戶籍改革背景下戶籍身份與農(nóng)民利益關(guān)系探究

龔曉倩　于莉

[摘要]伴隨著戶籍制度改革的不斷推進，與戶籍相關(guān)的利益角逐備受關(guān)注。在戶籍改革進程中，農(nóng)民群體的利益問題成為一大焦點，維護農(nóng)業(yè)戶籍人員的正當利益也成為戶籍改革順利推進的重中之重。城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)民利益與戶籍身份密切關(guān)聯(lián)，戶籍制度改革可能會逐漸割斷這種關(guān)聯(lián)，對農(nóng)民來說既是機遇又是挑戰(zhàn)。文章基于戶籍制度改革前后的利益博弈對農(nóng)民戶籍身份牽涉的利益相關(guān)點進行剖析，從國家、社會及個人層面對于如何更好地維護與保障農(nóng)民的合法利益提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度；戶籍身份；農(nóng)民利益

[DOI]1013939/jcnkizgsc201808024

戶籍制度從一開始就與農(nóng)民利益密切相關(guān)，深入分析兩者關(guān)系，并在維護農(nóng)民合法利益基礎(chǔ)上，推進二元戶籍制度改革，有利于破除城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)之間的二元分隔，兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；有利于帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進社會生產(chǎn)；有利于改變附加在戶籍上的特殊利益差距，促進農(nóng)民的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，保障農(nóng)民擁有平等的受教育權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)，享有公平的社會保障和福利待遇，提高農(nóng)民生活水平。[1]

1戶籍制度與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)

1951年7月，新中國最早的戶籍管理相關(guān)文件《城市戶口管理暫行條例》的頒布，第一次對城市人進行統(tǒng)一的戶口登記，此后陸續(xù)出臺戶籍相關(guān)文件、條例等。1955年6月，國務(wù)院通過了《國務(wù)院關(guān)于建立戶口登記制度的指標》，強調(diào)在全國所有的農(nóng)村和城市地區(qū)逐步建立并完善戶籍制度。戶籍制度初期主要起著方便社會管理，維護社會穩(wěn)定的作用。[2]但經(jīng)過一系列的調(diào)整和改革，戶籍制度演變成為認定社會身份的依據(jù)，從而逐漸與特定社會身份的相關(guān)利益產(chǎn)生了復雜的聯(lián)系。

1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》首次提出了城市和農(nóng)村兩種戶口，即“農(nóng)業(yè)”戶口和“非農(nóng)業(yè)”戶口，開創(chuàng)了中國二元戶籍制度的先河，由此計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的利益差距也逐漸顯露。[3]1964年8月，國家為保障社會安定頒布了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，采取制約戶口轉(zhuǎn)移和人口流動的政策，這一政策的提出剝奪了農(nóng)民向城市遷移的權(quán)利，同時也固化了附著在二元戶籍身份中的利益差別，使兩者之間的鴻溝變得不可逾越。

直到20世紀80年代中期，政府放寬對農(nóng)民的限制，對于部分自行解決口糧的農(nóng)民予以進城落戶許可。1984年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，20世紀90年代中期后提出農(nóng)業(yè)戶籍人員有償落戶的限制條件。這些政策的提出，一方面逐步賦予了農(nóng)民遷移城鎮(zhèn)的權(quán)利，但另一方面也為農(nóng)業(yè)戶籍和非農(nóng)戶籍在城鎮(zhèn)中的權(quán)益差別提供了制度依據(jù)。非農(nóng)業(yè)戶籍者擁有的福利、社會保障和公共設(shè)施使用權(quán)都是農(nóng)業(yè)戶籍者無法企及的，農(nóng)業(yè)戶籍身份導致農(nóng)民利益往往得不到保障，形成一種人人都想獲得城市戶籍的社會狀態(tài)。

2002年開始，全國大部分地區(qū)相繼頒布了《城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革意見》，主要是為加快城鄉(xiāng)一體化，改變“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”的戶口劃分。2014年7月30日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，統(tǒng)一居民戶口，消除戶籍導致的利益不公現(xiàn)象。自2014年《意見》發(fā)布以來，全國各省市積極響應(yīng)戶籍制度改革號召，上海、深圳、成都、江蘇等地根據(jù)各自常住人口實際數(shù)據(jù)進行居住證制度設(shè)計，受城市可承載人口數(shù)量影響，各地居住證辦理門檻存在高低差別。但就整個戶籍制度政策推進來看，尚存許多不足，相當大的一部分農(nóng)村和發(fā)達城市經(jīng)濟發(fā)展存在很大差距，導致人口流動受制約，公共服務(wù)、福利分配難以保障公平，中央和地方在政策落實上面需要磨合，戶籍利益不公平的消除仍有很長的一段路要走。[4]

2農(nóng)業(yè)戶籍與農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和我國惠農(nóng)政策的實施，尤其是城市化進程中土地收益的增加，農(nóng)業(yè)戶籍附著的利益日益突出。擁有農(nóng)業(yè)戶籍身份的農(nóng)民擁有村自留地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)及村集體提供的福利保障等利益。[5]

21農(nóng)業(yè)戶籍人口擁有村自留地使用權(quán)

農(nóng)民有了土地便有了安身立命的本錢，農(nóng)民之所以稱之為農(nóng)民在于其從事農(nóng)業(yè)勞動，那么勞動是收入的基礎(chǔ)與前提，農(nóng)民在土地上進行生產(chǎn)勞動一方面滿足自身溫飽需求；另一方面獲得經(jīng)濟來源來滿足個人和家庭更高層次的需求。農(nóng)村自留地使用權(quán)是整個社會中農(nóng)民生存發(fā)展最基本的權(quán)益。農(nóng)業(yè)戶籍正是農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的一個重要依據(jù)，在使用權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)補貼也是作為農(nóng)民的一項福利。這樣的一種權(quán)利可以說是農(nóng)民最引以為豪的一項資本。

22農(nóng)業(yè)戶籍人口擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)

在農(nóng)村，住房一般都是在自家宅基地上的，有別于城市里的商品房有產(chǎn)權(quán)年限，農(nóng)村住房更為寬敞舒適自由。宅基地作為一種可以繼承的土地形式之一，農(nóng)民可以在這片土地上自由設(shè)計住房也可時常翻新，進而滿足自己及家人的住房需求，這樣一種權(quán)利幾乎是覆蓋所有農(nóng)民。[6]

23農(nóng)業(yè)戶籍人口享有村集體的各項福利

在一些經(jīng)濟發(fā)展較好的農(nóng)村，農(nóng)民在農(nóng)閑的時候?qū)τ谶M入村集體企業(yè)具有優(yōu)先錄用的機會，同時村集體也會有統(tǒng)一的養(yǎng)老保險、醫(yī)療購置等保障福利。獲得這些福利待遇一項最基本條件就是本村村籍，農(nóng)業(yè)戶籍在一些地方有的優(yōu)越感是普通城市市民無法企及的。

24農(nóng)業(yè)戶籍人口可以獲得土地收益和集體經(jīng)營分紅

在部分農(nóng)村地區(qū)，國家修建鐵路、橋梁、高速公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施時需要穿越占用農(nóng)民的部分土地，會有償征用，另外村集體辦企業(yè)會租用土地，農(nóng)民可以借此獲得土地收益；此外，在一些農(nóng)村，村集體帶領(lǐng)村民利用農(nóng)閑時間通過入股的方式參與到農(nóng)產(chǎn)品加工的生產(chǎn)經(jīng)營活動，在盈利較大的情況下也會給村民豐厚的分紅。[7]

對于農(nóng)民群體而言，因為有農(nóng)業(yè)戶籍，所以有土地使用權(quán)、村集體保障和集體分紅等福利，戶籍變動意味著附著于戶籍之上的利益將拱手相讓，因而農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿意輕易改變現(xiàn)狀，沒有充足的利益保障并不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍。

3戶籍改革對農(nóng)民利益的影響

31戶籍改革對農(nóng)民利益的積極影響

從長遠來看，戶籍制度改革對農(nóng)民利益的維護和保障是具有積極作用的，主要表現(xiàn)在：

第一，農(nóng)民戶籍身份轉(zhuǎn)變，從某種程度上來說，是城鄉(xiāng)二元戶籍的打破，是農(nóng)民身份提高的重要表現(xiàn)，意味著農(nóng)村和城市的差距越來越小，農(nóng)民的社會地位會相應(yīng)獲得提高，增加農(nóng)民對于自身的身份認同感。對農(nóng)民來說精神上的滿足能夠有效提高職業(yè)認同度。

第二，農(nóng)民工群體作為農(nóng)民這個大群體中的特殊存在，由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為居民戶口后，在城市內(nèi)扎根立足會更有保障。社會公共服務(wù)取消了對戶籍身份的依附，使農(nóng)民工群體可以更加公平地獲得城市公共福利和社會服務(wù)。

第三，戶籍制度調(diào)整常常伴隨著農(nóng)村向城鎮(zhèn)的逐漸靠攏，在此背景下，農(nóng)民依附在土地上的利益會立竿見影，優(yōu)厚的土地補償和拆遷安置成為農(nóng)民改頭換面的一大捷徑。此外，統(tǒng)一為居民戶口的戶籍制度改革對于近郊村民的進城大開方便之門。

綜上所述，戶籍改革推進過程中農(nóng)民群體的利益?zhèn)涫荜P(guān)注，無論是從精神層面抑或是物質(zhì)層面可以說是都極大滿足了農(nóng)民群體的現(xiàn)實需求。

32戶籍改革對農(nóng)民利益的挑戰(zhàn)

戶籍制度改革對農(nóng)民群體來說是機遇與挑戰(zhàn)的并存，一項制度的改革在極力維護大多數(shù)人利益的同時，也不可避免地會觸及一部分人的利益。戶籍性質(zhì)從一出生起就與一個人緊密關(guān)聯(lián)，戶籍政策的“一紙之變”對于利益相關(guān)者來說是一場翻天覆地的變化，身份性質(zhì)發(fā)生的改變，必然連帶著整個群體乃至整個社會的全面轉(zhuǎn)型。因此戶籍制度改革不可避免會帶來對農(nóng)民個體與群體利益的挑戰(zhàn)。

其一，農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，天經(jīng)地義地擁有著土地的經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)。由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為居民戶口，其依附在戶籍上的特殊權(quán)利會被撼動，伴隨著改革的深入甚至會出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛，對于農(nóng)民而言，如果沒有相關(guān)的保障政策，后續(xù)的損失難以估計。[8]

其二，在新一輪戶籍制度改革之前，也會有一些農(nóng)業(yè)戶籍人員常年進城務(wù)工，春種秋收，種地務(wù)工兩不耽誤。這樣一種生存狀態(tài)由于較為普遍，逐漸為社會所接納。但是如果農(nóng)民工群體轉(zhuǎn)為居民戶口，他們將失去土地保障和集體保障，由于農(nóng)民工在城市就業(yè)市場處于弱勢地位，再加上就業(yè)形勢的嚴峻，可能很多人就會處于一種失業(yè)狀態(tài)和隱性失業(yè)狀態(tài)，工作不具有穩(wěn)定性，會導致他們連最基本的生活可能都難以保障。

其三，城郊地區(qū)地處城市邊緣，經(jīng)常成為城市擴張的前沿，由于土地征用，大批農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)勞動，成為非農(nóng)業(yè)勞動者。但城郊農(nóng)民與村隊集體仍然保持著密切的利益關(guān)系。擁有農(nóng)業(yè)戶籍使他們可以分享土地收益和集體經(jīng)濟收益，獲得來自村鎮(zhèn)集體的福利保障。而一旦轉(zhuǎn)變戶籍，城郊農(nóng)民的利益保障就可能受到威脅。而且，由于生活習慣與文化觀念的差異，城郊農(nóng)民也可能會面臨戶籍身份轉(zhuǎn)變但無法迅速適應(yīng)城市生活的困境。[9]

4推進戶籍制度改革應(yīng)注重農(nóng)民合法利益的保障

農(nóng)民之所以會對戶籍制度改革產(chǎn)生各種顧慮，是因為改革在推進過程中存在一些政策制定方面的不足。戶籍改革政策的制定通常是適用于全國各省市，而忽視了各個地區(qū)的實際情況，此外，改革政策在一些細節(jié)方面還有待完善。首先，在改革推進過程中，戶籍難以在一時之間從土地中抽分出來，與此同時，農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)益再次進入大眾視野，也加深了農(nóng)業(yè)戶籍人員對土地的利益期待；[10]其次，農(nóng)村社會保障體系不完備，造成農(nóng)民在做轉(zhuǎn)變戶口決策時小心謹慎，在不確定是否會遭受利益損失之前，農(nóng)民往往不愿采取行動；再次，在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的農(nóng)村地區(qū)，存在集體經(jīng)濟收益分配等相關(guān)問題，這些問題往往和戶籍身份緊密關(guān)聯(lián)，需要相關(guān)政策予以處置；最后，戶籍制度改革的宣傳力度不夠也導致農(nóng)民對其認識和認可度存在局限性。因此，推進戶籍制度改革的首要任務(wù)就是要從國家、社會和個體三個層面探討如何彌補政策不足，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

41國家層面

一項制度的推進離不開國家的倡導和支持，戶籍制度自誕生之日起，就起到維護國家安全，保證國家安定的重要作用。推進戶籍制度改革在一定意義上就是不斷完善國家治理機制的過程。因此，如何推進戶籍制度改革順利開展，國家在制度政策層面的作用顯得尤為關(guān)鍵。

第一，建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。這是保證戶籍制度改革順利開展的前提條件，在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障領(lǐng)域，打造城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，保障農(nóng)民與城市市民擁有同等的公共服務(wù)水平，極力解決農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶籍性質(zhì)的重重障礙。有了完善的社會保障，解決農(nóng)民群體的后顧之憂是順利推進戶籍制度改革的必由之路。[11]

第二，繼續(xù)創(chuàng)新戶籍的管理體制改革。將依附在家庭登記冊上的福利功能分離開來。真正的社會公平，社會福利是面向全體人民的，從戶籍性質(zhì)上限制人民的公共福利是違背了公平這一原則的。戶籍作為社會管理的重要方式，將其純潔化、公共平等化可以說是戶籍管理制度改革下一步的重點。[12]

第三，推進土地管理體制改革。將固化在農(nóng)地之上的生計維持功能抽剝出來。在農(nóng)村地區(qū)推行戶籍制度改革，對于土地的安置管理居首，土地作為農(nóng)民安身立命之本，戶籍性質(zhì)的轉(zhuǎn)變是否會危及農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)等，這不僅是農(nóng)民關(guān)心的重點更是國家在制度推進中時刻關(guān)注的問題。

第四，完善戶籍立法，保障戶籍制度推進中有法可依。戶籍作為社會管理的重要依據(jù)，目前我國還沒有一部完整的戶籍法，仍然停留在“戶口登記條例”，在依法治國的國情下，無疑是一大漏洞。在戶籍制度改革背景下完備的法律依據(jù)是保障制度推行的重要舉措，仍需要不斷地查缺補漏為戶籍制度改革推進保駕護航。

第五，加大政府政策宣傳力度。在戶籍制度改革政策頒布之初，及時地向農(nóng)業(yè)戶籍人員解讀政策利弊，保證農(nóng)民的知情權(quán)，真正讓廣大農(nóng)民知曉并理解戶籍制度改革涉及的相關(guān)利益，也有利于改革的順利推進。

42社會層面

戶籍制度的每一次改革都會對整個社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的沖擊，社會層面的助攻常常會有效推動戶籍制度改革的進程。從社會層面出發(fā)，代替農(nóng)民發(fā)聲，維護農(nóng)民合法利益，彌補政策不足。第一，發(fā)揮主流媒體的宣傳和輿論導向作用。戶籍制度改革究竟是怎么去改革，通過媒體的剖析，廣大群眾可以及時地理解并做出相應(yīng)的反應(yīng)，這對戶籍制度改革的推進具有信息傳達作用，從而彌補政策發(fā)布時效性的不足。第二，完善城市人力資源市場的公平性，改變之前農(nóng)民進城后主要從事建筑、家政等底層行業(yè)的狀況，為進城農(nóng)民提供更廣闊的就業(yè)機會。同時也要注重為進城農(nóng)民提供就業(yè)培訓等服務(wù)，更好地促進其融入社會。第三，建構(gòu)公平的社會公共服務(wù)體系，如學校、醫(yī)院等不得因為戶籍性質(zhì)拒絕學生入學、病人就醫(yī)等需求。保證農(nóng)民享有同等的公共服務(wù)設(shè)施使用權(quán)，維護農(nóng)民正當利益。

43個體層面

戶籍制度改革對于農(nóng)民群體而言是一個重大的社會轉(zhuǎn)型，如何從自身角度提升自己以適應(yīng)社會身份的轉(zhuǎn)型，也是農(nóng)民群體迎接挑戰(zhàn)，把握機會的需要。

首先，要積極接受新變化，轉(zhuǎn)變觀念，克服認識局限性。長期以來的城鄉(xiāng)二元對立思想根深蒂固，作為農(nóng)業(yè)戶籍人員需要迅速轉(zhuǎn)變觀念，對于戶籍制度改革的理解要與時俱進，多角度多方面分析農(nóng)業(yè)發(fā)展新變化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展結(jié)構(gòu)、戶籍改革后利益格局變化等，積極迎接新變化。其次，要不斷提升自身文化素質(zhì)。伴隨著社會發(fā)展，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍指日可待，城鄉(xiāng)人口移遷越發(fā)頻繁，受教育程度將直接影響未來整個社會的發(fā)展前景。農(nóng)業(yè)戶籍人員注意緊隨時代潮流，不斷學習，尤其是年輕一代的農(nóng)業(yè)戶籍人員要努力考取大中專院校，掌握專業(yè)技術(shù)，提高學歷水平。[13]最后，注意提高自身就業(yè)能力。戶籍制度改革背景下，伴隨著農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，提升就業(yè)技能不僅能夠迅速完成戶籍轉(zhuǎn)型，還可以在就業(yè)壓力日益膨脹的社會中做好自己的定位，完成生計策略的轉(zhuǎn)型。[14]此外，戶籍制度改革是對身份農(nóng)民的改革，農(nóng)民這個職業(yè)仍有存在的必要性。農(nóng)業(yè)乃立國之本，隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)化的發(fā)展，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的要求也會越來越高。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍意味著大量剩余農(nóng)業(yè)勞動力將會逐步轉(zhuǎn)移到城市，而農(nóng)民則成為一種純粹的職業(yè)身份。對于愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)勞動的人口要把握機會，積極完成身份農(nóng)民到職業(yè)農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，[15]通過提升農(nóng)業(yè)勞動的專業(yè)化和機械化水平，提升農(nóng)民職業(yè)的社會地位。

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