在理想與現(xiàn)實(shí)之間：地方立法中的公眾參與

楊 成

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院, 云南 昆明 650500)

地方立法，廣義上是指享有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會和人民政府制定地方性法規(guī)和規(guī)章的活動，狹義上是指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動。本文所闡述的地方立法是指狹義上的地方立法。因此，本文涉及的地方立法中的公眾參與，是指公眾通過各種途徑直接參與地方人大及其常委會制定、修改和廢止地方性法規(guī)的活動。隨著參與式民主和協(xié)商民主在我國社會的興起，近年來，地方立法實(shí)踐中也逐漸引入了公眾參與機(jī)制，公眾可以通過座談會、征求意見、聽證會和旁聽等多種形式和途徑廣泛參與地方立法。但是，地方立法廣泛引入公眾參與，不能為“參與而參與”，搞形式主義，需要體現(xiàn)的是公眾參與的實(shí)效性。當(dāng)前社會公眾參與地方立法的效果不盡如人意，公眾參與的普遍性有待拓展，參與的實(shí)效性有待加強(qiáng)。

一、理想：地方立法中公眾參與的價(jià)值

(一)公眾參與：增強(qiáng)地方立法民主性

從民主的理論與實(shí)踐進(jìn)行分析，民主存在兩種類型：直接民主與間接民主。通常認(rèn)為，直接民主就是指普通民眾作為國家的主人直接參與公共事務(wù)的管理，民眾既是統(tǒng)治者，也是被統(tǒng)治者。間接民主制則是指由普通民眾選舉他們認(rèn)為滿意的代表，由這些代表負(fù)責(zé)制定法律和管理公共事務(wù)，間接民主又常被稱為代議制民主[1]。在人類社會早期，民主的主要形式是直接民主，如古希臘雅典的民主，全體公民直接參與國家和社會公共事務(wù)的管理，但這種直接民主形式只能適用于地域范圍較窄的城邦制國家，而在幅員遼闊的國家則不具備可操作性。為了能在幅員遼闊的國家實(shí)行民主政治，直接民主逐漸被代議制民主所取代。在現(xiàn)代社會，民主政治的主要形式是間接民主——代議制民主，普通民眾一般不直接參與國家和社會公共事務(wù)的管理。

與直接民主比較而言，代議制民主屬于較為精致的民主形式，它通過政治競爭的方式選舉出社會精英來管理國家和社會公共事務(wù)，避免了專制統(tǒng)治的弊端，確保了民主政治的有效運(yùn)作。但代議制民主本身也存在一些缺陷，它作為精英主義民主政治，本質(zhì)上還是少數(shù)人的統(tǒng)治，排除了普通民眾對國家和社會公共事務(wù)的直接參與。由于普通民眾遠(yuǎn)離國家政治生活，他們逐漸對國家政治生活產(chǎn)生了消極和冷漠的心理，西方國家一些普通民眾即使在選舉時(shí)也都不愿意去投票。因此，雖然“自由、公開、公正的選舉是民主的精義，是現(xiàn)代民主絕對必要的條件，但它決不是，也不可能是現(xiàn)代民主政治的唯一制度設(shè)置”[2]。為了減少社會公眾對于國家政治生活的疏離感，提升其參與社會公共生活的積極性，現(xiàn)代民主政治還需要借鑒直接民主制的合理因子，以彌補(bǔ)代議制民主政治之不足與缺陷[3]。2014年習(xí)近平總書記曾指出：“要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！盵4]在當(dāng)今中國，民主政治制度的變革迫切需要我們借鑒直接民主制的合理因子，建立有效的公眾參與機(jī)制，讓普通民眾有更多的機(jī)會直接參與國家和社會公共事務(wù)，以彌補(bǔ)我國代議制民主政治的不足。

民主立法是立法應(yīng)遵循的基本原則。《中華人民共和國立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡胤搅⒎C(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會主義民主，拓展公眾參與地方立法的途徑，廣察民情、廣納民意、廣聚民智，使每一項(xiàng)地方性法規(guī)都符合憲法精神、體現(xiàn)民眾意愿、得到民眾認(rèn)同。地方立法的民主性包括3個方面：第一，地方立法主體的民主性，它要求參與地方立法的主體應(yīng)具有廣泛性和代表性；第二，地方立法內(nèi)容的民主性，它要求地方性法規(guī)應(yīng)充分體現(xiàn)民眾的意愿與訴求，切實(shí)維護(hù)民眾的根本利益；第三，地方立法程序的民主性，它要求地方立法過程公開、透明，尊重社會公眾的知情權(quán)，接受社會公眾的監(jiān)督[5]。

就地方立法主體和內(nèi)容的民主性而言，地方人大及其常委會是通過民主選舉的方式產(chǎn)生的，是我國的民意代表機(jī)關(guān)，其制定的地方性法規(guī)也是通過民主投票的方式進(jìn)行表決的。這種由民意代表投票表決式民主屬于間接民主的范疇。在地方性法規(guī)立法實(shí)踐中，地方人大常委會扮演著主導(dǎo)角色，絕大多數(shù)地方性法規(guī)都是由其制定的，而地方人大常委會作為地方人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其代表民意的廣度較弱，立法主體和內(nèi)容的民主性難以體現(xiàn)出來，更需要其他民主方式彌補(bǔ)其缺陷[6]。公眾參與作為參與式民主，屬于直接民主的范疇。在地方立法實(shí)踐中，引入有效的公眾參與機(jī)制，公眾通過制度化的渠道理性、有序地參與地方立法，充分表達(dá)自己的利益訴求[7]。這樣，地方人大常委會就可以全面了解各種利益主體所表達(dá)的不同的利益訴求，并對不同利益訴求進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)，確保地方立法的內(nèi)容充分體現(xiàn)民眾的意愿與訴求，符合客觀規(guī)律的要求，從而有效彌補(bǔ)地方人大常委會民意代表廣度之不足，增強(qiáng)地方立法主體和內(nèi)容的民主性。就地方立法程序的民主性而言，社會公眾參與地方立法，相關(guān)信息及立法過程向社會公眾公開，體現(xiàn)了地方立法對社會公眾知情權(quán)的尊重，具有程序的正當(dāng)性。

(二)公眾參與：地方立法科學(xué)性的保障

科學(xué)立法也是立法所應(yīng)遵循的基本原則?，F(xiàn)代法治是良法之治，立法機(jī)關(guān)的立法應(yīng)符合“良法”的標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)立法是良法的有效保障。地方立法機(jī)關(guān)唯有遵循科學(xué)立法原則，才能確保所制定的地方性法規(guī)具有針對性和可執(zhí)行性，符合“良法”的標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國立法法》第6條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。”該條文是對立法科學(xué)性的總體要求。根據(jù)該條的規(guī)定，地方立法的科學(xué)性是指地方立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，符合客觀規(guī)律，合理配置權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任，具有地方特色(針對性)和可執(zhí)行性。

合理配置權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任，防范部門本位主義傾向，是地方立法科學(xué)性的基本要求。在地方立法實(shí)踐中引入有效的公眾參與機(jī)制，立法程序更為公開透明，拓寬了地方立法過程中信息披露的通道，在立法者與普通公眾和利益相關(guān)人之間建立起直接、及時(shí)、多方位的信息溝通渠道，普通公眾和利益相關(guān)人的訴求得以充分表達(dá)，不同利益主體通過有效溝通與協(xié)商，在相互理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行讓步，最終達(dá)成共識，確保地方立法最大限度地滿足各方利益主體的訴求，并約束立法草案相關(guān)起草部門的利益訴求，合理配置權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任，從而有效克服了地方立法過程中的部門本位主義傾向，提升地方立法的科學(xué)性[8]。

此外，地方立法不僅僅是貫徹落實(shí)政策、法律和行政法規(guī)的工具，不能簡單地復(fù)制上位法的規(guī)定，而是要符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和實(shí)際需要，與當(dāng)?shù)氐拿袂轱L(fēng)俗相融合，具有地方特色，針對性強(qiáng)。社會公眾有效地參與地方立法，有助于彌補(bǔ)人大代表們知識與能力上的缺陷，協(xié)助立法機(jī)關(guān)更好地行使立法權(quán)，確保地方立法具有顯著的地方特色。塞爾茲尼克·諾內(nèi)特就曾經(jīng)指出：“法律參與的擴(kuò)大不只是增進(jìn)法律秩序的民主價(jià)值，它還有助于提高法律機(jī)構(gòu)的能力?！盵8]毋庸置疑，地方立法機(jī)關(guān)的人大代表，尤其是地方人大常委會的人大代表，均具有較好的素質(zhì)和相關(guān)知識，能滿足立法工作的需要，但人大代表畢竟是少數(shù)人，在當(dāng)今知識大爆炸的年代，人大代表們的知識和能力總是有限的，尤其是在那些專業(yè)性較強(qiáng)、具有地方特色的立法領(lǐng)域，他們可能會顯得力不從心。在地方立法過程中建立有效的公眾參與機(jī)制，吸收當(dāng)?shù)馗餍懈鳂I(yè)的社會公眾參與地方立法，尤其是相關(guān)領(lǐng)域的專家參與，集思廣益，能夠彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)代表們知識和能力的缺陷[10]，協(xié)助地方立法機(jī)關(guān)立法，確保地方立法從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和實(shí)際需要出發(fā)，立法內(nèi)容和結(jié)構(gòu)均符合客觀規(guī)律，具有地方特色和可執(zhí)行性[11]。

這里需要指出的是，雖然民主立法與科學(xué)立法相輔相成、密不可分，但它們之間也會產(chǎn)生內(nèi)在的張力。民主立法強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)充分體現(xiàn)民眾意愿，而有時(shí)民眾意愿不一定符合客觀規(guī)律；科學(xué)立法強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)符合客觀規(guī)律，而有時(shí)客觀規(guī)律又不一定符合民眾意愿。民主立法與科學(xué)立法之間存在的這種矛盾雖然不能完全化解，但有效的公眾參與機(jī)制在一定程度上能夠緩解這種矛盾。通過公開透明的公眾參與機(jī)制，社會公眾獲取相關(guān)信息，與專家進(jìn)行充分的交流，判斷和理解地方立法中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，然后對自己的意愿進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適；專家在充分了解民眾意愿的基礎(chǔ)上，在保障立法科學(xué)性的前提下也盡量顧及民眾的意愿，從而緩解地方立法的民主性與科學(xué)性之間的沖突，實(shí)現(xiàn)地方立法過程中科學(xué)性與民主性的有機(jī)統(tǒng)一[12-13]。

(三)公眾參與：促進(jìn)地方立法預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

“地方立法的預(yù)期目標(biāo)，是貫徹執(zhí)行國家的法律、行政法規(guī)并結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要加以補(bǔ)充、細(xì)化，針對本地方的特有事務(wù)制定法律規(guī)范并付諸實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)對社會關(guān)系的法律調(diào)整。”[14]立法的科學(xué)性，只能確保地方立法機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)是良法。地方立法預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需要確保良好的地方性法規(guī)得到普遍的遵守和有效的執(zhí)行，充分發(fā)揮地方性法規(guī)的作用和效益。社會公眾對地方性法規(guī)的認(rèn)同，是地方性法規(guī)獲得普遍遵守和有效執(zhí)行的社會基礎(chǔ)。社會公眾只有通過直接參與地方立法，直觀感受參與的程序正義，才能對地方性法規(guī)產(chǎn)生認(rèn)同感。社會公眾通過有效的參與機(jī)制，充分掌握地方立法的相關(guān)信息，可以更好地監(jiān)督地方立法機(jī)關(guān)的立法行為，防止地方立法機(jī)關(guān)濫用立法職權(quán)或獨(dú)斷專行，促使地方立法忠實(shí)地反映公眾的意愿和訴求。同時(shí)，不同利益群體之間通過公開的利益表達(dá)機(jī)制充分表達(dá)各方利益訴求，進(jìn)行有效的溝通與協(xié)商，在相互理解和謙讓的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，確保地方立法最大限度地滿足各方利益群體的訴求，從而使地方立法獲得社會公眾的認(rèn)同[15]。地方性法規(guī)獲得公眾的認(rèn)同，不僅會達(dá)到社會公眾自愿遵守這些地方性法規(guī)的法律效果，使法律的“他律”轉(zhuǎn)化為內(nèi)心行為準(zhǔn)則的“自律”，而且還會讓社會公眾自覺地抵制他人違背地方性法規(guī)的行為[11]。因此，公眾參與地方立法能有效地增強(qiáng)地方性法規(guī)實(shí)施的社會基礎(chǔ)，促進(jìn)地方立法預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、現(xiàn)實(shí)：地方立法中缺乏有效的公眾參與

(一)公眾參與的普遍性受限

公眾參與地方立法的普遍性是地方立法民主效應(yīng)的體現(xiàn)。如果普通民眾參與地方立法的普遍性受限，地方立法的民主性就會大打折扣。就當(dāng)前我國公眾參與地方立法的實(shí)踐情況來看，公眾參與的普遍性受限主要體現(xiàn)為以下兩個方面：

1.地方立法中公眾參與的主體資格受限。通過聽證會、論證會和座談會等形式和途徑參與地方立法的公眾人選，均是在地方人大常委會的主導(dǎo)下遴選產(chǎn)生的[7]。在當(dāng)前一些地方立法實(shí)踐中，公眾參與的主體資格往往受到不正當(dāng)限制，存在參與人數(shù)較少、代表比例構(gòu)成不均衡、遴選程序不透明等弊端。例如，有的地方在其《公民旁聽人大常委會暫行辦法》中規(guī)定，每次參與旁聽市人大常委會會議的民眾人數(shù)不超過5人。旁聽的人數(shù)太少，不具有代表性，只有象征意義，這種形式的旁聽也就不具有參與的實(shí)質(zhì)意義，民主效應(yīng)難以得到體現(xiàn)。又如《吉林省公民旁聽省人大常委會會議辦法》第2條規(guī)定：“年滿18周歲、具有完全行為能力、戶籍在本省或者戶籍不在本省但在本省居住滿一年的公民，可以申請旁聽省人大常委會會議。依法被限制人身自由或者被剝奪政治權(quán)利的人除外?！边@條規(guī)定以戶籍或居住時(shí)間作為民眾申請參與旁聽吉林省人大常委會會議的條件，是不正當(dāng)?shù)南拗茥l件，將居住不滿一年的非吉林省戶籍的成年公民排除在外，同時(shí)也是對“公民”這一概念的誤讀。中國公民是中華人民共和國的公民，而不是“吉林省”的公民，應(yīng)該說只要是年滿18周歲的中國公民，都有資格申請參與吉林省人大常委會會議的旁聽。

2.地方立法中公眾參與的過程和立法事項(xiàng)受限。首先，在地方立法的過程中，社會公眾并沒有全程參與，在某些階段社會公眾被排除在參與范圍之外。眾所周知，在地方立法實(shí)踐中，絕大數(shù)地方性法規(guī)都是由政府職能部門起草的。在政府職能部門起草地方性法規(guī)的過程中，主要是征求并聽取一些專家的意見，普通民眾基本上被排除在參與范圍之外。其次，關(guān)于公眾參與的地方立法事項(xiàng)，一些地方基本上是采取肯定列舉的方式具體列舉出來。例如，《天津市人民代表大會常務(wù)委員會公示地方性法規(guī)案辦法》第3條規(guī)定：“對市人大常委會主任會議決定列入市人大常委會會議議程的地方性法規(guī)案，市人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)在天津市人大常委會門戶網(wǎng)站上公示法規(guī)草案全文，公開征求社會意見。對不宜提前公開的法規(guī)草案，市人大常委會主任會議可以決定暫緩公示?！钡?條規(guī)定：“下列地方性法規(guī)草案，經(jīng)主任會議決定，還應(yīng)當(dāng)通過《天津日報(bào)》《今晚報(bào)》、北方網(wǎng)等新聞媒體向社會公示，公開征求意見：(一)涉及全市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展重大問題的；(二)對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的；(三)社會普遍關(guān)注的；(四)其他需要廣泛聽取各方面意見的。按照前款規(guī)定公示法規(guī)草案，由市人大常委會辦公廳發(fā)布公告，公開征求意見時(shí)間一般為十天?！碧旖蚴腥舜蟪Ｎ瘯旧鲜遣扇】隙信e的方式，具體列舉了公眾參與的地方立法事項(xiàng)。至于公眾參與地方立法的排除性事項(xiàng)，一些地方人大常委會基本上根據(jù)《國家保密法》和《檔案法》的規(guī)定，將某些涉及“國家秘密”“違反道德規(guī)范”“商業(yè)秘密”的一些立法事項(xiàng)排除在公眾參與的范圍之外，免除了地方立法機(jī)關(guān)向公眾反饋參與信息的責(zé)任[16]。

(二)公眾參與的實(shí)效性有待加強(qiáng)

公眾參與的實(shí)效性是指社會公眾的參與對地方立法產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。美國學(xué)者謝莉·安斯坦以公眾參與的效果為標(biāo)準(zhǔn)，將公眾參與分為3個類別：“非真正的參與”，即以專家參與代替公眾參與，公眾參與淪為公共決策者裝飾門面的工具，屬于典型的“假參與”；“象征性參與”，即社會公眾雖然參與公共決策，其意見也被決策者所聽取，但公眾參與不能對公共決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響；“公眾權(quán)力式參與”，即社會公眾與決策者實(shí)現(xiàn)了良性互動，有效地參與公共決策，擁有公共決策的話語權(quán)，并對公共決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響[17]。地方立法中只有實(shí)現(xiàn)了“公眾權(quán)力式參與”，才具有實(shí)效性。

近年來，為了建立有效的公眾參與機(jī)制，一些地方人大常委會先后制定或修訂了有關(guān)公眾參與地方立法的地方性法規(guī)，例如：2013年甘肅省人大常委會制定了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》；2014年天津市人大常委會修訂了《天津市人民代表大會常務(wù)委員會公示地方性法規(guī)案辦法》；等等。毋庸置疑，這些有關(guān)公眾參與地方立法的法規(guī)出臺，對引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與地方立法發(fā)揮了較好的促進(jìn)作用。但就當(dāng)前這些法規(guī)的內(nèi)容和實(shí)踐情況來看，我國公眾參與地方立法基本上還屬于“象征性參與”的范疇，公眾參與的機(jī)制有待完善，實(shí)效性尚待加強(qiáng)。

1.公眾參與地方立法的程序性規(guī)范不健全，降低了公眾參與的實(shí)效性。雖然每個地方已有的條例對擴(kuò)大公眾參與地方立法均作出了明確的規(guī)定，《中華人民共和國立法法》等法律法規(guī)也明確了公眾參與立法的方式，但這些均是原則性的規(guī)定，絕大多數(shù)地方并沒有就公眾參與地方立法的程序性規(guī)范作出具有可操作性的規(guī)定。就當(dāng)前公眾參與地方立法的實(shí)踐來看，地方立法機(jī)關(guān)過多依賴于專家的意見，對普通公眾的參與不夠重視，尚未形成具有實(shí)效性的程序性規(guī)范，普通公眾意見很難對地方立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。例如公眾參與地方立法的聽證程序，由于關(guān)于聽證主持人的專門化要求、聽證參與人的權(quán)利和義務(wù)、聽證筆錄的制作、聽證結(jié)果的反饋等內(nèi)容均沒有作出明確的規(guī)定，公眾意見沒有法律上的約束力，導(dǎo)致在很多情況下往往“聽而不證”，走走過場；有的地方還出現(xiàn)了地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)利益需要隨意取舍聽證結(jié)果的現(xiàn)象，立法聽證的實(shí)效性大打折扣。

2.立法部門主導(dǎo)公眾參與，信息不對稱，社會公眾無法有效地表達(dá)利益訴求。羅伯特·A·達(dá)爾曾指出，有效參與是“在制定集體決策的整個過程當(dāng)中，包括在把事項(xiàng)列入議程階段，每個公民都應(yīng)擁有充足和平等的機(jī)會來表達(dá)他或她關(guān)于最終結(jié)果的偏好”[18]。由于地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過強(qiáng)，信息不對稱，公眾參與地方立法往往難以充分表達(dá)自己的意愿和訴求。在地方立法過程中，地方立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間的對話方式和渠道較單一，往往是由地方立法機(jī)關(guān)主動通過新聞媒體、公告等方式將立法信息公開后社會公眾才能知曉，否則社會公眾很難有效獲取相關(guān)的地方立法信息。社會公眾通過聽證、旁聽等方式參與地方立法，也是在地方立法機(jī)關(guān)絕對的主導(dǎo)下進(jìn)行的，參與聽證和旁聽的人選由地方立法機(jī)關(guān)選定，普通民眾不能自由參與。一些地方立法機(jī)關(guān)，更多的是注重相關(guān)政府職能部門利益和意見的協(xié)調(diào)，對普通民眾的意見不夠重視。由于缺乏公眾參與地方立法的信息反饋機(jī)制，所以地方立法機(jī)關(guān)對所收集到的普通民眾對法律草案的意見或建議也不加以分析和采納。可以說，社會公眾與地方立法機(jī)關(guān)和相關(guān)政府職能部門之間根本沒有平等的對話機(jī)會，難以形成良性的互動和有效的溝通。普通民眾認(rèn)為自己被地方立法機(jī)關(guān)牽著鼻子走，無法有效地表達(dá)自己的利益訴求，自己參與和不參與沒有本質(zhì)的區(qū)別，參與的積極性普遍不高。社會公眾參與地方立法的積極性不高，地方立法機(jī)關(guān)往往又以此為借口，從而使公眾參與變成了走過場，公眾參與往往不具有實(shí)效性。

3.社會公眾參與地方立法的組織化程度低，實(shí)效性沒有保障。在當(dāng)今社會，社會結(jié)構(gòu)日益原子化，每個社會公眾都是獨(dú)立的個體，有不同的利益需求和價(jià)值取向。在社會公眾參與地方立法的過程中，需要有相應(yīng)的社會組織將他們組織起來，協(xié)調(diào)各方的利益訴求，有效凝聚各方共識。社會公眾只有通過組織化的途徑表達(dá)自己的利益訴求，才能對地方立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響[19]。當(dāng)前,我國社會組織發(fā)育還不夠成熟，一些社會組織行政色彩較為濃厚，難以真正成為社會公眾利益的代言人。社會公眾參與地方立法基本上是零碎敲打，難以充分表達(dá)其所代表的社會階層的整體利益訴求，從而降低了社會公眾參與地方立法的實(shí)效性。另外，一些地方性法規(guī)通過網(wǎng)絡(luò)或新聞媒體等媒介公開征求意見，由于沒有相應(yīng)的社會團(tuán)體組織公眾參與，真正參與的社會公眾往往寥寥無幾。

三、展望：提升地方立法中公眾參與的普遍性與實(shí)效性

地方立法廣泛引入公眾參與，是為了提升地方立法的民主性和科學(xué)性。社會公眾參與地方立法如果僅僅是“為參與而參與”的作秀，其實(shí)效性就會大打折扣。地方立法中的公眾參與應(yīng)是實(shí)質(zhì)的、有效的參與，而不是那種“形式化”的參與。鑒于當(dāng)前一些地方立法中缺乏有效的公眾參與，這就需要我們重新審視一些地方關(guān)于公眾參與地方立法的規(guī)定和程序，進(jìn)一步完善地方立法中的公眾參與制度，拓展公眾參與的廣度，提升公眾參與的實(shí)效性。

(一)拓展公眾參與的普遍性

習(xí)近平總書記曾指出：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利。”[4]換言之，地方立法的民主性，不僅要看立法機(jī)關(guān)的人大代表是否由民眾選舉產(chǎn)生，更要看社會公眾是否能廣泛而持續(xù)地參與地方立法活動。為了確保民眾能廣泛地參與地方立法，除了豐富參與的形式和途徑之外，還應(yīng)取消一些對公眾參與的主體資格的不正當(dāng)限制，建立公開透明的遴選程序，均衡參與代表的比例，確保社會公眾有廣泛而持續(xù)參與的權(quán)利。在當(dāng)前社會公眾參與地方立法積極性不高的情況下，立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效措施激發(fā)社會公眾參與的熱情，而不是人為地對主體資格設(shè)置一些限制條件。應(yīng)該說，凡是年滿18周歲的中華人民共和國公民，只要沒有被剝奪政治權(quán)利，精神正常，就可以通過旁聽、聽證等方式自由參與地方立法。唯有如此，才能充分調(diào)動社會公眾參與的意愿，拓展公眾參與的普遍性。

此外，為了拓展公眾參與的普遍性，還應(yīng)讓社會公眾全程參與地方立法。在地方性法規(guī)草案的起草階段，即便是由政府職能部門負(fù)責(zé)起草，也應(yīng)通過聽證、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪等方式廣泛聽取社會公眾的意見。至于社會公眾參與的地方立法事項(xiàng)，應(yīng)通過對《國家保密法》和《檔案法》的修改，取消一些對公眾參與的不正當(dāng)限制，讓社會公眾有更多的機(jī)會參與地方立法，并建立公眾參與信息反饋機(jī)制，公開公眾參與的結(jié)果。“每個人是他自己權(quán)利和利益的唯一可靠保護(hù)者”[20]，社會公眾只有廣泛參與地方立法，才能充分表達(dá)自己的意愿和利益訴求，切實(shí)維護(hù)自身的利益，防范地方立法利益部門化。

(二)提升公眾參與的實(shí)效性

實(shí)效性是評估社會公眾參與地方立法的重要指標(biāo)，其影響因素主要涉及社會公眾參與地方立法的意愿、程序的規(guī)范化、參與的組織化程度。程序決定內(nèi)容，公眾參與地方立法的實(shí)效性必須有正當(dāng)?shù)膮⑴c程序提供保障。在正當(dāng)?shù)膮⑴c程序中，地方立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間才能進(jìn)行理性的溝通和良性的互動，社會公眾的意見才能獲得尊重。公眾參與地方立法的正當(dāng)程序具體包括：程序的啟動、信息的公開、參與的方式、參與結(jié)果的反饋。

1.程序的啟動。公眾參與地方立法程序的啟動應(yīng)盡量簡便，對一些限制性條件的設(shè)定不宜過多，盡可能讓普通公眾都有參與的機(jī)會。對于社會公眾參與地方立法的申請，地方立法機(jī)關(guān)能當(dāng)場確認(rèn)的，就當(dāng)場確認(rèn)；不能當(dāng)場確認(rèn)的，也應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)確認(rèn)。如果不賦予社會公眾參與資格，應(yīng)當(dāng)說明理由。

2.信息公開。充分了解地方立法相關(guān)信息，是社會公眾有效參與地方立法的前提和基礎(chǔ)。地方人大及其常委會應(yīng)主動將內(nèi)容較為完備的地方立法信息向公眾公開，充分保障公眾的知情權(quán)[17]。內(nèi)容較為完備的地方立法信息至少應(yīng)涉及地方立法草案、說明、相關(guān)背景資料、立法討論中的會議記錄、立法主要爭議的問題、召開立法會議的時(shí)間和地點(diǎn)等方面。另外，公眾參與的時(shí)間、地點(diǎn)和方式等信息，一般應(yīng)提前20天公布，讓社會公眾有足夠的準(zhǔn)備時(shí)間，從而提升參與的實(shí)效性。

3.參與的方式。當(dāng)前立法中關(guān)于社會公眾參與地方立法的方式規(guī)定得較為全面，社會公眾可以通過征求意見、問卷調(diào)查、聽證、旁聽等途徑參與地方立法。但為了提高社會公眾參與的實(shí)效性，可以創(chuàng)新規(guī)定“第三方民意調(diào)查”這一參與方式。“第三方民意調(diào)查”能夠真實(shí)準(zhǔn)確地收集公眾的意見，并且在自媒體獲得廣泛運(yùn)用的當(dāng)今社會，公眾參與的方式可以以微信公眾號為媒介，盡可能吸引更多的社會公眾參與地方立法。此外，鑒于社會公眾主動參與地方立法的意愿較低，地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)采取實(shí)地走訪的方式更廣泛地收集底層民眾的意見。

4.參與結(jié)果的反饋。為了讓社會公眾了解自己的參與結(jié)果，激發(fā)社會公眾參與地方立法的積極性，應(yīng)建立公眾參與地方立法的信息反饋機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)必須對公眾參與的情況進(jìn)行詳細(xì)的分析，整理出共性意見、特殊意見和個別意見，并在法規(guī)起草說明或修改情況說明中詳細(xì)記載關(guān)于社會公眾共性意見的采納情況及理由。對于社會公眾的特殊意見和個別意見，法規(guī)起草部門或地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)對提出意見的社會公眾進(jìn)行專門反饋或個別反饋，并充分說明采納或不采納的理由，讓社會公眾切實(shí)感知其參與的實(shí)效性。只有在社會公眾與地方立法機(jī)關(guān)之間形成良好的互動與溝通機(jī)制，才能形成有效的公眾參與。

此外，我國社團(tuán)組織應(yīng)去行政化，培育健全的社團(tuán)組織，提升社會公眾參與地方立法的組織化程度。社團(tuán)組織能把單個、分散的社會公眾組織起來，凝聚他們深層次的共識，引導(dǎo)他們參與地方立法，并對地方立法機(jī)關(guān)施加積極有效的影響。至于提升公眾參與地方立法的意愿，我們認(rèn)為，激發(fā)公眾參與地方立法的意愿與提升公眾參與地方立法的實(shí)效性是相輔相成的[21]。如果參與的組織化程度較高，社會公眾在參與地方立法的過程中能感知到其參與的主體性與實(shí)效性，自然就會產(chǎn)生強(qiáng)烈的參與意愿。反之，如果公眾參與的實(shí)效性差，僅僅是為“參與而參與”，走走過場，社會公眾就會對參與地方立法產(chǎn)生厭倦和冷漠的心理，從而逐漸喪失參與的興趣和動力。

四、結(jié)語

伯爾曼曾指出：“法律活動中更為廣泛地公眾參與乃是重新賦予法律以活力的重要途徑?！盵22]換言之，地方立法活動中更為廣泛的公眾參與乃是地方立法民主性的體現(xiàn)和科學(xué)性的保障。當(dāng)前，唯有拓展公眾參與的普遍性，提升公眾參與的實(shí)效性，才能彰顯公眾參與地方立法的價(jià)值，確保地方立法真正反映民眾的利益訴求，體現(xiàn)地方特色，切實(shí)提升地方立法的質(zhì)量和效益。

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