中國建設(shè)“世界制造業(yè)強國”背景下的制造業(yè)技能人才研究

曾　瑜，蔣雨珈，李　蓉

(1.重慶科技學院，重慶　401331；2.長江師范學院，重慶　408100；3.重慶巴蜀中學，重慶　400013)

一、技能人才短缺已成世界難題

制造業(yè)是一國的經(jīng)濟支柱，世界各國的發(fā)展都離不開制造業(yè)。習近平同志曾告誡我們，不論經(jīng)濟發(fā)展到什么時候，實體經(jīng)濟都是我國經(jīng)濟發(fā)展、在國際經(jīng)濟競爭中贏得主動的根基。我國經(jīng)濟是靠實體經(jīng)濟起家的，也要靠實體經(jīng)濟走向未來，加快建設(shè)制造業(yè)強國[1]。21世紀，科技的進步和工業(yè)經(jīng)濟的繁榮，要求各國對制造業(yè)產(chǎn)品的科技含量“嚴格把關(guān)”，這在一定程度上催發(fā)了世界各國對素質(zhì)過硬的技能人才的廣泛需求，從而造成了全球制造業(yè)技能人才短缺的嚴峻形勢，制造業(yè)強國也不例外。老牌制造業(yè)強國——英國、德國，以及新興制造業(yè)強國——美國和日本制造業(yè)紛紛出現(xiàn)了技能人才短缺的現(xiàn)象，這種短缺不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，也表現(xiàn)在質(zhì)量上，尤其是高技能人才的貧瘠等。

由全美制造商協(xié)會(National Association of Manufacturers)聯(lián)合德勤咨詢公司(Deloitte)對800多家制造企業(yè)進行調(diào)查后發(fā)布的《2005年技術(shù)缺口報告》顯示，被調(diào)查的制造業(yè)企業(yè)中，81%稱其缺乏足夠的技術(shù)工人[2]。2010年11月，德國《金融時報》(Financial Times Deutschland)報道：德國大部分制造型企業(yè)包括大型企業(yè)和中小型企業(yè)都出現(xiàn)人才短缺，著名的戴姆勒公司、寶馬公司以及制藥公司拜耳等都表示“求賢若渴”，急需工程師等高技能人才[3]。2012年，麥肯錫全球研究所(McKinsey Global Institute)的一項研究顯示，到2020年預計全球制造業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人才空缺將達到約1 300萬人[4]。2013年，海斯全球技能指數(shù)(Hays Global Skills Index)報告顯示，日本企業(yè)在尋找其需要的核心技能人才上存在困難[5]。2014年，英國就業(yè)和技能委員會(UK Commission for Employment and Skills)針對91 000家公司進行調(diào)查，結(jié)果顯示因為技能不足或者缺乏技能工人，使制造業(yè)等行業(yè)嚴重受創(chuàng)[6]。由這些調(diào)查數(shù)據(jù)不難看出，全球技能人才短缺問題已不容忽視。

技能人才短缺，特別是高技能人才短缺不僅制約了各國制造業(yè)以及經(jīng)濟的發(fā)展，而且加劇了世界各國的“人才大戰(zhàn)”，甚至導致全球技能人才分布失衡，進而影響世界整體經(jīng)濟的發(fā)展。因此，以“制造業(yè)強國”為代表，探究其制造業(yè)技能人才為何短缺以及它們采取了什么措施進行治理、是否已經(jīng)或部分緩解制造業(yè)技能短缺等問題，可以為其他國家，特別是中國解決當前制造業(yè)技能人才短缺問題提供學習和借鑒。為此，筆者選取制造業(yè)強國中最具代表性的世界制造業(yè)中心國家——英國、美國和日本[7]，作為“制造業(yè)強國”制造業(yè)技能人才短缺的研究對象，以三個國家制造業(yè)技能人才短缺現(xiàn)象為基礎(chǔ)，提煉出“制造業(yè)強國”技能人才短缺的成因和治理措施，以期從理論上豐富制造業(yè)技能人才的開發(fā)與培養(yǎng)研究，從實踐上為新時代中國解決制造業(yè)技能人才短缺問題提供參考。

二、“制造業(yè)強國”技能人才短缺的成因

英國教育與技能部(The Department for Education and Skills)早在《1986—2001英國工作技能報告》中明確表示，技能人才短缺分外部技能人才短缺(skills shortages)和內(nèi)部技能人才短缺(skill gaps)兩種類型[8]。也有學者研究認為，技能人才短缺是指外部勞動力市場供應不足和企業(yè)內(nèi)部技能工人不具備所要求的技能[9]。因此，研究制造業(yè)強國技能人才短缺的成因，可以綜合外部短缺和內(nèi)部短缺兩方面進行思考。

(一)外部技能人才短缺的成因

1.科技的快速發(fā)展對人才質(zhì)量的高需求導致技能人才結(jié)構(gòu)性短缺嚴重

1973年，美國一半的制造業(yè)工人都沒有完成高中學業(yè)，僅8%的工人接受了高等教育[10]。然而，隨著科學技術(shù)的快速發(fā)展，制造業(yè)的各個方面都日新月異，從產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)到銷售，每個環(huán)節(jié)都在向高科技化轉(zhuǎn)變，這迫切需要技能工人具備與社會發(fā)展相匹配的技能，如對各種可能的應用進行監(jiān)測、評估，引進、管理新技術(shù)，對產(chǎn)品售前和售后提供支持和指導等新技能，而不再是以前流水線上安裝螺絲釘這樣的“粗活”[11]?？梢?，由于新興的技術(shù)逐漸淘汰了一部分原有的低技能工人，加上技能工人素質(zhì)和能力的提升遠遠落后于科技發(fā)展的速度等，導致了當前能滿足制造業(yè)需求的技能人才極為匱乏，特別是在先進制造業(yè)中表現(xiàn)尤為明顯。顯然，技能人才的結(jié)構(gòu)性短缺主要受限于技能工人受教育培訓的程度[12]。

2.不愿意從事制造業(yè)的社會文化氛圍造成技能人才數(shù)量和質(zhì)量“枯竭”

制造業(yè)因為歷史原因被貼上了各種負面的標簽，但隨著時代的變遷，制造業(yè)早已撕下了過去“臟、亂、差”的標簽，而被冠以“環(huán)境良好、科技含量高、安全性好”的良心行業(yè)。然而在長期社會文化渲染制造業(yè)負面形象的影響下，導致現(xiàn)代社會仍有不少人對制造業(yè)存在偏見。在美國，尤其是年輕人固執(zhí)地認為制造型企業(yè)的工作任務(wù)繁重、工作環(huán)境臟亂差、工作危險，并且制造業(yè)技能工人不需要過多的思考以及具備相關(guān)的技能，同時個人成長和職業(yè)發(fā)展機會受限[13]。2013年，英國政府發(fā)布《英國制造業(yè)公眾形象的調(diào)查報告》顯示，英國制造業(yè)一直以來的負面形象正在愈演愈烈，調(diào)查數(shù)據(jù)中有超過50%的青年學生認為制造業(yè)環(huán)境很臟，年輕一代對制造業(yè)有很強烈的負面看法[14]。而日本年輕人則越來越不愿意在制造業(yè)從事苦、累、臟工作[15]，更愿意從事輕松的金融行業(yè)。正是由于長期對于制造業(yè)根深蒂固的負面印象，越來越多的年輕人不愿意從事制造行業(yè)，而導致輸送給制造業(yè)的技能人才越來越少，致使技能人才數(shù)量貧乏。

3.“嬰兒潮”一代退休而減少大量勞動力，致使技能人才現(xiàn)有的存量不足

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的20余年內(nèi)，世界范圍內(nèi)各國一大批嬰兒出生并成長，俗稱“嬰兒潮”一代(Baby Boom)。自20世紀60年代起，“嬰兒潮”一代逐漸成為制造業(yè)工人中的骨干力量，他們推動了各國制造業(yè)的快速發(fā)展。然而，近年來“嬰兒潮”一代逐漸邁入退休年齡階段，各國制造業(yè)即將面臨失去一大批骨干工人的現(xiàn)實。2011年，美國勞工統(tǒng)計局估計從事制造業(yè)的工人中約有280萬人達到55歲或以上，接近所有制造業(yè)工人的1/4[16]。英國也正逐步進入老年社會，越來越多的技能工人進入退休狀態(tài)?！吨圃鞓I(yè)：行業(yè)技能評估2012》報告中顯示，在未來幾年英國老齡化的技能工人將退休不再從事制造業(yè)行業(yè)，他們多年以來學習并積累的相關(guān)技能經(jīng)驗也將隨之消失[11]。日本的“嬰兒潮”一代早已進入退休年齡，制造業(yè)中大批技能工人開始退休。數(shù)據(jù)顯示，1992年以來，日本制造業(yè)從業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)連續(xù)下滑態(tài)勢，2013年是1961年之后首次低于1 000萬人[17]。“嬰兒潮”的退休對于各國的制造業(yè)來說，無疑是一個致命的打擊，進入退休年齡的人越多，技能人才缺口就會越大。

4.各國特殊的國情導致技能人才不同程度的短缺

(1)美國忽視手工的國內(nèi)文化挫傷了年輕一代從事制造行業(yè)的興趣。美國社會中重視手工制作或?qū)κ止じ信d趣的人已越來越少。由Nuts Bolts & Thingamajigs贊助的全國性民意調(diào)查結(jié)果顯示，美國再也不是“能工巧匠”的代表，60%的成年人避免房屋重大修繕，或轉(zhuǎn)而選擇聘請勤雜工，或聯(lián)系專業(yè)的物業(yè)經(jīng)理。此外，約58%的人說他們從來沒有手工制作一個玩具，57%的人認為他們不會或只能簡單修理家里的東西[18]。在這樣的文化氛圍中，缺乏榜樣的年輕一代就更加忽視手工制作而對從事制造行業(yè)工作不感興趣。

(2)日本性別歧視的觀念阻滯了女性投入制造型行業(yè)的意愿。2013年，日本《朝日新聞》(Asahi Shinbun)曾報道，超過半數(shù)的獨身在職女性仍然傾向扮演傳統(tǒng)家庭角色，期望以“全職家庭主婦”為職業(yè)[19]。在日本傳統(tǒng)文化中，女性作為弱勢群體只需要承擔家庭中的工作即可，如此歧視女性的文化滲透到今天，女性自身也愿意成為全職家庭主婦，加上制造型行業(yè)又傾向招聘男性員工，這也間接引發(fā)制造型企業(yè)對女性員工的不重視，只讓她們做一些基礎(chǔ)性的工作，缺乏職業(yè)上升空間，進而引發(fā)女性勞動力的閑置和大量流失。

(二)內(nèi)部技能人才短缺的成因

1.職前教育與制造業(yè)實際需求的脫節(jié)引發(fā)技能人才“質(zhì)和量”短缺

制造業(yè)強國的制造業(yè)能發(fā)展到世界一流水平離不開各國教育輸送的大量高素質(zhì)技能人才。然而，仔細探究各國制造業(yè)技能人才短缺現(xiàn)象時卻發(fā)現(xiàn)，各國普遍存在職前教育與制造業(yè)的實際需求脫節(jié)的問題。學校、社會培訓機構(gòu)等培養(yǎng)出來的技能人才無法適應企業(yè)的生產(chǎn)操作方式，技術(shù)上的短板造成技能人才短缺。2011年，美國制造業(yè)研究所聯(lián)合德勤咨詢公司發(fā)布的《沸點？美國制造業(yè)的技能短缺》(Boiling point the skills gap in U.S. manufacturing)報告中顯示，被調(diào)查的制造型企業(yè)認為解決問題的能力、基本的技術(shù)培訓(學歷，行業(yè)認證或職業(yè)培訓)和就業(yè)技能(出勤率，職業(yè)道德等)為當前雇員最為缺乏的三項技能[20]50。同年，英國學者Alison Wolf 在其研究報告《英國職業(yè)教育綜述》(Review of Vocational Education)中發(fā)現(xiàn)，英國大批年輕人持有的職業(yè)資格證書不被勞動力市場認可，也就是說他們所學習的知識和所考取的資格證書并不能幫助他們找到一份工作[21]。日本發(fā)達的職前教育，尤其是二戰(zhàn)后興起的職業(yè)高中、專業(yè)高中(技術(shù)高中)以及綜合高中，近年來逐漸萎縮，以致目前在中等教育領(lǐng)域幾乎沒有完全意義上的職業(yè)學校[22]。企業(yè)所需要的技術(shù)工人很難直接從學?；騽趧恿κ袌錾险衅付鴣恚瑤缀醵伎科髽I(yè)自己培養(yǎng)。從這些報告中不難發(fā)現(xiàn)，制造業(yè)強國職前的職業(yè)教育未能根據(jù)行業(yè)或企業(yè)需求來制定或培養(yǎng)人才，導致制造型企業(yè)難以招聘到企業(yè)滿意的技能人才，從而出現(xiàn)技能人才缺口。

2.對技能人才系統(tǒng)的培訓不足造成高技能人才“荒”

內(nèi)部技能人才短缺另一主要因素是由于企業(yè)快速成長變化需要一大批高素質(zhì)的技能人才，然而企業(yè)自身卻未能有效從事培訓和人力資源開發(fā)工作[23]。這一問題在美國尤為突出，美國企業(yè)認為培訓是可以免去的成本費用，根據(jù)美國培訓和發(fā)展協(xié)會稱，接近5 000萬美國工人需要培訓但仍沒有接受培訓[24]?？梢?，由于企業(yè)培訓項目的不足，加上企業(yè)為了減少開支而不開設(shè)或減少員工培訓，造成現(xiàn)有員工的技能水平無法滿足企業(yè)需求，進而致使企業(yè)高技能人才短缺。

制造業(yè)技能人才短缺是一個復雜的動態(tài)的過程，以上造成技能人才短缺的成因僅是導致制造業(yè)強國出現(xiàn)技能人才短缺的幾個重要的、宏觀層面的因素，還有眾多微觀層面的原因需要進一步地探討和挖掘。

三、“制造業(yè)強國”技能人才短缺的治理

制造業(yè)外部技能人才短缺和內(nèi)部技能人才短缺不同程度地表現(xiàn)出技能人才在“數(shù)量和質(zhì)量”上的匱乏，針對這一問題，需要多管齊下，既鼓勵更多的人加入制造行業(yè)，又要做好技能人才的繼續(xù)教育與培訓，通過政府、企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會的分工協(xié)作，解決制造業(yè)技能人才短缺的困難，以盡可能做到保質(zhì)保量。

(一)政府政策的支持為擴充技能人才容量提供了政策優(yōu)惠

1.教育政策的提出為提高技能人才素質(zhì)奠定了扎實的專業(yè)基礎(chǔ)

各國通過立法，政府提供或者以政府牽頭聯(lián)合企業(yè)等方式開展一些教育培訓的項目，鼓勵更多的人進入制造業(yè)。

(1)美國教育培訓政策和項目體系龐大，既有聯(lián)邦政府制定的政策和項目，也有各州政府根據(jù)實際情況制定的教育政策和提供的項目，同時教育培訓對象包括學生和其他潛在勞動力的培養(yǎng)。美國勞工部負責的“勞動力投資法案(WIA)——青年計劃”，主要針對14～21歲的青年，提高他們的職業(yè)技能，教授工作倫理，提供或介紹帶薪工作等，提供技能人才補給；美國聯(lián)邦教育部負責的“美國原住民職業(yè)技術(shù)教育計劃”(NAVTEP)，為原住民提供職業(yè)技術(shù)教育補助，鼓勵進入企業(yè)工作[20]52。美國商務(wù)部提供的“學生就業(yè)體驗計劃”(SCEP)，由商務(wù)部協(xié)調(diào)學校、企業(yè)和學生共同合作，鼓勵學生在校學習的同時進入與專業(yè)相關(guān)或未來想從事該職業(yè)的企業(yè)實習，完成學業(yè)后優(yōu)秀者可直接進入實習企業(yè)工作。還有類似的“學生臨時就業(yè)計劃”(STEP)，與前者不同的是，這個計劃不涉及專業(yè)以及職業(yè)規(guī)劃，是靈活的一日臨時工作或短期實習[25]。

(2)英國教育與技能部在2003年發(fā)布了英國技能戰(zhàn)略白皮書，即《21世紀技能實現(xiàn)我們的潛力——個人、雇主和國家》，簡稱技能戰(zhàn)略(the Skills strategy)。其中“改革資格和培訓計劃”[26]鼓勵青少年走職業(yè)教育路線，并且改革了學徒制，同時還增加了成人職業(yè)教育方面的改革，鼓勵更多的人學習、提高技能，從而為制造業(yè)的發(fā)展提供了一大批人才儲備。2005年又發(fā)布了《技能在商務(wù)中增強，在工作中提高》白皮書，實施“雇主培訓計劃”[27]，鼓勵企業(yè)根據(jù)自己的需求加強對員工的培訓，提高在崗員工的技能。2007年則發(fā)布了《繼續(xù)教育和培訓法案》(Further Education and Training Bill)[28]，通過政府政策的保障，繼續(xù)教育發(fā)展迅速，這為在崗技能人才質(zhì)量的提高提供了穩(wěn)定的途徑。

(3)日本早在1985年頒布的《職業(yè)訓練法》中就明確要求，不僅是制造業(yè)，各行業(yè)都需要為員工提供必要和適當?shù)娜肆Y源開發(fā)機會，這為制造業(yè)技能人才技能水平的提高提供了法律的保障。同時，政府還通過《國民收入倍增計劃》積極擴大技術(shù)革新方面的投資，并幫助農(nóng)業(yè)和其他部門的個體經(jīng)營者及家庭從業(yè)人員轉(zhuǎn)換為企業(yè)員工等措施[29]，為制造業(yè)提供更多的勞動力，以緩解技能人才短缺。1991年，日本政府通過《小微型企業(yè)雇員保障法》，幫助企業(yè)通過引進節(jié)省勞力的技術(shù)和改進設(shè)備等，節(jié)省了大部分人力開支[30]，這樣緩解了一些小型制造企業(yè)技能人才短缺的矛盾。

2.就業(yè)政策的頒布為補給技能人才存量提供了隱性勞動力資源

政府頒布的延遲退休年齡、增加婦女就業(yè)機會等就業(yè)政策，加上通過下設(shè)機構(gòu)提供就業(yè)指導鼓勵邊緣性社會群體進入制造業(yè)工作，以期彌補技能人才資源匱乏的缺口。美國就業(yè)中心(American Job Centers)是美國政府提供就業(yè)咨詢、指導以及培訓等多方面就業(yè)服務(wù)的核心機構(gòu)，它不僅為工人提供信息、培訓、求職等服務(wù)，同時它也是企業(yè)尋找所需工人的主要機構(gòu)[31]。換句話說，就業(yè)中心既是工人和企業(yè)之間的橋梁，又能為工人提供培訓，由于其大多開辦在社區(qū)，這樣便利的方式為美國提供了不少技能工人。而英國和日本在就業(yè)方面的政策主要集中在為婦女、殘疾人、退役軍人等提供就業(yè)機會，鼓勵其進入制造業(yè)工作。針對延長退休年齡政策，英國計劃至2030年，領(lǐng)取退休金年齡延至68歲，日本計劃2050年將退休年齡延長至65歲，退休后甚至可根據(jù)公司需求靈活就業(yè)。這一系列靈活的就業(yè)政策為克服技能人才短缺起到了緩沖作用。

3移民政策的實施緩解了高素質(zhì)技能人才不足的矛盾

美國自1990年就開始實施H-1B簽證計劃，吸納優(yōu)秀人才。這是一種有效期為6年的臨時工作簽證，允許有特殊專長的外國人赴美工作[32]。此后，美國也多次修訂移民法，吸引鼓勵國外的優(yōu)秀人才入美。而英國政府同樣鼓勵高技術(shù)移民到英國，對符合條件的技術(shù)人才，其移民政策相較于其他國家來說更簡單、寬松和快速，通過吸納技術(shù)移民以緩解職業(yè)技術(shù)技能工人的緊缺。日本也不例外，2000年，日本首相咨詢機構(gòu)在“21世紀日本構(gòu)想懇談會”上提出，對在日本高中、大學、研究生院畢業(yè)的外國人給予永久居住權(quán)。通過實施移民方面的政策，各國吸納了一定數(shù)量的技術(shù)人才，在一定程度上緩解了各國國內(nèi)技能人才不足的矛盾。

(二)企業(yè)的核心作用為培養(yǎng)和提高技能人才素質(zhì)提供了發(fā)展平臺

1.美國企業(yè)通過對潛在技能人才開展各式各樣的培訓緩解技能人才短缺

2012年，通用電氣(General Electric)聯(lián)合波音公司(Boeing)和洛克希德·馬丁公司(Lockheed Martin)提供“獲取工作技能聯(lián)盟”計劃(The Get Skills to Work coalition)，為先進制造業(yè)培養(yǎng)退伍軍人成為合格的技能工人[33]?！矮@取工作技能聯(lián)盟”將負責對美國退伍軍人進行技能培訓，并根據(jù)先進制造業(yè)崗位的需求培訓相關(guān)的軍用裝備制造技能。同時雇主企業(yè)可以帶著產(chǎn)品來招聘，做好企業(yè)需求和技能工人之間的銜接。通過類似找尋潛在技能工人的培訓方法，企業(yè)自身根據(jù)個人要求尋求合格的技能工人，這在一定程度上緩解了美國制造業(yè)，特別是先進制造業(yè)技能人才短缺的矛盾。2013年，聯(lián)盟與10個城市的社區(qū)大學和技術(shù)學院合作，目標是幫助15 000名退伍軍人完成從軍人到先進制造業(yè)技能工人的蛻變，并在這個日新月異的行業(yè)中獲得相應的技能資質(zhì)。

2.日本企業(yè)通過提供具有企業(yè)特色的技能人才培訓緩解技能人才短缺矛盾

日本企業(yè)一般采用終身雇傭制，因此，很多大企業(yè)都是通過自己公司設(shè)立的培訓中心進行具有本企業(yè)特色的人力資源開發(fā)，為技能人才提供大量培訓。這些培訓根據(jù)不同時期不同的崗位設(shè)置進行，如實施崗位適應性培訓、轉(zhuǎn)崗培訓、師傅帶徒弟式的傳幫帶、業(yè)務(wù)技能提高培訓、制度規(guī)范培訓、OJT(在職培訓)、OFF-JT(離崗培訓)等有針對性的培訓[34]。此外，日本公司很注重公司內(nèi)的“團體”活動，他們認為小團體內(nèi)部的交流和相互學習可以促進員工的技能水平提升。

3.英國企業(yè)通過宣傳終身學習的組織文化提高技能人才素質(zhì)以緩解技能人才結(jié)構(gòu)性短缺狀況

英國企業(yè)在面對技能人才不足的情況下，提倡終身學習的文化理念，促使企業(yè)的技能人才等員工進行自主學習，以達到個人能力素質(zhì)的提升，同時企業(yè)也開展多種形式的在職培訓或業(yè)余培訓，提升技能水平。在這樣一種組織文化的帶領(lǐng)下，不少企業(yè)與大學或培訓機構(gòu)建立了長期的合作伙伴關(guān)系[35]，根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)和需求，由外包的大學或培訓機構(gòu)為企業(yè)提供相應培訓，通過這種方式緩解企業(yè)因為技能水平不足而導致的人才短缺困境。

(三)行業(yè)協(xié)會的適當輔助助力企業(yè)克服技能人才存量不足

行業(yè)協(xié)會作為制造行業(yè)中重要的行業(yè)組織，是解決技能人才短缺問題的最大助力之一。美國制造商協(xié)會(The Fabricators and Manufacturers Association)和美國社區(qū)學院創(chuàng)業(yè)協(xié)會(The National Association for Community College Entrepreneurship)聯(lián)合舉辦了“制造業(yè)夏令營”，通過這樣的活動促進學生熱愛手工，培養(yǎng)動手的精神，同時培養(yǎng)重視制造業(yè)的意識，這為年輕人從事制造業(yè)打下了堅實的文化基礎(chǔ)。全美工具及加工協(xié)會(The National Tooling and Machining Association)提出了有關(guān)中學生和大學生的先進制造業(yè)的教育計劃，如提供機器人技術(shù)課程、教室培訓的工作坊和展示自己制作的機器人爭奪大獎等活動。這個教育計劃鼓勵學生選擇制造業(yè)作為自己的職業(yè)生涯，改變過去忽視制造業(yè)的陳舊觀念。

英國行業(yè)協(xié)會的培訓計劃旨在促使多家企業(yè)聯(lián)合達成技能協(xié)議，促進行業(yè)協(xié)會共同培訓、共同承擔風險，這主要是避免某些企業(yè)擔心自己培訓的優(yōu)秀員工被其他企業(yè)挖走而放棄培訓。具體而言，主要是通過地區(qū)就業(yè)和技能行動框架(Framework for Regional Employment and Skill Action,FRESA)提供給地區(qū)技能合作伙伴，用來指導地方學習與技能委員會對各學院和培訓提供者的資金分配[36]。通過行業(yè)協(xié)會自己來制定培訓計劃，從而更加有針對性地進行人才培養(yǎng)，提高了整個行業(yè)技能人才的技能水平，進而達到從內(nèi)部解決技能人才短缺的目的。

四、各國的經(jīng)驗對新時代中國建設(shè)制造業(yè)強國的啟示

中國是世界第一制造業(yè)大國，但大而不強。習近平同志在十九大報告中明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標，而建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，加快建設(shè)制造業(yè)強國[37]。今后著力加快建設(shè)實體經(jīng)濟，實現(xiàn)中國由制造業(yè)大國向制造業(yè)強國的轉(zhuǎn)變將成為未來中國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律。但制造業(yè)向中高端邁進，成為制造業(yè)強國的過程中，離不開高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人，這勢必使中國也面臨著制造業(yè)強國曾經(jīng)面臨的危機，即制造業(yè)技能人才短缺的問題。制造業(yè)技能人才“質(zhì)和量”的短缺，不僅加劇了中國技能人才的爭奪，也嚴重制約了中國制造業(yè)的發(fā)展?？v觀制造業(yè)強國的發(fā)展之路，制造業(yè)技能人才短缺似乎是無法避免的“怪圈”，然而英國、美國和日本等國卻能成功脫險躋身世界制造業(yè)強國，這恰恰是中國需要借鑒的“秘訣”。為此，筆者通過對英國、美國和日本三個制造業(yè)強國的研究，同時結(jié)合中國制造業(yè)發(fā)展的實際國情，為中國在建設(shè)制造業(yè)強國過程中解決制造業(yè)技能人才短缺問題提供一些建議。

(一)政府提供多方位的政策保障

從制造業(yè)強國治理制造業(yè)技能人才短缺的經(jīng)驗看，政府的指導、政策的保障無疑首當其沖，同時政府還在學校、企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)中發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)的作用，為技能人才的供給和培養(yǎng)作出了極大的努力。因此，借鑒國外經(jīng)驗，中國政府應該主要從教育、就業(yè)、文化宣傳以及移民政策入手。首先，在教育政策方面，政府應當為職業(yè)教育建立良好的法律政策環(huán)境，加大職業(yè)教育的資金投入，加強校企合作，通過高質(zhì)量的教育提升技能人才的技能水平。其次，在就業(yè)政策方面，鼓勵社會中的失業(yè)人群、退伍軍人、家庭女性等潛在邊緣性勞動力進入制造業(yè)，為制造業(yè)供給更多的技能人才。同時可以效仿美國建立“就業(yè)中心”，為企業(yè)與技能人才之間架起溝通的橋梁，開展技能人才的培訓工作。再次，在文化宣傳方面，提倡“終身學習理念”，對制造業(yè)的重要地位以及當前中國制造業(yè)所采用的先進技術(shù)進行宣傳，而且對“勞心者治人，勞力者治于人”觀念下的重仕輕工、重學歷輕技能、官本位等社會風氣進行糾正[38]，鼓勵更多的人加入制造業(yè)成為技能人才。最后，在移民政策方面，通過簡單的移民手續(xù)、豐厚的收入回報以及良好的社會地位等移民優(yōu)惠政策吸引國外優(yōu)秀人才，為先進制造業(yè)提供高技能人才。當然，政府的作用不僅限于此，還需要全方面、多方位地為制造業(yè)技能人才隊伍建設(shè)保駕護航。

(二)企業(yè)加強技能人才的開發(fā)、培養(yǎng)和關(guān)愛

解決技能人才的短缺問題，企業(yè)責任重大。在日本，企業(yè)每年在每個員工身上所花的培訓時間平均為90個小時[24]，企業(yè)自身非常愿意承擔技能人才的開發(fā)工作，而中國企業(yè)卻很難達到。鑒于此，中國制造型企業(yè)必須長遠地看待這個問題，承擔起企業(yè)技能人才開發(fā)和培養(yǎng)的責任，通過開展定期培訓、技能大賽、出國學習先進技術(shù)等方式，培養(yǎng)適應本企業(yè)需要的高技能人才。此外，企業(yè)應意識到校企合作的巨大潛力，轉(zhuǎn)變思想，與職業(yè)院校有效合作，搭建良好的輸送通道，并有針對性地培養(yǎng)迎合市場需求和適應企業(yè)要求的高素質(zhì)技能人才。另外，企業(yè)應加強對技能人才的關(guān)愛，實施員工關(guān)愛計劃，及時了解他們的需求，幫助他們解決生活上的困難，增強他們對企業(yè)的信任感和歸屬感，從而增強企業(yè)凝聚力。

(三)社會機構(gòu)做好技能人才隊伍建設(shè)的輔助工作

在制造業(yè)發(fā)達國家，社會培訓機構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會等社會機構(gòu)承擔了很大一部分教育培訓工作，美國的行業(yè)協(xié)會常常為大眾提供政府政策、企業(yè)招聘以及培訓咨詢等多項功能。而日本在1992年就擁有105所全國性的職業(yè)培訓機構(gòu)和277家由地方政府開辦的培訓機構(gòu)[39]。中國的社會培訓機構(gòu)數(shù)量較少，在承擔制造業(yè)技能人才開發(fā)和培養(yǎng)的力量上較為薄弱[40]，行業(yè)協(xié)會也并未廣泛發(fā)揮作用。因此，政府應鼓勵社會機構(gòu)主動承擔制造型行業(yè)技能人才隊伍建設(shè)的輔助工作，增加一些專業(yè)性的培訓機構(gòu)，為技能人才提供更多的培訓機會，同時行業(yè)協(xié)會也可以為技能人才提供一些國際上新技術(shù)的信息，并組織新技術(shù)的培訓等活動，為技能人才的開發(fā)和培訓提供多條途徑，方便技能人才的自我提升和發(fā)展。

(四)各方合力建立良好的技能人才評價、激勵和流動機制

中國在技能人才的評價、激勵和流動機制方面與發(fā)達國家差距甚大，為了更好地解決技能人才短缺問題，從而提升技能人才的素質(zhì)，就必須各方合力建立真正的、良好的技能人才評價、激勵和流動機制。首先，技能人才評價機制的建立必須全面推廣職業(yè)技能鑒定和職業(yè)資格證書制度，建立以職業(yè)能力、職業(yè)道德和職業(yè)知識水平三位一體的新型評價體系[41]。其次，技能人才激勵機制可以通過拉大不同技術(shù)難度之間的收入差距，刺激一般技能人才不斷提升技能水平，高技能人才鉆研技術(shù)業(yè)務(wù)。最后，在技能人才的流動機制上，構(gòu)建企業(yè)人才靈活的流動環(huán)境，使技能人才在流動中實現(xiàn)自身價值，逐步提高技能人才的人力資本投資回報率，達到鼓勵技能人才投資的目的。

可以認為，在十九大報告把振興實體經(jīng)濟放在重要位置的背景下，盡管克服制造業(yè)技能人才短缺矛盾是一項復雜的系統(tǒng)工程，但整合政府、企業(yè)、職業(yè)院校的力量，以及得到全社會的積極支持與配合，中國建設(shè)制造業(yè)強調(diào)的目標一定能夠?qū)崿F(xiàn)。