閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對策建議

王 能 （上海交通大學(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院，上海市閔行區(qū) 201101）

積極發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)不僅是推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革的必經(jīng)之路，更是提高各地農(nóng)民經(jīng)濟收入的重要途徑。隨著土地流轉(zhuǎn)的加快和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，設(shè)施農(nóng)用地類型漸趨分化。因而，如何協(xié)調(diào)設(shè)施農(nóng)用地的占地規(guī)模、空間位置、服務(wù)水平與區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展水平之間的關(guān)系，成為了推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進一步健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。筆者以上海市閔行區(qū)為例，研究了閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題，并依此提出了推進閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展的對策與建議，以供類似地區(qū)參考借鑒。

1 設(shè)施農(nóng)用地概念

設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)的附屬設(shè)施用地，以及農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)用地根據(jù)其特點，從有利于規(guī)范管理出發(fā)，具體可分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地。

2 閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀

通過對閔行區(qū)農(nóng)用地進行實地踏勘及對部分數(shù)據(jù)進行修正得知，閔行區(qū)現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地總面積為32.23 hm2，占總面積的30%；閑置土地為2.09 hm2，占總面積的2%；改變用途的土地為8.69 hm2，占總面積的8%；已復(fù)墾的土地為65.19 hm2，占總面積的60%。見圖1。其中2011年以后設(shè)施農(nóng)用地均為備案設(shè)施農(nóng)用地，面積為7.67 hm2。

3 閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展中存在的問題

3.1 設(shè)施選址不合理

據(jù)調(diào)查，閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地占用基本農(nóng)田的約有3.33 hm2，與基本農(nóng)田保護條例相沖突；同時，雖大部分設(shè)施農(nóng)用地的服務(wù)水平良好，但仍有部分設(shè)施農(nóng)用地不在合作社范圍內(nèi)，距離較遠，服務(wù)水平較差。

圖1 閔行區(qū)農(nóng)用地現(xiàn)狀

3.2 存在違規(guī)和違法用地現(xiàn)象

部分合作社出現(xiàn)對設(shè)施農(nóng)用地違規(guī)和違法使用的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為實際使用的土地多于通過審批、未通過審批先行建設(shè)、改變設(shè)施農(nóng)用地的用途、修建永久性建筑等，且有部分合作社將設(shè)施農(nóng)用地用于農(nóng)莊、農(nóng)家樂等經(jīng)營性項目中。

3.3 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

近幾年，閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)得到了迅猛發(fā)展，但很多地方的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃未能跟上節(jié)奏，進而導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地缺乏有效的統(tǒng)籌和管理，造成了設(shè)施農(nóng)業(yè)項目存在自發(fā)性和隨意性，導(dǎo)致部分項目布局散亂隨意，項目建設(shè)沒有得到有效的規(guī)劃管控。

4 推進閔行區(qū)設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展的對策與建議

4.1 與農(nóng)業(yè)功能相結(jié)合

4.1.1 著力發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能

生態(tài)功能是閔行區(qū)農(nóng)業(yè)承載的關(guān)鍵功能。在自然植被覆蓋率低、生態(tài)建設(shè)用地稀缺、生態(tài)環(huán)境改善要求凸顯等背景下，農(nóng)業(yè)用地是閔行區(qū)生態(tài)安全系統(tǒng)的重要組成部分。通過優(yōu)化城市空間格局，可將設(shè)施農(nóng)用地作為城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)區(qū)之間的生態(tài)開敞空間，以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、增加生態(tài)空間多樣性；或?qū)⒃O(shè)施農(nóng)用地作為城市生態(tài)功能區(qū)的有機組成部分；或?qū)⒁?guī)?；牡咎餄竦?、果園、魚塘等設(shè)施農(nóng)用地作為城市人工濕地、綠地和景觀的有機組成部分；或通過多種生態(tài)廊道與其他生態(tài)功能區(qū)進行連接，形成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，減小因城市綠地斑塊破碎度過高造成的生境隔離，提高生物多樣性，增強設(shè)施農(nóng)用地對閔行區(qū)生態(tài)安全保障、生態(tài)調(diào)節(jié)補充和生態(tài)景觀等功能，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)在凈化空氣、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等方面的作用，促進生態(tài)平衡。

4.1.2 確保發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)功能，是其他各項功能拓展的基礎(chǔ)。閔行區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)之一是為本市居民提供鮮活、安全、方便的農(nóng)產(chǎn)品，保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，即從數(shù)量上確保糧食、蔬菜的最低保有量，滿足居民的剛性需求，確保市場的供需穩(wěn)定；從安全上構(gòu)建從田頭到餐桌可溯源的地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)體系，保障食品質(zhì)量安全；從品質(zhì)上提供無公害、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品。因此，閔行區(qū)在發(fā)展設(shè)施農(nóng)用地時，要加快第一、二、三產(chǎn)業(yè)的相互滲透和融合，實行基地化種養(yǎng)、標(biāo)準化生產(chǎn)、企業(yè)化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，不斷延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，既滿足城市居民的消費需求，又實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收；同時，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)、旅游等功能進行綜合開發(fā)，增加農(nóng)民就業(yè)機會，提高總體效益，形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的重要增長點。

4.1.3 兼顧發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生活功能

生活功能是閔行區(qū)農(nóng)業(yè)有序拓展的衍生功能，能滿足市民日益增長的多元精神文化需求。因此，在發(fā)展設(shè)施農(nóng)用地時，要在保障生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的前提下，根據(jù)發(fā)展階段和市場需求，深度挖掘農(nóng)業(yè)的觀光、采摘、體驗、休閑以及農(nóng)業(yè)科普、教育、科研、農(nóng)業(yè)文明傳承展示等功能。具體措施為：（1）通過開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)，為都市居民和國內(nèi)外游客提供清潔優(yōu)美的休閑、采摘、游覽場所，提高人們休閑旅游生活的質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)效益。（2）積極拓展農(nóng)業(yè)的多功能性作用，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村優(yōu)美的自然環(huán)境、新鮮的空氣、寧靜的空間以及純天然、綠色的農(nóng)產(chǎn)品和食品，增強其調(diào)節(jié)身心及養(yǎng)生保健的功能，吸引市民前來游憩、養(yǎng)生。（3）為都市居民和國內(nèi)外游客提供了解農(nóng)業(yè)文明、學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)知識、體驗農(nóng)村生活、參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會，創(chuàng)辦集知識性、科學(xué)性、趣味性于一體的科普教育活動，增強“三農(nóng)”的科普教育功能，以滿足城市居民精神文明生活及青少年了解農(nóng)業(yè)知識的需求為目標(biāo)，賦予農(nóng)業(yè)一定的文化內(nèi)涵，使其承擔(dān)相適應(yīng)的文化科普功能。

4.2 與產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合

根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)業(yè)種植單位分布現(xiàn)狀，以規(guī)?；l(fā)展為思路，打造精品，以滿足市民對農(nóng)產(chǎn)品的需求為依托，著力打造閔行區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“四大板塊”，分別是滿足市民菜籃子需求的華漕鎮(zhèn)都市菜園板塊，以綠色種植、保護水源為主的馬橋鎮(zhèn)生態(tài)稻田板塊，加強浦江綜合農(nóng)作物規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)生態(tài)休閑區(qū)建設(shè)的浦江區(qū)域“農(nóng)業(yè)綜合功能區(qū)”板塊，依托現(xiàn)有果品種植為基礎(chǔ)的浦江郊野公園板塊與大治河以南板塊打造的閔行區(qū)果品基地。

4.3 與未來發(fā)展相結(jié)合

4.3.1 嚴格把關(guān)設(shè)施農(nóng)用地界定范圍

農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)從有利于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；Z食生產(chǎn)發(fā)展和規(guī)范用地管理的角度出發(fā)，嚴格把握設(shè)施農(nóng)用地界定范圍，明確設(shè)施農(nóng)用地用途，在日常工作中耐心向群眾解讀和宣傳政策，明確設(shè)施農(nóng)用地范圍，嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍和進行非農(nóng)化使用。

4.3.2 規(guī)劃引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展

制定設(shè)施農(nóng)用地的布局規(guī)劃，通過規(guī)劃來控制設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準；結(jié)合各地不同的地域條件和特點，按照因地制宜、合理安排、區(qū)域化布局、規(guī)?；a(chǎn)的原則，積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。在進行設(shè)施農(nóng)用地開發(fā)建設(shè)時，應(yīng)先考慮利用未被利用的土地和低效閑置用地，這樣既可減少對耕地的占用，保護耕地和基本農(nóng)田；又有利于提高土地利用率。同時，在設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃和布局中，要以高效、可持續(xù)發(fā)展為前提，減少因短期利益對土地和生態(tài)造成的破壞。

4.3.3 加強設(shè)施農(nóng)用地批后監(jiān)管

各級政府要加強設(shè)施農(nóng)用地的批后監(jiān)管工作，進一步明確市、區(qū)、街鎮(zhèn)政府以及規(guī)土、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的管理職責(zé)，逐步形成政府總抓、部門聯(lián)動的監(jiān)管機制，且各地應(yīng)加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)設(shè)施用地及附屬設(shè)施用地的批后監(jiān)管，確保農(nóng)地農(nóng)用。設(shè)施農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)的產(chǎn)物，是為農(nóng)業(yè)配套服務(wù)的，應(yīng)參照農(nóng)用地進行管理，但有些人鉆政策空子，把設(shè)施農(nóng)用地用作修建以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、農(nóng)家樂等，在各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，建造永久性餐飲、住宿、會議場所及大型停車場、農(nóng)產(chǎn)品加工場所、展銷場地等，背離了設(shè)施農(nóng)用地為農(nóng)業(yè)服務(wù)的初衷。所以，對通過審核的設(shè)施農(nóng)用地，要加強使用監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，一旦發(fā)現(xiàn)以設(shè)施農(nóng)用地名義修建其他設(shè)施或超標(biāo)修建的，堅決予以查處，限期拆除還耕。

4.3.4 加強輿論宣傳，營造良好氛圍

設(shè)施農(nóng)用地管理及申辦政策的宣傳不應(yīng)僅停留在各相關(guān)平臺予以公開的層面，應(yīng)對上宣傳到各級領(lǐng)導(dǎo)，對下宣傳到各村社、農(nóng)戶，杜絕發(fā)生個別領(lǐng)導(dǎo)對設(shè)施農(nóng)用地政策拿捏不準確或者對設(shè)施農(nóng)用地的定性不準確，誤以為在大片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)內(nèi)修建以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光園、農(nóng)家樂等也屬于設(shè)施農(nóng)用地范疇，造成不符合政策的違規(guī)建筑拔地而起、后期拆除困難重重的現(xiàn)象發(fā)生；也杜絕部分農(nóng)戶為發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，私自搭建管理用房、儲藏庫或畜禽舍等，最終導(dǎo)致違法用地的現(xiàn)象發(fā)生。設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)政策的宣傳要層層落實、步步到位，形成人人懂政策、講法律的良好氛圍，避免因政策誤讀或在不知曉情況下，盲目搭建、違法用地。