兩種情況，一是普通捐贈，二是重大項目捐贈。對普通的常規(guī)性捐贈，規(guī)定公開的時間要求在15個工作日之內(nèi)；對重大項目的捐贈信息，規(guī)定公開的時間要求在72小時之內(nèi)。對捐贈款物使用的公示時間也有明確的規(guī)定：按項目運行的周期，項目運行周期較短的(一般指3個月之內(nèi))，在一個月之內(nèi)需不間斷地公布相關(guān)信息；項目運行周期較長的(大于6個月的)，在6個月之內(nèi)需公布相關(guān)信息;但不論項目時間長短，所有項目結(jié)束后都應(yīng)全面公布信息*2011年12月民政部發(fā)布的《公益慈善捐助信息公開指引》第18條: 捐贈款物撥付和使用信息，應(yīng)采取動態(tài)方式及時公開，一般應(yīng)在捐贈款物撥付后1個月內(nèi)向社會公開，并視情況定期或不定期公開后續(xù)信息。項目運行周期大于半年的，信息公開間隔時間不應(yīng)超過6個月，以使捐贈人和社會公眾及時了解捐贈款物使用進展信息。所有項目應(yīng)當(dāng)在項目結(jié)束后進行全面公開。。

(三)基金會信息公開的監(jiān)督和責(zé)任

關(guān)于基金會信息公開的監(jiān)督，根據(jù)《基金會信息公布辦法》規(guī)定，主要由登記管理機關(guān)負責(zé)。登記管理機關(guān)對基金會上報的年度工作報告進行監(jiān)督檢查并對基金會信息公布建立誠信記錄。登記管理機構(gòu)的主要職責(zé)是：完善相關(guān)工作機制，加強與基金會業(yè)務(wù)主管部門的聯(lián)系；對基金會開展的具有重大社會影響的公益活動進行督查和指導(dǎo)；通過組織審計和會計事務(wù)所，對基金會的財務(wù)情況進行常規(guī)性檢查或抽查；根據(jù)對基金會的檢查和監(jiān)督情況，建立基金會的誠信檔案。此外，有關(guān)法規(guī)對完善其他監(jiān)督方式也有相應(yīng)的要求，主要包括以下幾個方面：一是發(fā)揮新聞機構(gòu)及社會公眾、評估機構(gòu)等的監(jiān)督檢查作用；二是推動基金會建立行業(yè)自律機制，強化行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和監(jiān)督；三是充分發(fā)揮捐贈方的監(jiān)督作用，對于捐贈人不愿公開的捐贈信息，應(yīng)當(dāng)事先與信息公開主體進行約定，而捐贈款物的使用情況，一般應(yīng)在1個月內(nèi)向捐贈人公開*2009年12月民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于進一步加強社會捐助信息公示工作的指導(dǎo)意見》第2條：信息公示方式主要是：通過年報、公報、信息發(fā)布會及報刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等方式，及時公布社會捐助信息。除不能公開的信息外，公民、法人或其他組織都可以向有關(guān)部門和慈善組織查詢有關(guān)社會捐助信息，有關(guān)部門和慈善組織應(yīng)及時答復(fù)。第3條：進一步明確民政部門在社會捐助信息公示中的職能作用，加強與有關(guān)部門及慈善組織業(yè)務(wù)主管單位的協(xié)調(diào)、溝通與配合，完善相關(guān)工作機制。加強重大慈善活動的監(jiān)督，及時向社會公示相關(guān)信息。發(fā)揮會計和審計事務(wù)機構(gòu)的作用，重點對捐贈款物的接收、管理和使用情況進行監(jiān)督。完善社會監(jiān)督機制，發(fā)揮新聞機構(gòu)及社會公眾、評估機構(gòu)等方面的作用。健全慈善組織內(nèi)部管理制度，推動建立行業(yè)自律機制，強化內(nèi)部監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督。社會捐助信息公示是一項新的工作內(nèi)容，各級民政部門和慈善組織要具有慈善事業(yè)是“玻璃口袋”的意識，帶頭做好社會捐贈款物接收和管理使用情況的公示與反饋，并按照通知要求，督促有關(guān)社會捐助、社會福利和慈善組織主動公示相關(guān)信息，以良好的形象取信于社會和捐贈人。各地要及時總結(jié)社會捐助信息公示工作中的經(jīng)驗和做法，并將有關(guān)情況報部。我們將認真總結(jié)各地社會捐助信息公示經(jīng)驗，逐步完善社會捐助信息公示工作制度，促進慈善事業(yè)健康發(fā)展。。

關(guān)于基金會信息公開的責(zé)任，根據(jù)《基金會管理條例》等多部法律法規(guī)的規(guī)定，基金會違反法律法規(guī)承擔(dān)的主要是行政責(zé)任，受到的行政處罰包括警告、責(zé)令停止活動，情節(jié)嚴重的，可以撤銷登記*2004年2月11日國務(wù)院頒發(fā)的《基金會管理條例》第42條規(guī)定基金會、基金會分支機構(gòu)、基金會代表機構(gòu)或者境外基金會代表機構(gòu)有下列情形之一的，由登記管理機關(guān)給予警告、責(zé)令停止活動；情節(jié)嚴重的，可以撤銷登記：(一)未按照章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍進行活動的；(二)在填制會計憑證、登記會計賬簿、編制財務(wù)會計報告中弄虛作假的；(三)不按照規(guī)定辦理變更登記的；(四)未按照本條例的規(guī)定完成公益事業(yè)支出額度的；(五)未按照本條例的規(guī)定接受年度檢查，或者年度檢查不合格的；(六)不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的?；饡?、境外基金會代表機構(gòu)有前款所列行為的，登記管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)提請稅務(wù)機關(guān)責(zé)令補交違法行為存續(xù)期間所享受的稅收減免。。新頒發(fā)的《慈善法》延續(xù)了《基金會管理條例》對不公開信息單位的處罰方式，同時新增加了對負有管理責(zé)任的國家工作人員也要承擔(dān)責(zé)任的新規(guī)定：如果國家工作人員不履行信息公開管理的義務(wù)，將責(zé)令改進，依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，將由有關(guān)國家機關(guān)給予處分。《慈善法》這一規(guī)定將單位不公開信息承擔(dān)的法律責(zé)任擴大到負有管理責(zé)任的政府機構(gòu)，對促進政府推動基金會信息公開工作具有重要意義。

二、中國基金會信息公開法律制度存在的問題

審視中國近30年基金會信息公開法律法規(guī)的歷程，客觀講在形式上做到了完備。雖然近年來持續(xù)不斷發(fā)生的基金會負面新聞，在社會上引起重大影響，但我們不能就此認為中國基金會信息公開無法可依，更不能因為某些偶然的突發(fā)事件而全部否定中國在基金會信息公開法制建設(shè)上取得的成效。但是，當(dāng)我們理性分析諸如“郭美美事件”這樣的偶然事件就可導(dǎo)致整個行業(yè)遭受信任危機的話，那我們不得不重新審視基金會信息公開法律制度的立法思路，檢討中國基金會信息公開法律制度建設(shè)存在的問題。

(一)信息公開的法律結(jié)構(gòu)零散、缺乏整合性

從目前基金會信息公開的法律監(jiān)管體系看，主要是由《基金會管理條例》這一部行政法規(guī)為主，輔之以《基金會信息公布辦法》《基金會年度檢查辦法》等法規(guī)和條例。梳理每一次基金會信息公開有關(guān)法律制度出臺的背景，大都針對基金會在社會上出現(xiàn)重大負面新聞后的一種即時回應(yīng)。從基金會法律法規(guī)制定的內(nèi)在邏輯看，目前的基金會立法工作缺乏頂層設(shè)計和整體思路，特別是不同的部門規(guī)章之間顧此失彼，缺乏連貫性。這種缺乏整合性和結(jié)構(gòu)零散性帶來的不利后果，使基金會信息公開制度在操作層面難以執(zhí)行，使有關(guān)基金會信息公開的法律法規(guī)規(guī)定流于形式。很多學(xué)者指出，目前基金會的監(jiān)管體系(包含基金會信息公開)缺乏一部更高位階的上位法是基金會監(jiān)管法律法規(guī)的重大缺陷之一，有關(guān)學(xué)者提出希望出臺更高位階的《基金會管理法》[2]。當(dāng)然，是否一部更高位階的上位法就能解決基金會信息公開出現(xiàn)的問題值得討論，但是，當(dāng)前基金會法律法規(guī)在形式和內(nèi)容上缺乏整合是不爭的事實。

(二)強制公開的信息范圍過窄、法律責(zé)任體系不完善

根據(jù)《基金會管理條例》規(guī)定，基金會需要公布的信息以年度工作報告包含的財務(wù)信息、審計信息、項目開展、人員變動以及資金使用、項目資助等內(nèi)容為主*《基金會管理條例》第30條規(guī)定：基金會開展公益資助項目，應(yīng)當(dāng)向社會公布所開展的公益資助項目種類以及申請、評審程序。。2006年1月出臺的《基金會信息公布辦法》是對《基金會管理條例》中關(guān)于信息公開規(guī)定的單獨匯編，在其他內(nèi)容方面并沒有實質(zhì)性突破，僅增加了基金會可以自行決定公布更多的信息這一條款，這就意味著除法律明確要求基金會公布的信息外，其他信息的披露完全依賴于基金會的自覺。在經(jīng)歷了2012年公益慈善領(lǐng)域的“丑聞年”后，為提高公益慈善組織的社會公信力和透明度，民政部先后出臺了《公益慈善捐助信息公開指引》《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定(試行)》等行政法規(guī)。前者雖然提出了公開為慣例不公開為特例原則，但僅限于慈善捐助信息領(lǐng)域，且《公益慈善捐助信息公開指引》只是一個指導(dǎo)性文件，既缺乏監(jiān)督機制，也缺乏問責(zé)機制，實施效果可想而知?！蛾P(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定(試行)》相對而言進步較大，拓寬了基金會信息公開的范圍，將發(fā)起人、主要捐贈人、基金會理事主要來源單位、基金會投資與被投資方，其他與基金會存在控制、共同控制或者重大影響關(guān)系的組織納入基金會信息公開名單，即使這樣，現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定的信息公開范圍與當(dāng)今時代及社會公眾的要求相去甚遠。根據(jù)2015年第一版《中基透明指數(shù)FTI指標(biāo)及算法詳解》*中基透明指數(shù)FTI是由基金會中心網(wǎng)開發(fā)，清華大學(xué)廉政與治理研究中心提供咨詢，反映基金會透明水平的基金會透明標(biāo)準評價系統(tǒng)。，中基透明指數(shù)FTI總分等于41個具體指標(biāo)的分數(shù)之和，這41個指標(biāo)具體又可歸為4大類，4大類中既有合規(guī)性指標(biāo)又有倡導(dǎo)性指標(biāo)，具體包括基金會的基本信息、項目信息、財務(wù)信息以及內(nèi)部建設(shè)信息，而目前相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定的信息公開范圍僅涉及財務(wù)信息、項目信息及捐贈信息當(dāng)中的很小一部分，對于基金會的基本信息、內(nèi)部建設(shè)信息則鮮有提及，實踐中合規(guī)性指標(biāo)的公開情況尚不盡人意，更不用說倡導(dǎo)性指標(biāo)的公開[3]。

此外，現(xiàn)行法律法規(guī)在責(zé)任承擔(dān)方面規(guī)定也存在問題。一是違反信息公開應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任體系不完善，只規(guī)定行政責(zé)任的承擔(dān)，即基金會違反法律法規(guī)規(guī)定的信息公開的規(guī)范，只接受行政處罰，沒有民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。二是某些責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定在實踐中操作性不強，如在撤銷登記行政處罰中的“情節(jié)嚴重”并未作具體規(guī)定，實踐中極少有基金會因違反規(guī)定而受到行政處罰。

(三)法律條文過于粗疏、信息披露程度低

有關(guān)基金會信息公開的法律法規(guī)對基金會信息披露的要求程度過低、要求公開的內(nèi)容較為粗疏(不準確、不全面、可信度低)也是頻頻引發(fā)基金會信任危機的原因之一[4]。中國相關(guān)法律規(guī)范雖然明確了基金會信息公開的范圍，但對于應(yīng)當(dāng)公開的信息到底公開到什么程度并沒有作進一步的規(guī)定。例如在《基金會信息公布辦法》中有關(guān)基金會應(yīng)“公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃”的規(guī)定。對于該條款中的“詳細使用計劃”沒有一個可供參考的標(biāo)準；對募捐活動收入、成本支出的信息公開只作籠統(tǒng)規(guī)定,未明確信息公布的程度，導(dǎo)致實踐中絕大部分的基金會往往只簡單公布收入支出的總額，極少有基金會能做到公開財務(wù)收支明細[5]。同樣的情況在《基金會信息公布辦法》中還存在，如“公益資助項目完成后，應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)的資金使用情況”。該條規(guī)定同樣極為粗疏，對于資金使用情況具體要公開到何種程度亦未予以規(guī)定，且公益資助項目完成后,也并未要求必須對其進行評估并公開評估結(jié)果。信息披露程度低、信息公開內(nèi)容的粗糙使社會公眾尤其是愛心捐贈者無法得知善款的具體使用情況，如捐贈的目的是否已經(jīng)達到或達到的程度如何，此種情況極易引發(fā)慈善丑聞。2014年的“嫣然基金會善款事件”即是在此情形下引發(fā)的典型的慈善“丑聞”：紅十字基金會發(fā)布的嫣然基金年度審計報告公布了嫣然基金會2006年至2012年的善款支出總額(1.14億元)以及救治的貧困唇腭裂患兒總數(shù)(8 525名)，其詳細的財務(wù)報表并未公布，網(wǎng)友周筱赟按照同為唇腭裂救助機構(gòu)微笑行動的救助成本——每人5 000元計算，救治8 525人，只需花費4 262.5萬元，即使加上宣傳籌資費用(近1 700萬元)以及上交給紅十字基金會的項目管理費(540萬元)，仍有近5 000萬元善款下落不明。 嫣然基金會隨即表示唇腭裂手術(shù)并非嫣然基金的唯一項目，單例手術(shù)成本平均計算的確未超過4 500元,并出具2010年至2012年年度審計報告。嫣然基金會的掛靠單位紅十字基金會也發(fā)布聲明并公布了嫣然基金會的財務(wù)情況：包括嫣然基金會累計募集款物的總量(1.42億元)，具體的明細(包括募款1.35億元；物資700萬元)，具體支出情況(支出款物1.31億元：患兒救助款4 153萬元、嫣然醫(yī)院建設(shè)資金5 322萬元、其他含項目成本等2 925萬元)。不管周筱赟爆料動機如何，材料是否屬實，嫣然基金及紅十字基金會對相關(guān)信息的披露沒有到位是引發(fā)此次事件的關(guān)鍵原因——二者在事件發(fā)生之前并沒有全面公布嫣然基金資助的各項項目及其具體支出情況，即使在事情發(fā)生之后也未詳盡地公布各個項目以及行政管理成本的支出明細*紅十字基金會盡管公開了嫣然基金2009年以后的審計報告，但只有一張收支表，基本的資產(chǎn)負債表、業(yè)務(wù)活動表、現(xiàn)金流量表、財務(wù)報表附注均無，公眾并不能從中了解和監(jiān)督其基金的籌集、管理和使用情況。，從而致使紅十字基金會和李亞鵬均認為已滿足了相關(guān)的信息公開要求。

(四)信息公開方式不合理、披露效果差

雖然有關(guān)法規(guī)作了信息公開方式倡導(dǎo)性的指導(dǎo)意見如“快捷、方便查閱或者復(fù)制”*《基金會信息公布辦法》第6條：公募基金會組織募捐活動，應(yīng)當(dāng)公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃。在募捐活動持續(xù)期間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)及時公布募捐活動所取得的收入和用于開展公益活動的成本支出情況。募捐活動結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)公布募捐活動取得的總收入及其使用情況。、“即時準確原則”*《公益慈善捐助信息公開指引》第5條：及時準確原則。信息公開主體按本指引規(guī)定的公開內(nèi)容及時公開相關(guān)信息，并確保信息真實、準確和有效?！胺奖惬@取原則”*《公益慈善捐助信息公開指引》第6條：方便獲取原則。信息公開方式應(yīng)盡力保障捐贈人、社會公眾及有關(guān)單位能夠方便、完整地查閱和獲取公開的信息。，但因相關(guān)法律法規(guī)沒有及時跟進，這些意見在實踐中很難實現(xiàn)。如前文所述，中國基金會信息公開的內(nèi)容主要包括年度工作報告、大項目資金進出情況等信息，對于年度工作報告的公開方式，《基金會管理條例》作了明確規(guī)定，要求基金會在通過年度檢查后，應(yīng)在登記管理機關(guān)指定的媒體上公布，接受捐贈者和社會公眾的監(jiān)督、查詢，并對年度工作報告在媒體上公布的內(nèi)容和格式作了明確規(guī)定，要求公布的內(nèi)容應(yīng)為年度工作報告的全文和摘要。這里“指定的媒體”在實踐中主要是指《公益時報》。《公益時報》這種傳統(tǒng)的紙質(zhì)傳媒有著其本身固有的缺陷——信息傳播的單向性、福射范圍的有限性、信息公開量的受限性以及更新速度的遲緩性。首先，如今的社會大眾已經(jīng)不再滿足于被動地接受信息，僵硬地規(guī)定將年度審查報告公布于紙質(zhì)媒體使基金會與公眾之間無法進行交流和良性互動。其次，根據(jù)《公益時報》2015年最新簡介，其目前的發(fā)行量僅6萬份一期，讀者群為全國民政系統(tǒng)、知名企業(yè)、民間公益組織，以及專家學(xué)者，且不論6萬份一期的發(fā)行量能否滿足廣大社會群眾的需求，《公益時報》自身簡介中也承認其讀者群中無社會大眾這一對基金會信息公開需求最迫切的龐大群體。最后，雖然《基金會信息公布辦法》規(guī)定公布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為年度工作報告的全文和摘要，但其與《基金會管理條例》均未明確規(guī)定信息公布不到位是否違法以及相應(yīng)法律責(zé)任，實踐中相當(dāng)一部分僅在《公益時報》上公布年度報告的摘要，其篇幅僅占《公益時報》三分之一的版面或者更少，對外公開的信息極為有限。總之，實踐中公眾對基金會年度工作報告的查閱相當(dāng)困難，即使查閱到相關(guān)信息，因其內(nèi)容的缺失，也使查詢結(jié)果大打折扣。

除年度工作報告之外的基金會的信息公布方式，在《基金會管理條例》中未提及，但《基金會信息公布辦法》作了補充說明?；饡四甓裙ぷ鲌蟾嫱猓€可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體。此外還專門對基金會選擇媒體的條件作了一定的限制*《基金會信息公布辦法》第6條：信息公布所使用的媒體應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋信息公布義務(wù)人的活動地域，在公布的信息內(nèi)容中還應(yīng)當(dāng)注明基金會的基本情況和聯(lián)系方式。。登記管理機關(guān)將基金會其他信息的公開方式和媒體的選擇權(quán)交由各基金會，但此做法在實踐中并不理想。一方面，選擇的媒體眾多，除報刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)這幾大類之外，報紙又分為全國性報紙和地方性報紙，二者的數(shù)量和種類極為龐雜，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)社會公眾根本不知道應(yīng)當(dāng)從哪一種媒體上獲取其所需信息之情形。另一方面，如果信息公布義務(wù)人選擇的是諸如報紙等傳統(tǒng)媒介，則又會出現(xiàn)前文對《公益時報》所作分析得出的弊端，且同時存在著信息更新不及時等問題。

(五)公募資格門檻過高、雙重監(jiān)管體制不合理

在中國，絕大多數(shù)公募基金會由政府部門創(chuàng)辦，實踐中，這些“官辦”公募基金會一方面借助其“準政府部門”的身份和影響力，獲取政府高額專項撥款；另一方面借助行政權(quán)力進行強制性的捐贈攤派，其信息是否公開、公開得完善與否并不影響善款的募集，因而主觀上缺乏信息公開的積極性。中國雖然有數(shù)量龐大的民辦基金會，但是絕大多數(shù)民辦基金會都是非公募基金會，不能面向公眾募捐。中國相關(guān)法律規(guī)范對基金會取得公募資格的門檻設(shè)置過高，民辦基金會要想面向社會公眾募集善款往往需要掛靠一家具有較高聲譽和官方背景的公益機構(gòu)，而一旦掛靠在官辦公募基金會下，民辦基金會的資金、人員以及管理機制也就失去了獨立性，再無信息公開的能力及動力，民辦基金會努力與官辦基金會身份“混同”，籍以提高民辦基金會的身份和地位，進而造成新的社會不公[6]。

此外，中國《基金會管理條例》設(shè)置了基金會的“登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位”雙重監(jiān)管體制，該監(jiān)管模式看似合理，但實踐中顯現(xiàn)出來的效果則是兩個監(jiān)管主體相互推諉監(jiān)管職責(zé)，近幾年爆發(fā)的一系列基金會丑聞都不是在“登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位”的監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的，雙重監(jiān)管體制成為基金會并不畏懼的“紙老虎”，且對于官辦公募基金會來說，政府部門既做運動員又做裁判員，監(jiān)管的缺位使信息公開成為空談[7]。

三、完善中國基金會信息公開法律制度的建議

盡管目前關(guān)于中國基金會信息公開的法律制度在實施過程中不盡人意，但基金會信息公開的“增強慈善捐助信息的透明度，提高公益慈善組織的社會公信力”的指導(dǎo)思想仍應(yīng)為我們所堅持。在中觀層面，我們依然要牢牢把握基金會信息公開的“及時準確、方便獲取、規(guī)范有序、分類公開以及公開為慣例不公開為特例”的原則，在秉持提高基金會信息透明度和社會公信力的理念、貫徹落實五大基本原則的基礎(chǔ)上，筆者認為應(yīng)當(dāng)做到以下4點以進一步完善中國基金會信息公開的法律制度。

(一)逐步建立基金會信息公開的強制規(guī)則，完善法律責(zé)任體系

中國目前已有的基金會信息公開法律規(guī)范肯定了信息公開的重要性，但都未建立起基金會強制性信息披露規(guī)則。具體而言，中國涉及基金會信息公開的法律規(guī)范可劃分為3個效力層次，其中效力最高的當(dāng)屬人大常委會制定頒布的《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》?！洞壬品ā吩O(shè)專章對信息公開進行了規(guī)定，就基金會等慈善組織應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任與之前違反法律法規(guī)只承擔(dān)行政責(zé)任相比，《慈善法》不僅規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任，嚴重者還承擔(dān)刑事責(zé)任，在責(zé)任體系的完善方面有了很多的進步。但《慈善法》關(guān)于信息公開的規(guī)定，針對的主體是所有慈善組織，涵蓋的范圍廣，信息公開的規(guī)定針對基金會的適用性不強，特別是針對基金會信息不公開應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任和行政責(zé)任，規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實踐中基本不可能操作，對承擔(dān)的刑事責(zé)任，更是一筆帶過，對基金會而言沒有太大的指導(dǎo)意義。而《公益事業(yè)捐贈法》僅在第22條較為籠統(tǒng)地規(guī)定了作為受贈人應(yīng)當(dāng)履行信息公開的義務(wù)，但卻未規(guī)定與之相對應(yīng)的法律責(zé)任。效力位于其次的為國務(wù)院頒布的《基金會管理條例》，該條例也僅規(guī)定了基金會如不公開信息或者是提供虛假信息將要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰。在效力最弱的民政部頒布的《基金會信息公布辦法》等多部法規(guī)中，規(guī)定多為倡導(dǎo)性條款，雖然較為全面具體但并非強制規(guī)定，故基金會是否公開信息、公開多少、公布到何種程度依然取決于基金會的道德自覺。而國外立法對公益基金會違反信息公開要求所負的法律責(zé)任則有著一套完整的體系,具體包括民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。法律責(zé)任缺失、法律責(zé)任體系不健全以及信息公開的不完全性導(dǎo)致中國基金會缺乏信息公開的積極性。無論從回應(yīng)公眾關(guān)切、加強社會組織問責(zé)，還是從促進中國基金會的良性發(fā)展看，都應(yīng)當(dāng)建立基金會信息強制公開規(guī)則，完善相關(guān)法律責(zé)任體系，敦促基金會信息公開，通過法律手段提升基金會信息公開的透明度，以保障基金會的公信力[8]。

(二)制定信息公開標(biāo)準、明確信息公開范圍及程度

自2011年郭美美事件以來，社會公眾對基金會公開透明的要求越來越高，基金會中心網(wǎng)提出的41項指標(biāo)僅僅是信息公開的最低要求，這意味著基金會至少要公布涵蓋這41項指標(biāo)的信息才能做到基本透明，而中國現(xiàn)行基金會信息公開的相關(guān)法律尚未完全囊括這41項基本指標(biāo)。在美國，F(xiàn)onn990-PF (私立基金會稅收申報表)相當(dāng)于立法制定的一個信息公開的標(biāo)準模板，根據(jù)該模板，美國的基金會需公開的信息范圍和信息公開的程度一目了然。在信息公開范圍上，該表的內(nèi)容設(shè)計表明美國采用完全公開模式，信息公開的范圍十分廣泛——該表除基本信息外共分為16個部分,內(nèi)容涉及收支分析、資產(chǎn)負債表、凈資產(chǎn)余額變化分析等諸多方面。在信息公開程度上，該表每一部分的信息內(nèi)容都極為詳細,如該表的第八部分又細分為3小部分，每一小部分下又具體到“負責(zé)人的姓名、地址、頭銜、每周平均在崗位上的工作時間、工資報酬、對員工福利計劃及拖欠工資的捐款和費用賬戶及其他津貼”等[9]。為打造基金會的“玻璃口袋”，增強中國基金會之公信力，應(yīng)加快制定一個完善且全面的基金會信息公開標(biāo)準并輔之精細化的操作規(guī)范，進一步拓寬中國基金會信息公開的范圍，明確信息公開程度。

(三)完善信息公開方式、構(gòu)建信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺

中國當(dāng)前法律規(guī)定的基金會信息公開方式不盡完善。一方面，互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的出現(xiàn)以及傳媒生態(tài)化的趨勢使全國范圍內(nèi)的紙質(zhì)媒體陷入危機，而中國依然將《公益時報》這種紙質(zhì)媒體作為基金會信息披露的指定載體，無法順應(yīng)時代發(fā)展潮流；另一方面，除年度報告以外信息公開方式可由當(dāng)事人自主選擇的法律規(guī)定在實踐中取得的效果極不理想，捐贈人和社會公眾根本無法得知信息披露義務(wù)人選擇的公開媒體。2011年《公益慈善捐助信息公開指引》提出的信息公開的 “方便獲取原則” 成為一紙空談，且若信息披露人采用紙質(zhì)媒體作為日常性披露信息的公開方式，則同時違背了“即時準確原則”。國際紅十字會以及美國基金會公信力之所以遠高于中國，其高效且定位精準的信息公開方式是其中一個很重要的原因，將快捷方便的互聯(lián)網(wǎng)，如基金會的官方網(wǎng)站、微博、LINK DIN、FACEBOOK以及TWITTER等作為信息公開的中心平臺，面向全國乃至全世界的社會大眾；將年報等紙質(zhì)媒體作為專門針對國家審核監(jiān)督機關(guān)的信息公開方式，同時規(guī)定社會公眾可以通過申請獲取。而中國目前立法采紙質(zhì)媒體法定主義，對網(wǎng)絡(luò)公開方式不作任何要求，僅規(guī)定有條件的基金會應(yīng)盡可能通過官網(wǎng)等方式，提高信息公開的效果*《公益慈善捐助信息公開指引》第20條：信息公開可采取多種方式實施，包括：機構(gòu)出版物(如年報、通訊等)及其官方網(wǎng)站、大眾媒體(電視、報紙、電臺、雜志等)、現(xiàn)場公開(如公開周、新聞發(fā)布會等)、定期郵寄或電子郵件、公益慈善項目報告、專項基金的年度報告，以及其他可行方式。有條件的信息公開主體應(yīng)盡可能使用門戶網(wǎng)站、建立官方網(wǎng)站等方式，提高信息公開的效果。。而與其他傳統(tǒng)信息公開方式相比，網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢恰恰非常明顯，網(wǎng)絡(luò)既可以實現(xiàn)基金會與信息需求者的互動交流，也可方便信息需求者的查閱。因此，為貫徹落實“方便獲取原則”與“即時準確原則”、切實有效保障公眾知情權(quán)， 中國立法應(yīng)當(dāng)與時俱進，加快構(gòu)建信息公開的網(wǎng)路平臺，明確規(guī)定將互聯(lián)網(wǎng)作為基金會信息公開的主要途徑，每個基金會必須建立起自己的官方網(wǎng)站，法定公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)首先在該網(wǎng)站上全面且細致地公布出來。

(四)放開公募基金會準入門禁，改革雙重監(jiān)管體制

中國現(xiàn)有的基金會信息公開法律規(guī)范絕大多數(shù)由民政部門頒布，屬于部門立法，而實踐中中國幾乎所有的公募基金會都由各級政府民政部門創(chuàng)辦，這就導(dǎo)致了這樣一種怪圈——政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”，執(zhí)法的嚴肅性、程序性乃至正當(dāng)性均難以得到有效保障。由于“官辦”色彩濃厚的公募基金會并不需依靠公信力即可獲取巨額“善款”，故其并無信息披露的積極性，而民辦公募基金由于沒有行政權(quán)力作為依托，只能以不斷提升自身透明度和資金管理效率的方式來樹立公信力，因而這部分基金會更愿意積極主動地公開相關(guān)信息以獲取公眾支持。

然而，中國現(xiàn)行法律對公募基金會采取雙重監(jiān)管模式，強行要求成立基金會必須掛靠相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位，且不論民辦基金會最終是否能夠獲得公募權(quán)，該規(guī)定使很多找不到掛靠單位的民間慈善組織從一開始就被排除在基金會的門外。無論立法者當(dāng)初設(shè)置該雙重監(jiān)管模式的體制是出于何種考量，其負面影響已經(jīng)隨著時代的發(fā)展日益凸顯，在理論界和實務(wù)界飽受批評，故中國基金會的雙重監(jiān)管體制亟待改革，同時應(yīng)當(dāng)放開公募基金會準入門禁，簡化對公募基金會的審批方式及要求，讓慈善最終回歸民間[10]。

四、結(jié)語

近年來頻頻發(fā)生的基金會慈善丑聞極大地削弱了中國基金會的公信力，使基金會的籌款能力受到極大影響，嚴重阻礙了中國的慈善事業(yè)的發(fā)展。這一系列基金會慈善丑聞的背后是中國不盡完善的基金會信息公開法律制度，要想牢固中國基金會的公信力，必須從法律制度層面上保證基金會信息的公開透明。此外，應(yīng)當(dāng)盡快使慈善事業(yè)“回歸民間”，讓民辦公募基金會取代“官辦”公募基金會，從而提高中國基金會信息公開的積極性。

[1]楊團.慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2015)[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2015.

[2]稅兵.基金會治理的法律道路——《基金管理條例》為何遭遇“零適用” [J].法律科學(xué),2010(6):125-136.

[3]馮輝.我國基金會的法律監(jiān)管機制研究[J].政治與法律,2013(10):32-43.

[4]馮輝,張曉爽.公募基金會的資金監(jiān)管問題探析[J].西部法學(xué)評論,2015(3):75-83.

[5]程昔武,紀綱,劉子怡.公益基金會財務(wù)信息披露指標(biāo)體系設(shè)計[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(5):49-57.

[6]胡衛(wèi)萍,趙志剛,高志明.中國慈善組織的法律形態(tài)及其設(shè)立對策[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013(2)111-112.

[7]楊道波.我國非營利組織信息公開法律制度研究[J].河北法學(xué),2008(9):78-82.

[8]黨生翠.慈善組織信息公開的新特征：政策研究的視角[J].中國行政管理[J],2015(2):98-102.

[9]潘旦,徐永祥.國際比較視野下的慈善組織監(jiān)管機制研究[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015(1):94-101.

[10]李迎生.慈善公益事業(yè)的公信力建設(shè)論析[J].中共中央黨校學(xué)報,2015(6):85-92.