中國(guó)典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管立法及其完善
——評(píng)《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》

盧顯洋

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上?！?00433)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式，要全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！盵1]“法治政府在依法治國(guó)的體系中具有承上啟下的價(jià)值”，而“法治政府是由一定的行政法典則和行政法規(guī)范構(gòu)成的”[2]。行政法典則和行政法規(guī)范對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)無(wú)疑具有無(wú)可替代的重要價(jià)值。然而，遺憾的是，因種種原因，目前仍存在不盡人意的行政法典則和行政法規(guī)范，2012年12月5日商務(wù)部印發(fā)的《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)可以算作此類(lèi)。作為中國(guó)首部專(zhuān)門(mén)典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管立法，該規(guī)定公布不久就有學(xué)者撰文對(duì)其提出質(zhì)疑與批評(píng)。據(jù)考查分析，該規(guī)定不僅存在上述學(xué)者所指出的與原有的典當(dāng)法規(guī)相比“體現(xiàn)出從嚴(yán)格監(jiān)管到嚴(yán)厲監(jiān)管的轉(zhuǎn)變特點(diǎn)”[3]，其他方面也還存在些許問(wèn)題。典當(dāng)行業(yè)作為中國(guó)改革開(kāi)放后新興的老行業(yè)，雖然當(dāng)下已不再有剛復(fù)建時(shí)的全行業(yè)熱潮，截至2017年6月底，中國(guó)仍有典當(dāng)企業(yè)8 472家，2017年上半年實(shí)現(xiàn)典當(dāng)總額1 690.3億元[4]，業(yè)績(jī)?cè)趪?guó)民經(jīng)濟(jì)總量中算不上顯赫，屬“小眾行業(yè)”。但是，即使不考慮法治國(guó)家建設(shè)要求各行業(yè)管理法治化“一個(gè)也不能少”，僅就典當(dāng)業(yè)自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，這個(gè)數(shù)據(jù)也足以為其在中國(guó)法治體系中贏得一席之地。然而遺憾的是，當(dāng)下中國(guó)典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)和理論準(zhǔn)備均不能令人滿(mǎn)意。本文試圖通過(guò)分析國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在典當(dāng)監(jiān)管理論上存在的誤區(qū)，分析現(xiàn)行的典當(dāng)監(jiān)管立法制度，并嘗試性提出完善建議，以期為中國(guó)典當(dāng)行業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、學(xué)術(shù)界對(duì)典當(dāng)監(jiān)管個(gè)別問(wèn)題的誤讀誤判

典當(dāng)行業(yè)在中國(guó)雖已有相當(dāng)古老的歷史，但當(dāng)下中國(guó)的典當(dāng)監(jiān)管制度并不發(fā)達(dá)，甚至有明顯缺失。這一方面是中華人民共和國(guó)成立后，一段時(shí)期內(nèi)片面地認(rèn)為典當(dāng)是盤(pán)剝?nèi)嗣竦墓ぞ?，?yīng)當(dāng)鏟除，特別是1967年后，整整20年時(shí)間內(nèi)典當(dāng)行在中國(guó)大陸地區(qū)徹底絕跡[5]。典當(dāng)復(fù)建以后，針對(duì)性的理論研究也不充分，參與研究的學(xué)者少，研究成果相對(duì)也少，一個(gè)重要的表現(xiàn)是，國(guó)內(nèi)影響較大的法學(xué)專(zhuān)業(yè)期刊刊發(fā)的以典當(dāng)行為主題的研究文章屈指可數(shù)，這與典當(dāng)行業(yè)自身技術(shù)性、風(fēng)險(xiǎn)性均較高的性質(zhì)極不相稱(chēng)，也是造成行業(yè)制度建設(shè)缺失的一個(gè)原因。此外，已有的理論探討還存在個(gè)別誤讀，且沒(méi)有引起學(xué)界的反應(yīng)。此類(lèi)誤讀誤判包括以下方面。

第一，對(duì)典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)金融行業(yè)屬性及法律地位的誤讀。學(xué)術(shù)界對(duì)典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的行業(yè)法律定位有兩類(lèi)代表性觀點(diǎn)：以盧勤忠教授為代表的認(rèn)為“典當(dāng)行屬于金融企業(yè)但不是金融機(jī)構(gòu)”[6]；以郭婭麗教授為代表的認(rèn)為典當(dāng)行在中國(guó)金融機(jī)構(gòu)體系中的法律地位屬“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”[7]。前一種觀點(diǎn)我們暫且稱(chēng)其為“非金融機(jī)構(gòu)說(shuō)”，后一種則稱(chēng)為“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)說(shuō)”。筆者認(rèn)為此兩類(lèi)觀點(diǎn)都有欠妥之處，具體剖析如下。

典當(dāng)行業(yè)是獨(dú)立的一類(lèi)行業(yè)，屬金融行業(yè)，這在學(xué)界和實(shí)務(wù)中基本無(wú)異議，2002年、2011年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的關(guān)于行業(yè)分類(lèi)相關(guān)通知，2017新版《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》*2002年9月12日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局頒發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行新〈國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)〉國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T4754-2002)的通知》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》(GB/T4754-2002)，對(duì)典當(dāng)?shù)恼f(shuō)明是：以實(shí)物質(zhì)押的放款活動(dòng)，分類(lèi)在J門(mén)類(lèi)(金融業(yè))、71大類(lèi)(其他金融活動(dòng))。 2011年8月16日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局頒發(fā)的《關(guān)于執(zhí)行新國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的通知》對(duì)典當(dāng)?shù)恼f(shuō)明是：以實(shí)物、財(cái)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押或抵押的放款活動(dòng)，分類(lèi)在J門(mén)類(lèi)(金融業(yè))、66大類(lèi)(貨幣金融服務(wù))、663中類(lèi)(非貨幣銀行服務(wù))、6633小類(lèi)(典當(dāng))。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2017年6月30日發(fā)布2017年7月1日實(shí)施了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》，行業(yè)分類(lèi)與2011年分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，只是對(duì)典當(dāng)?shù)恼f(shuō)明改為：以動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押或抵押的融資活動(dòng)。，以及《工商注冊(cè)各行業(yè)分類(lèi)及行業(yè)代碼查詢(xún)表》中均明確其為獨(dú)立的金融行業(yè)類(lèi)型?！胺墙鹑跈C(jī)構(gòu)說(shuō)”認(rèn)為典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理因國(guó)家機(jī)構(gòu)改革劃歸商務(wù)部后，不再是金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)以具有《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》為條件，不具備此證雖屬金融行業(yè)內(nèi)從事金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)組織但只能算是金融企業(yè)，而非金融機(jī)構(gòu)。我們沒(méi)查詢(xún)到金融機(jī)構(gòu)地位須以《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》為必要條件的依據(jù)，也不敢茍同此說(shuō)，理由有三：其一，從一般詞匯概念含義上分析，該學(xué)說(shuō)解釋不通?！皺C(jī)構(gòu)”一詞在此可能的含義為：“泛指機(jī)關(guān)、團(tuán)體或其他工作單位，或機(jī)關(guān)、團(tuán)體等的內(nèi)部組織?！盵8]金融機(jī)構(gòu)字面意義為金融行業(yè)的組織、團(tuán)體等，既可以指整體涵蓋了全部行業(yè)內(nèi)的單位、組織，包括金融管理國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)以及被管理的金融經(jīng)營(yíng)組織(這與中國(guó)《憲法》第三章以“國(guó)家機(jī)構(gòu)”指稱(chēng)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)單位的總稱(chēng)類(lèi)似)，也可指單個(gè)獨(dú)立的金融單位主體及單位、團(tuán)體等的內(nèi)部組織。因此，如果論證認(rèn)可了典當(dāng)行是金融企業(yè)，在沒(méi)有明確法律規(guī)范或其他相反證據(jù)規(guī)則情況下，應(yīng)認(rèn)可其是金融機(jī)構(gòu)。其二，認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)須以具有《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》為條件沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，該許可證是監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)《金融許可證管理辦法》及相關(guān)規(guī)則頒發(fā)給金融機(jī)構(gòu)的，該辦法第3條規(guī)定“金融許可證適用于銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的、經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”。也就是說(shuō)非銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)無(wú)須申請(qǐng)此許可證。該許可證的作用是授予相應(yīng)機(jī)構(gòu)具有原銀監(jiān)會(huì)管理的某金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格，與金融機(jī)構(gòu)地位沒(méi)有必然聯(lián)系。其三，上述學(xué)者在論證典當(dāng)行也不應(yīng)被視其為“其他金融機(jī)構(gòu)”時(shí)的邏輯欠周延。雖然1994年央行公布的《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》已經(jīng)被機(jī)構(gòu)改革后承接其部分職責(zé)的銀監(jiān)會(huì)在銀監(jiān)發(fā)〔2007〕56號(hào)公告中宣布不再適用，而不是如學(xué)者所言“仍是一個(gè)有效的法律文件”[6]，《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中認(rèn)定的典當(dāng)行為非銀行金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒(méi)有法律效力，但是該學(xué)者依據(jù)剛被撤銷(xiāo)的銀監(jiān)會(huì)于2015年公布的《非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》論證典當(dāng)行不應(yīng)被列為“其他金融機(jī)構(gòu)”，因而不是金融機(jī)構(gòu)的論證邏輯也有欠周延之嫌?！斗倾y行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》與《金融許可證管理辦法》一樣并沒(méi)有明確將辦法項(xiàng)下的許可證與金融機(jī)構(gòu)地位掛鉤，前者雖在第2條列舉性規(guī)定的本辦法所稱(chēng)非銀行金融機(jī)構(gòu)中沒(méi)有明確列舉典當(dāng)行，但是，該條所列舉機(jī)構(gòu)之外并非沒(méi)有其他類(lèi)型的非銀行金融機(jī)構(gòu)，例如列舉中沒(méi)有貸款公司，而《貸款公司管理規(guī)定》第2條明確規(guī)定貸款公司為非銀行金融機(jī)構(gòu)；再如，信托投資公司也是《銀行業(yè)監(jiān)管法》第2條規(guī)定的其他金融機(jī)構(gòu)，《非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》也沒(méi)有列舉。而且，該辦法是規(guī)定經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的非銀行金融機(jī)構(gòu)的行政許可事項(xiàng)所作出的具體規(guī)定，言外之意，依規(guī)定非經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的非銀行金融機(jī)構(gòu)自然無(wú)需依此辦法。因此，不能得出，典當(dāng)行不是需要依據(jù)《非銀行金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》申請(qǐng)?jiān)S可證方可進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)就不是非銀行金融機(jī)構(gòu)的結(jié)論。

“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)說(shuō)”的欠妥之處在于，其將金融機(jī)構(gòu)地位與是否處于中國(guó)人民銀行監(jiān)管系列掛鉤，認(rèn)為央行監(jiān)管系列之外由商務(wù)部監(jiān)管即不再為金融機(jī)構(gòu)。該說(shuō)本質(zhì)上認(rèn)可典當(dāng)行的金融機(jī)構(gòu)地位，認(rèn)可典當(dāng)?shù)淖畋举|(zhì)功能是金融功能，核心業(yè)務(wù)是質(zhì)押或抵押貸款業(yè)務(wù)，因而是介于金融與企業(yè)之間的特殊機(jī)構(gòu)，稱(chēng)為“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”。2017年國(guó)務(wù)院《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定的體制是，融資擔(dān)保公司的設(shè)立、變更及其他重要的監(jiān)管職責(zé)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)向本級(jí)政府和國(guó)務(wù)院銀監(jiān)機(jī)構(gòu)報(bào)送統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，報(bào)告行業(yè)情況、重大風(fēng)險(xiǎn)等，融資擔(dān)保監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議也是由國(guó)務(wù)院銀監(jiān)機(jī)構(gòu)牽頭。簡(jiǎn)言之，融資擔(dān)保公司的設(shè)立審批是上述央行監(jiān)管系列之外的，一般也被認(rèn)為是金融機(jī)構(gòu)。再者，作為典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，在其經(jīng)營(yíng)規(guī)則、經(jīng)營(yíng)范圍等自身因素均沒(méi)有改變的情況下，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)主要依據(jù)自身的條件決定，如僅因國(guó)家管理體制的調(diào)整而不斷改變是否具有金融機(jī)構(gòu)屬性地位，邏輯上欠妥。

綜上，筆者認(rèn)為典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)是從事金融行業(yè)，具有金融機(jī)構(gòu)地位的機(jī)構(gòu)。

第二，對(duì)典當(dāng)行設(shè)立許可合法性的誤判。2005年實(shí)施的《典當(dāng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)和《規(guī)定》均規(guī)定設(shè)立典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由商務(wù)主管部門(mén)批準(zhǔn)并頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證后方可登記設(shè)立，即典當(dāng)設(shè)立許可制度。因?yàn)榈洚?dāng)行業(yè)管理的該兩部主要立法即《辦法》和《規(guī)定》均由國(guó)務(wù)院部委制定，屬法律層級(jí)上的部委規(guī)章。因此，有學(xué)者認(rèn)為，典當(dāng)行設(shè)立許可沒(méi)有《行政許可法》上的依據(jù)[7]。這是一種對(duì)行政許可制度的誤讀誤判。為了改變過(guò)去行政許可設(shè)定混亂的局面，《行政許可法》開(kāi)宗明義在第1條規(guī)定其立法目的之一是“為了規(guī)范行政許可設(shè)定和實(shí)施，”并在第14―17條規(guī)定行政許可的設(shè)定需由法律、行政法規(guī)為之，而規(guī)章無(wú)權(quán)在沒(méi)有上位法情況下新設(shè)行政許可。現(xiàn)行的《辦法》和《規(guī)定》均是部委規(guī)章，學(xué)者因此得出其沒(méi)有行政許可法上的依據(jù)，其推理過(guò)程似乎也有道理。然而仔細(xì)考查卻并非如此?！缎姓S可法》2004年7月1日開(kāi)始實(shí)施，2005年《辦法》之前的《典當(dāng)行管理辦法》(2001年生效，2005年失效)，以及之前更早的《典當(dāng)行政管理暫行辦法》(1996年實(shí)施，2001年失效)，兩部規(guī)章均規(guī)定了典當(dāng)行設(shè)立的行政審批制度。因當(dāng)時(shí)的立法還不夠完善，國(guó)務(wù)院在2001年行政審批改革時(shí)曾規(guī)定“依照法定職權(quán)、程序制定的規(guī)章可以設(shè)定行政審批”*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》(國(guó)發(fā)〔2001〕33號(hào)，已失效)。。而后，在2002—2004年三批取消行政審批項(xiàng)目的決定中均沒(méi)有取消典當(dāng)設(shè)立審批，在2004年7月1日與《行政許可法》同日生效的國(guó)務(wù)院第412號(hào)令中，明確保留了典當(dāng)行及分支機(jī)構(gòu)設(shè)立行政審批項(xiàng)目*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕24號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項(xiàng)目和改變第一批行政審批項(xiàng)目管理方式的決定》(國(guó)發(fā)〔2003〕5號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕16號(hào))，在《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，國(guó)務(wù)院令第412號(hào)的保留目錄中，第181項(xiàng)是“設(shè)立典當(dāng)行及分支機(jī)構(gòu)審批”。。簡(jiǎn)言之，《行政許可法》生效時(shí)，典當(dāng)行設(shè)立許可是有行政法規(guī)依據(jù)的，符合行政許可法定原則。

第三，對(duì)典當(dāng)行名稱(chēng)合法性的誤讀誤判。有學(xué)者認(rèn)為“典當(dāng)行”的名稱(chēng)違反法律規(guī)定，亟待更正[8]。理由有二：一是認(rèn)為“典”與“當(dāng)”是兩種不同的物權(quán)制度，各有不同的法律性質(zhì)、標(biāo)的，不應(yīng)當(dāng)再使用文不對(duì)題的概念；二是認(rèn)為其不能體現(xiàn)營(yíng)業(yè)組織的公司性質(zhì)，有違法律規(guī)定而必須修改。筆者認(rèn)為該學(xué)者的理由及推論的過(guò)程均值得商榷。首先，“典”與“當(dāng)”兩字結(jié)合形成“典當(dāng)”的概念稱(chēng)謂在中國(guó)歷史悠久，《后漢書(shū)·劉虞傳》中即有此概念的使用記載，用以指稱(chēng)以物質(zhì)錢(qián)的融資活動(dòng)，《唐律》中已有了典當(dāng)規(guī)則的專(zhuān)門(mén)規(guī)定[9]14。國(guó)內(nèi)學(xué)者多認(rèn)為后漢時(shí)期典當(dāng)活動(dòng)已普遍存在[10]。簡(jiǎn)言之，典當(dāng)?shù)母拍罘Q(chēng)謂、含義、規(guī)則在中國(guó)早已確立，以所謂現(xiàn)代民法語(yǔ)境中“典”與“當(dāng)”有不同的含義為理由，不顧及數(shù)千年的傳統(tǒng)習(xí)慣而改用他稱(chēng)，無(wú)疑是削足適履。其次，從漢語(yǔ)語(yǔ)法上看，即使構(gòu)成一個(gè)多音節(jié)詞語(yǔ)的詞素各有不同含義，也無(wú)礙由其組成一個(gè)具有新含義的詞語(yǔ)概念。同理，即使“典”與“當(dāng)”分別指稱(chēng)不同的物權(quán)制度，由它們?cè)俳M成一個(gè)具有新內(nèi)涵的制度概念也無(wú)不可，何況是一個(gè)在中國(guó)已有了近兩千年傳統(tǒng)的制度概念。最后，該學(xué)者認(rèn)為《辦法》與《公司法》關(guān)于典當(dāng)行的名稱(chēng)的規(guī)定存在“非常明顯的自相矛盾”，文章推理中認(rèn)為，《辦法》規(guī)定只有經(jīng)許可批準(zhǔn)才可以且應(yīng)當(dāng)在名稱(chēng)中標(biāo)明“典當(dāng)”字樣，而《公司法》規(guī)定公司名稱(chēng)中須標(biāo)明“公司”字樣，因而兩者“自相矛盾”，必須更改?！暗洚?dāng)”表示的是行業(yè)部類(lèi)，“公司”表示的是機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)，各負(fù)其責(zé)，何來(lái)矛盾之說(shuō)？如果以其邏輯，中國(guó)商業(yè)銀行的名稱(chēng)“某某銀行股份有限公司”也都存在其分析的問(wèn)題，保險(xiǎn)公司也同樣如此，都違法都必須修改。典當(dāng)作為一個(gè)獨(dú)立行業(yè)已經(jīng)明確在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制發(fā)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》中，也廣為公眾熟知接受，改為“當(dāng)業(yè)公司”合理性亦不足。

二、典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管立法制度之質(zhì)疑

(一)立法體例科學(xué)性之質(zhì)疑

中國(guó)社會(huì)主義法律體系中，專(zhuān)門(mén)的行業(yè)監(jiān)管立法并不多見(jiàn)*金融行業(yè)立法中，國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的法律層次上只有銀行業(yè)有專(zhuān)門(mén)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，2003年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，2006年作了修改。另外，證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)國(guó)務(wù)院制定有《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》《外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行業(yè)監(jiān)管法或監(jiān)管條例。，常見(jiàn)的做法是，屬于行業(yè)監(jiān)管部門(mén)法的法律規(guī)范散見(jiàn)于行業(yè)基本法及其他配套法規(guī)之中，如作為部門(mén)法意義上的證券監(jiān)管法，其主要規(guī)范多規(guī)定在《公司法》《證券法》《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》《上市公司治理準(zhǔn)則》《上市公司收購(gòu)管理辦法》《證券發(fā)行與承銷(xiāo)管理辦法》等法規(guī)中。理論上，單行的行業(yè)監(jiān)管立法除總則和附則外，應(yīng)當(dāng)主要包括：監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等規(guī)定，以解決對(duì)特定行業(yè)及其行為由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、如何監(jiān)管、如何處罰(監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象違法應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任)等問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中國(guó)內(nèi)外的行業(yè)監(jiān)管立法也多是循此體例安排。而《規(guī)定》體例安排上，第一章總則，第二章即是監(jiān)管責(zé)任。首先，法律上的責(zé)任相對(duì)于義務(wù)來(lái)講是第二位的，只有存在法定或約定義務(wù)違背的情形才會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)法律責(zé)任。邏輯上，在還沒(méi)規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管權(quán)力的前提下何談監(jiān)管責(zé)任？因此，該章應(yīng)是規(guī)定“監(jiān)管職責(zé)”。從內(nèi)容上看，此章亦顯零亂，前后不一致，規(guī)定的既有監(jiān)管機(jī)構(gòu)(各級(jí)商務(wù)主管部門(mén))、監(jiān)管體制，又有監(jiān)管措施(如第8條規(guī)定的建立現(xiàn)場(chǎng)檢查、約談制度)，也有多處使用“責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、明確責(zé)任”等用語(yǔ)，卻少見(jiàn)具體責(zé)任的規(guī)定。其次，如第二章是規(guī)定監(jiān)管職責(zé)，則體例結(jié)構(gòu)上又缺少明確的法律責(zé)任、罰則性規(guī)范。一般法規(guī)典則都有專(zhuān)門(mén)規(guī)定法律責(zé)任一章，對(duì)違反其規(guī)定的不利后果作出具體規(guī)定，保障其有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)立法目的。如無(wú)法律責(zé)任規(guī)定，法律的強(qiáng)制性將無(wú)從體現(xiàn)，立法目的也難以實(shí)現(xiàn)，“法律”可能退化為政治宣言、口號(hào)、倡議書(shū)。《規(guī)定》僅在第二章監(jiān)管責(zé)任中有“建立制度以明確監(jiān)管責(zé)任”“建立責(zé)任追究制”“按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”等只能依靠其他規(guī)范才可能具體化相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定，與作為本應(yīng)具很強(qiáng)操作性的部門(mén)規(guī)章的性質(zhì)不相契合。具體的法律責(zé)任規(guī)范在其他章里偶有規(guī)定，如第四章第33條規(guī)定的是典當(dāng)行營(yíng)運(yùn)期間若干違規(guī)行為的處罰規(guī)定。最后，退出程序制度設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。第六章退出管理僅一個(gè)法條規(guī)定，既無(wú)退出條件、退出程序，也無(wú)退出清算規(guī)定，規(guī)定中籠統(tǒng)規(guī)定的“不具備典當(dāng)經(jīng)營(yíng)許可資格”指的是哪些資格？“有關(guān)規(guī)定”指何規(guī)定？均不明確。在典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)存續(xù)期間典當(dāng)行自身或其股東不再具備設(shè)立典當(dāng)行時(shí)所要求的法定條件時(shí)*例如，《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》第16條規(guī)定，典當(dāng)行設(shè)立時(shí)自然人股東須居住中國(guó)境內(nèi)，無(wú)犯罪記錄。典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)過(guò)程中如出現(xiàn)自然人股東移居國(guó)外，甚至全部移居國(guó)外，或者是因犯罪被判處刑罰，典當(dāng)行是否屬于第六章規(guī)定的“不具備典當(dāng)經(jīng)營(yíng)許可資格”均無(wú)明確規(guī)定。，典當(dāng)行是否還具有經(jīng)營(yíng)資格均無(wú)規(guī)定，這勢(shì)必給執(zhí)法環(huán)節(jié)帶來(lái)困擾。

(二)個(gè)別制度設(shè)計(jì)有與其他法律規(guī)范相沖突之質(zhì)疑

《規(guī)定》第16條第2項(xiàng)強(qiáng)制規(guī)定法人股東在主管機(jī)關(guān)指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)出資能力，存在與《反壟斷法》沖突的嫌疑。為保證典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)所需的貨幣支付能力，《規(guī)定》要求典當(dāng)行設(shè)立時(shí)的法人股東應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的貨幣出資履行能力，為此，第16條相關(guān)規(guī)定要求主管部門(mén)審核批準(zhǔn)典當(dāng)行設(shè)立申請(qǐng)時(shí)，“法人股東”需具有經(jīng)“主管部門(mén)指定的”會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告。會(huì)計(jì)師事務(wù)所是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中重要的社會(huì)中間層組織，依法由具有資格的注冊(cè)會(huì)計(jì)師等專(zhuān)業(yè)人員組成，為委托申請(qǐng)者提供專(zhuān)門(mén)的會(huì)計(jì)審核、核算、審計(jì)等服務(wù)，具有民間性、專(zhuān)業(yè)性、公共性等特點(diǎn)。在為委托客戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)服務(wù)并發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督職能的同時(shí)，兼具一定的經(jīng)營(yíng)性，依法成立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所不論其規(guī)模大小，出具的審計(jì)報(bào)告具有同等法律效力?！兑?guī)定》該條關(guān)于法人股東應(yīng)當(dāng)具有主管部門(mén)指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告的規(guī)定涉嫌違反《反壟斷法》第36條禁止行政主體“制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)作用的規(guī)定”的規(guī)定，涉嫌行政性壟斷違法行為?！掇k法》對(duì)典當(dāng)行股東進(jìn)行審計(jì)的機(jī)構(gòu)要求為“具有法定資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所”，而《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》把“具有法定資格的”條件改為主管部門(mén)指定的幾家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，只能是為行政機(jī)關(guān)權(quán)力尋租制造機(jī)會(huì)。

《規(guī)定》第16條第1項(xiàng)關(guān)于“法人股東相對(duì)控股”的規(guī)定與《辦法》的相關(guān)規(guī)定存在沖突嫌疑?！掇k法》對(duì)設(shè)立時(shí)的法人股東的要求是兩個(gè)以上且相對(duì)控股，該辦法并沒(méi)有“相對(duì)控股”具體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，典當(dāng)行作為公司的一種，無(wú)疑只能援引作為上位法、一般法的《公司法》216條相關(guān)規(guī)定，該條認(rèn)定控股股東的標(biāo)準(zhǔn)采取的是“實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)”，即只要實(shí)質(zhì)上足以對(duì)股東會(huì)決議產(chǎn)生重大影響即認(rèn)定為控股股東?！兑?guī)定》第16條關(guān)于“法人股東相對(duì)控股”的相關(guān)規(guī)定卻明確采取“持股比例標(biāo)準(zhǔn)”，要求法人股合計(jì)持有1/2以上，或者單獨(dú)持有1/3以上股份總額，明顯與原有《辦法》的規(guī)定相沖突。法理屬性上《規(guī)定》屬于依據(jù)《立法法》第71條由國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)章，《辦法》是依《立法法》第72條國(guó)務(wù)院兩部委聯(lián)合制定的規(guī)章。制定時(shí)間上《規(guī)定》雖是“新法”，但因不具有《立法法》第83條規(guī)定的“新法優(yōu)于舊法”的前提“同一機(jī)關(guān)制定的”，因此并沒(méi)有當(dāng)然優(yōu)于《辦法》的效力，而是屬于“對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”。此外，理論上控股股東認(rèn)定的“實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)”明顯優(yōu)于“持股比例標(biāo)準(zhǔn)”，且已為多數(shù)國(guó)家公司立法所采納，《規(guī)定》仍然堅(jiān)持后者缺乏合理性。

《規(guī)定》第16條第3項(xiàng)禁止所有“有犯罪記錄”的自然人投資設(shè)立典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)是限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，有違憲之嫌。要求設(shè)立自然人股東“無(wú)犯罪記錄，信用良好”。犯罪形態(tài)多種多樣，犯罪行為與信用狀況沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)性，這無(wú)需過(guò)多解釋。信用要求我們暫不論及，僅就要求設(shè)立自然人股東“無(wú)犯罪記錄”的合理性與合法性都值得懷疑。公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受中國(guó)憲法保護(hù)，公民對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性使用是財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容之一，非因法定理由不得對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行剝奪和限制也是法治國(guó)家的基本法治原則。換言之，憲法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容及界限由法律規(guī)定，即所謂“法律保留”，這里的“法律”是狹義上的法律，特指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律[11]。在無(wú)權(quán)力機(jī)關(guān)立法授權(quán)情況下，作為部委規(guī)章限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范，有違憲嫌疑。同理，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的《公司法》第146條規(guī)定了擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的消極資格，不存在此嫌疑，而國(guó)務(wù)院兩部委制定的《辦法》第16條第1款第4項(xiàng)要求法定代表人、個(gè)人股東和其他高級(jí)管理人員無(wú)故意犯罪記錄，也同樣存此嫌疑?！兑?guī)定》上述對(duì)自然人股東的限制還明顯高于上述兩法律文件的規(guī)定。從合理性上看，公司是規(guī)范化管理的典型企業(yè)形態(tài)，股東作為出資人并不直接經(jīng)營(yíng)掌控公司，而由依法建立起來(lái)的公司機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公司日常經(jīng)營(yíng)管理，自然人股東，特別是持股比較低的非控股股東，對(duì)公司的直接支配和影響能力十分有限，《公司法》也只是排除了部分有不良記錄者作為公司直接管理者而非投資者，《規(guī)定》卻完全禁止僅有過(guò)犯罪記錄的自然人作為典當(dāng)行投資人，幾乎沒(méi)有合理性。從比較法的角度看，法域外有典當(dāng)專(zhuān)門(mén)立法的國(guó)家和地區(qū)也鮮見(jiàn)有與此相似規(guī)定，“其他國(guó)家和地區(qū)通行的做法主要是限制有財(cái)產(chǎn)犯罪和有組織犯罪記錄的人利用典當(dāng)行這一特殊金融經(jīng)濟(jì)組織從事銷(xiāo)贓或洗錢(qián)等有組織犯罪活動(dòng)”[3]。

《辦法》第43條的規(guī)定被不少學(xué)者詬病，認(rèn)為其明顯與“禁止流質(zhì)規(guī)則”相沖突。如有學(xué)者指出，因中國(guó)《物權(quán)法》沒(méi)有營(yíng)業(yè)質(zhì)權(quán)的規(guī)定，現(xiàn)有的典當(dāng)管理規(guī)定與《物權(quán)法》關(guān)于禁止流質(zhì)、折價(jià)和拍賣(mài)，以及清算等規(guī)定相沖突[12]。

(三)對(duì)典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)行為的限制有妨礙其經(jīng)營(yíng)自由之質(zhì)疑

1. 不當(dāng)限制股票質(zhì)押典當(dāng)業(yè)務(wù)

《規(guī)定》第24條對(duì)股票等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的管理規(guī)定到底是全面禁止還是僅僅對(duì)管理有不同的理解？國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為此規(guī)定“全面禁止了股權(quán)典當(dāng)”[3]。筆者不完全認(rèn)同“全面禁止說(shuō)”，因該條規(guī)定明確涉及的是“股票”，并沒(méi)有明確涉及沒(méi)有證券化了的有限責(zé)任公司股東對(duì)公司的出資份額，此類(lèi)股權(quán)仍可以進(jìn)行設(shè)定抵押典當(dāng)。該規(guī)定明確禁止了證券賬戶(hù)資產(chǎn)為質(zhì)押的股票典當(dāng)業(yè)務(wù)。不可否認(rèn)的是，此規(guī)定確有對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)自由的不當(dāng)妨礙之嫌?！掇k法》第3、第25條規(guī)定典當(dāng)行可以經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)動(dòng)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押典當(dāng)及房地產(chǎn)抵押典當(dāng)業(yè)務(wù)。股權(quán)作為民事權(quán)利，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性已無(wú)爭(zhēng)議，出資人使用其在公司中的股權(quán)作為擔(dān)保物設(shè)定擔(dān)保在世界范圍內(nèi)幾成通例。中國(guó)《物權(quán)法》第223條也有使用可以轉(zhuǎn)讓股權(quán)進(jìn)行出質(zhì)的規(guī)定，2008年9月國(guó)家工商總局出臺(tái)《工商行政管理機(jī)關(guān)股權(quán)出質(zhì)登記辦法》，對(duì)股權(quán)出質(zhì)作了更為具體的規(guī)定?！胺慨a(chǎn)、汽車(chē)、股票”被稱(chēng)為現(xiàn)代典當(dāng)?shù)男氯龢?，在典?dāng)業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)重要的份額。中國(guó)當(dāng)下雖然股票典當(dāng)業(yè)務(wù)比例不大，但作為一新興的業(yè)務(wù)被業(yè)界廣泛看好。數(shù)據(jù)顯示，“截至2012年7月26日，共有484家上市公司發(fā)生股權(quán)質(zhì)押1 056次，原始質(zhì)押股數(shù)合計(jì)達(dá)411.88億股。在此類(lèi)業(yè)務(wù)興起的2007年，只有46家公司發(fā)布股權(quán)質(zhì)押公告，之后的幾年里一直保持較快增長(zhǎng)”[13]。當(dāng)然，實(shí)務(wù)中權(quán)利質(zhì)押，特別是股權(quán)質(zhì)押可能更易產(chǎn)生糾紛，滋生證券市場(chǎng)操縱和更多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等不良現(xiàn)象，但立法者更應(yīng)正視的現(xiàn)實(shí)是，中小微型企業(yè)草根階層融資渠道不暢、融資成本過(guò)高，致使非法集資、高利貸等現(xiàn)象普遍。面對(duì)股權(quán)質(zhì)押典當(dāng)?shù)奶赜酗L(fēng)險(xiǎn)，封堵絕非良計(jì)，規(guī)范疏導(dǎo)才是上策。

2.不當(dāng)限制典當(dāng)行增資及股份轉(zhuǎn)讓

無(wú)論何種企業(yè)形態(tài)，強(qiáng)制性法律規(guī)范對(duì)資本制度所作的規(guī)定主要是出于對(duì)維護(hù)交易安全的考量。傳統(tǒng)觀念一般認(rèn)為企業(yè)有更多的資本額度就意味著有更高的交易安全系數(shù)。依此原則，不少有最低注冊(cè)資本數(shù)額限制國(guó)家的公司法多是對(duì)減少注冊(cè)資本作更嚴(yán)格的限制，而對(duì)增加資本相對(duì)較少作限制。中國(guó)2013年修訂以前的《公司法》亦是依此原則規(guī)定的增減資本制度。因此，《規(guī)定》第32條“增加注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)間隔1年以上”的規(guī)定，合理性存疑。增加注冊(cè)資本對(duì)典當(dāng)行風(fēng)險(xiǎn)控制有利，對(duì)交易相對(duì)方交易安全有利，即使在嚴(yán)格監(jiān)管理念下對(duì)增加注冊(cè)資本作出限制也不多見(jiàn)。該條還規(guī)定“嚴(yán)格審核”股份的對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)隧?xiàng)規(guī)定雖非禁止，但對(duì)所有欲對(duì)外轉(zhuǎn)讓50%股份的股東進(jìn)行“嚴(yán)格審核”也不具合理性，并且極易被執(zhí)法機(jī)關(guān)解讀為限制對(duì)外轉(zhuǎn)讓。股票流通性是其作為證券的最重要的本質(zhì)特性之一，除非因法定原因，不得對(duì)股票流通進(jìn)行限制，該條在沒(méi)有基本法律、行政法規(guī)等上位法授權(quán)情況下，僅依《辦法》限制股票的對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)浜戏ㄐ?、合理性和必要性均值得懷疑?/p>

3.不當(dāng)限制典當(dāng)行借款融資行為

完全依靠自有資本經(jīng)營(yíng)而無(wú)融資需求的企業(yè)幾乎是不存在的，典當(dāng)行因業(yè)務(wù)特殊性更是隨時(shí)可能需要大量資金，即使是資本雄厚的典當(dāng)企業(yè)，也難免會(huì)遇到一時(shí)資金短缺的情況。中國(guó)非公有制企業(yè)融資渠道本就十分不暢，調(diào)查顯示，近年來(lái)只有少數(shù)典當(dāng)行能從銀行獲得貸款[14]。股東最關(guān)心典當(dāng)行的經(jīng)營(yíng)，完全禁止典當(dāng)行向其股東借款無(wú)疑對(duì)典當(dāng)行業(yè)猶如釜底抽薪，“立法者或從關(guān)聯(lián)交易角度考慮禁止向股東借款，但關(guān)聯(lián)交易如既對(duì)當(dāng)事人有利，又不會(huì)對(duì)第三人不利，法律上不欲禁止自是通例。其實(shí)放開(kāi)典當(dāng)行向股東借款一方面對(duì)股東來(lái)說(shuō)多了一條投資渠道，對(duì)典當(dāng)行來(lái)說(shuō)解決了資金難題，致使其他非規(guī)范的資金往來(lái)相對(duì)減少，間接起到了規(guī)范中國(guó)民間借貸行為作用，可謂一舉多得”[15]。如果說(shuō)典當(dāng)行本是為其他主體解決融資問(wèn)題，其自身不應(yīng)當(dāng)存在融資需求，那么，商業(yè)銀行等金融企業(yè)也同樣存在向中央銀行借貸、同業(yè)拆借等行為，且為法律所允許就不能合理解釋。另外，同行業(yè)拆借本是典當(dāng)行業(yè)慣例，中國(guó)普通民間借貸在利率不高于法定利率一定范圍內(nèi)受法律保護(hù)。典當(dāng)業(yè)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不可能比銀行業(yè)更高，唯獨(dú)禁止典當(dāng)行同業(yè)拆借沒(méi)有合理性。

(四)部分法律概念使用準(zhǔn)確性之質(zhì)疑

1.個(gè)別法律概念使用外延不準(zhǔn)確

例如，為保證股東的貨幣出資能力，《規(guī)定》第16條規(guī)定設(shè)立的“法人股東”須出具會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告。該條中“法人股東”從文本解釋上是指典當(dāng)行設(shè)立時(shí)全部的法人股東，而這顯然沒(méi)有必要，很明顯對(duì)典當(dāng)行出資占比很低的法人股東作此要求很難說(shuō)有合理性和必要性。如果此“法人股東”與前一項(xiàng)規(guī)定中的“相對(duì)控股股東或者第一大法人股東”同，不僅與法條文本字面意思不符，又恐難以實(shí)現(xiàn)規(guī)則制定者保證典當(dāng)行有充足的貨幣資本能力的初衷。反觀中國(guó)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)立法中與此相似的規(guī)則，為確保金融機(jī)構(gòu)相關(guān)股東的出資能力，《保險(xiǎn)法》對(duì)設(shè)立保險(xiǎn)公司，《證券法》對(duì)設(shè)立證券公司，《商業(yè)銀行法》對(duì)設(shè)立商業(yè)銀行時(shí)，對(duì)應(yīng)的相關(guān)規(guī)范的是規(guī)定要求“主要股東”，或者是持有注冊(cè)資本5%以上的股東的凈資產(chǎn)數(shù)或具有相應(yīng)資信*參見(jiàn)中國(guó)《保險(xiǎn)法》第68條、《證券法》第124條、《商業(yè)銀行法》第15條相關(guān)規(guī)定。。如此規(guī)則設(shè)計(jì)顯然比本條的“法人股東”的表述更合理。因此，上述第16條第1項(xiàng)中的“法人股東”應(yīng)表述為“主要股東”，或者“出資比例占典當(dāng)行注冊(cè)資本5%以上的股東”方可實(shí)現(xiàn)立法者本意。

2.有使用非規(guī)范法律概念現(xiàn)象

《規(guī)定》第16條第3項(xiàng)規(guī)定中，對(duì)設(shè)立典當(dāng)行的自然人股東要求“居住在境內(nèi)”“有民事行為能力”，法律概念使用欠規(guī)范。公司企業(yè)法理論上對(duì)設(shè)立自然人股東資格限制一般是限制國(guó)籍、住所、年齡、行為能力、某特殊身份(如公務(wù)員)等，各國(guó)企業(yè)立法鮮見(jiàn)有“居住在境內(nèi)”的限制。即使不考慮要求“居住在境內(nèi)”概念的規(guī)范性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行該規(guī)定也必將面臨難題，設(shè)立自然人股東是要申請(qǐng)?jiān)O(shè)立典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)時(shí)居住在國(guó)境內(nèi)，還是要經(jīng)營(yíng)存續(xù)期間均要居住在國(guó)境內(nèi)？有無(wú)居住持續(xù)時(shí)間的要求等問(wèn)題不明確。我們知道，法律上的“住所”并非等同于“居住在境內(nèi)”，而前者才是規(guī)范的有意義的法律概念。另外，“有民事行為能力”也非常見(jiàn)的規(guī)范法律概念。中國(guó)《民法總則》依據(jù)年齡、精神狀態(tài)雙重標(biāo)準(zhǔn)，將自然人行為能力區(qū)分為完全民事行為能力、限制民事行為能力、無(wú)民事行為能力。限制民事行為能力的人可以獨(dú)立進(jìn)行與其年齡、智力水平相適應(yīng)的民事行為?！兑?guī)定》中的“有民事行為能力”只能是與無(wú)民事行為能力相對(duì)的，字面意思應(yīng)當(dāng)解釋為包括“完全民事行為能力和相對(duì)民事行為能力”，如此理解上述規(guī)定卻明顯有違民法基本規(guī)則，相對(duì)民事行為能力人可以作為典當(dāng)行的設(shè)立自然人股東顯然不合法，中國(guó)公司法明確要求設(shè)立公司發(fā)起人應(yīng)當(dāng)具有完全民事行為能力。

另外，在典當(dāng)行財(cái)務(wù)制度規(guī)范中使用非規(guī)范法律概念。例如《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》第3條、第21條中使用非規(guī)范的法律概念“財(cái)務(wù)報(bào)表”。依據(jù)會(huì)計(jì)、審計(jì)等法律法規(guī)的規(guī)定，學(xué)者一般將商事賬簿分為：會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告三類(lèi)[16]，也有學(xué)者將其劃分為會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告兩個(gè)基本類(lèi)別[17]。根據(jù)中國(guó)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告是指商事主體依法向政府提供或向社會(huì)披露的反映其財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的書(shū)面文件，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告由會(huì)計(jì)報(bào)表、會(huì)計(jì)報(bào)表附注和財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)三項(xiàng)內(nèi)容組成。此處的“財(cái)務(wù)報(bào)表”應(yīng)表述為“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告”。同理，第29條中不僅“財(cái)務(wù)報(bào)表”應(yīng)表述為“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告”，該條中“年度要填報(bào)經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表”，表述不規(guī)范，應(yīng)為“典當(dāng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在每一會(huì)計(jì)年度終了時(shí)編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，并經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)”。

3.政府行業(yè)主管部門(mén)的概念表述欠規(guī)范

《規(guī)定》將中央政府行業(yè)主管部門(mén)表述為“商務(wù)部”，如第6、12、15、16、34、37、42等條，中國(guó)立法中把中央政府某部委表述為“國(guó)務(wù)院某主管部門(mén)”已是慣例，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，因政府改革，中央和地方政府組成部門(mén)的職能和名稱(chēng)更改、重組相對(duì)頻繁，表述為某事項(xiàng)主管部門(mén)既表述準(zhǔn)確，又避免了因改制改革可能帶來(lái)的立法滯后，利于保持法律的穩(wěn)定性。因此，規(guī)范的表述應(yīng)為“國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)”。類(lèi)似的非規(guī)范表述還存在地方主管部門(mén)的指稱(chēng)中，《規(guī)定》在第7、12、14、15、27、37、39、41、42等條文中使用“省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)(含計(jì)劃單列市)”的表述欠規(guī)范，應(yīng)為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府(含國(guó)務(wù)院確定的較大市人民政府)商務(wù)主管部門(mén)”。

另外，《規(guī)定》中存在個(gè)別條款必要性欠缺的現(xiàn)象。一般低層級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法一個(gè)重要目的是將上位法具體化以便于操作，立法技術(shù)上要求不對(duì)上位法已有的規(guī)定作重復(fù)規(guī)定。中國(guó)《立法法》第73條第4款雖是對(duì)地方立法而不是對(duì)上位法已有的規(guī)定作重復(fù)性規(guī)定，從立法目的解釋上看該條同樣適用于中央立法中層級(jí)較低的立法?！兑?guī)定》第22條“現(xiàn)金管理要符合相關(guān)法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定就屬于理論上的重復(fù)性規(guī)定，某專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)需符合專(zhuān)門(mén)法規(guī)規(guī)定本是當(dāng)然，現(xiàn)金管理需遵守現(xiàn)金管理規(guī)則，企業(yè)名稱(chēng)登記、會(huì)計(jì)、檔案管理等事項(xiàng)均需符合相應(yīng)法律法規(guī)，無(wú)必要在其他下位立法中重復(fù)規(guī)定。

三、完善中國(guó)典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管立法的建議

(一)立法模式上選擇制定統(tǒng)一的《典當(dāng)行法》

典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管立法模式理論上大體有：包含在統(tǒng)一的民商法典中、制定統(tǒng)一《典當(dāng)行法》，在《物權(quán)法》中專(zhuān)節(jié)規(guī)定營(yíng)業(yè)質(zhì)權(quán)同時(shí)另行制定《典當(dāng)管理實(shí)施條例》等法規(guī)規(guī)章，制定《典當(dāng)行法》的同時(shí)另行制定《典當(dāng)行監(jiān)管法》。筆者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)采取制定統(tǒng)一《典當(dāng)行法》，同時(shí)配套制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章的模式較為合理。

2002年全國(guó)人大牽頭起草的《民法典》(草案)中沒(méi)有寫(xiě)入營(yíng)業(yè)質(zhì)權(quán)，之后梁彗星教授和王利明教授牽頭起草的《物權(quán)法》(草案)中有對(duì)此項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，但在審議過(guò)程中由于沒(méi)有就營(yíng)業(yè)質(zhì)權(quán)與典當(dāng)之間的關(guān)系形成一致意見(jiàn)，“典權(quán)”相關(guān)條款兩次寫(xiě)進(jìn)《物權(quán)法》(草案)，又兩次被刪掉，最后最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)的《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定營(yíng)業(yè)質(zhì)權(quán)和典權(quán)。經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)《物權(quán)法》才得以頒布實(shí)施，如果近期即啟動(dòng)對(duì)如此重要的基本法律的修改不利于法律權(quán)威的樹(shù)立和法治秩序的建構(gòu)。中國(guó)商事法律體系中，包括各金融行業(yè)法是采取分行業(yè)專(zhuān)門(mén)立法模式，典當(dāng)業(yè)作為具有金融屬性的行業(yè)，實(shí)行專(zhuān)門(mén)立法符合中國(guó)現(xiàn)行的法律體系模式。另外，“對(duì)典當(dāng)業(yè)實(shí)行專(zhuān)門(mén)立法也更能集中體現(xiàn)典當(dāng)業(yè)的制度比較優(yōu)勢(shì)”[18]。從比較法的角度考查，世界上不少?lài)?guó)家和地區(qū)對(duì)典當(dāng)行業(yè)是采用單獨(dú)立法的模式，如英國(guó)《1872年典當(dāng)商法》，歷經(jīng)數(shù)次修改后，被英國(guó)《1974年消費(fèi)信貸法》所取代；美國(guó)各州皆有本州的《典當(dāng)商法》，聯(lián)邦1921年制定了《統(tǒng)一典當(dāng)法草案》；新加坡1898年通過(guò)了第一部《典當(dāng)商法》；中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2001年6月在原“當(dāng)鋪業(yè)管理規(guī)則”基礎(chǔ)上頒布實(shí)施了新的所謂“當(dāng)鋪業(yè)法”；中國(guó)香港地區(qū)1858年開(kāi)始實(shí)施“當(dāng)押商條例”。從中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的典當(dāng)業(yè)立法傳統(tǒng)看，從1996年、2001年分別由中國(guó)人民銀行、原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委制定頒布的兩部單行《辦法》，到現(xiàn)行的《典當(dāng)管理辦法》，再到2011年5月國(guó)務(wù)院法制辦公布《典當(dāng)行管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》，均采取統(tǒng)一立法模式，并專(zhuān)設(shè)一章規(guī)定監(jiān)督管理?？疾橄噜彶块T(mén)法，證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)、融資租賃業(yè)、基金份額等相關(guān)金融行業(yè)全是單獨(dú)統(tǒng)一立法，行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范均集中規(guī)定在統(tǒng)一法典之中，并配套以行政法規(guī)規(guī)章，不再專(zhuān)門(mén)制定行業(yè)監(jiān)管法。金融行業(yè)管理法律規(guī)范相對(duì)集中地規(guī)定在統(tǒng)一的基本法中的模式已為公眾熟悉和接受，而如前所論商務(wù)部門(mén)制定的《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》不甚完美，因此筆者建議盡快啟動(dòng)下一輪立法程序，以期早日通過(guò)統(tǒng)一的《典當(dāng)行法》，或者先制定《典當(dāng)行管理?xiàng)l例》，成熟后再制定統(tǒng)一的《典當(dāng)行法》。

(二) 確定適度監(jiān)管理念適當(dāng)擴(kuò)大典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)范圍

黨的十九大提出了中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代的科學(xué)論斷，“全面依法治國(guó)”是以習(xí)近平同志為核心的黨中央“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略決策的重要組成。法治無(wú)疑是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，法治必然要求平等地保障和尊重市場(chǎng)主體的權(quán)利和自由。中央政府多次表示要從那些不是必須介入的領(lǐng)域中退出來(lái)，這就要樹(shù)立“適度監(jiān)管”理念*“所謂適度監(jiān)管，是指國(guó)家應(yīng)當(dāng)在充分尊重經(jīng)濟(jì)自主的前提下對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行一種有限但又有效的監(jiān)管” 。它包含著兩項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)、互為條件的內(nèi)涵：有限監(jiān)管和有效監(jiān)管。參見(jiàn)：盛學(xué)軍《論金融監(jiān)管法的基本原則》(《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》，2012年第期68-71頁(yè))。。未來(lái)的《典當(dāng)行法》可考慮從以下方面給典當(dāng)行“松綁”：一是降低典當(dāng)行設(shè)立門(mén)檻，降低或取消設(shè)立最低注冊(cè)資本額限制；二是取消只有法人股東才可以相對(duì)控股的規(guī)定，允許自然人股東控股典當(dāng)行；三是對(duì)抽當(dāng)、頂當(dāng)、轉(zhuǎn)當(dāng)、流質(zhì)契約的適用、同業(yè)拆借等典當(dāng)行業(yè)慣例予以認(rèn)可，使其作為歷史上形成的商事習(xí)慣在業(yè)內(nèi)廣為接受，若強(qiáng)制禁止只能適得其反；四是適度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，允許從事舊物收購(gòu)、寄售等與典當(dāng)關(guān)系緊密的典當(dāng)行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。

以上為典當(dāng)松綁的幾個(gè)措施中，適度擴(kuò)大其經(jīng)營(yíng)范圍無(wú)疑是重點(diǎn)，學(xué)者對(duì)此也基本持一致見(jiàn)解[15，19]?，F(xiàn)行《辦法》第25、26條從正反兩方面劃定了典當(dāng)行的經(jīng)營(yíng)范圍，主要包括動(dòng)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押典當(dāng)、符合條件的房地產(chǎn)抵押典當(dāng)業(yè)務(wù)。立法劃定典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)范圍即是賦予其權(quán)利能力和行為能力，對(duì)典當(dāng)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)十分關(guān)鍵。中國(guó)的典當(dāng)行立法可以考慮從以下方面擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍：(1)財(cái)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押典當(dāng)業(yè)務(wù)方面，《物權(quán)法》第223條規(guī)定可以作為質(zhì)權(quán)標(biāo)的的財(cái)產(chǎn)權(quán)利種類(lèi)包括支票等票據(jù)；應(yīng)收賬款；倉(cāng)單、提單；可轉(zhuǎn)讓的各類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)部分；債券、存款單；可轉(zhuǎn)讓的股權(quán)、基金；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利；《物權(quán)法》第229條規(guī)定的最高額權(quán)利質(zhì)押業(yè)務(wù)。理論上典當(dāng)行能以這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利為標(biāo)的開(kāi)展財(cái)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押典當(dāng)經(jīng)營(yíng)，未來(lái)的典當(dāng)立法應(yīng)與《物權(quán)法》此節(jié)規(guī)定相協(xié)調(diào)，明確規(guī)定典當(dāng)行經(jīng)批準(zhǔn)可以在此范圍經(jīng)營(yíng)質(zhì)押典當(dāng)。(2)部分放開(kāi)動(dòng)產(chǎn)抵押典當(dāng)業(yè)務(wù)，如船舶、航空器、機(jī)動(dòng)車(chē)等價(jià)值較大，依法實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)化登記管理的動(dòng)產(chǎn)，僅作質(zhì)押典當(dāng)不僅降低了財(cái)產(chǎn)社會(huì)效益，而且因?qū)嵭胁粍?dòng)產(chǎn)化登記管理，物權(quán)登記才發(fā)生了變動(dòng)效力，轉(zhuǎn)移占有不會(huì)過(guò)多地增加典當(dāng)行作為擔(dān)保權(quán)利人的風(fēng)險(xiǎn)，而質(zhì)押擔(dān)保物質(zhì)押于典當(dāng)行不會(huì)使其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)更多的保障，卻對(duì)當(dāng)戶(hù)十分不利。實(shí)務(wù)中有些典當(dāng)企業(yè)為了繞過(guò)此規(guī)定采取形式上的轉(zhuǎn)移后，再簽訂租賃協(xié)議或委托保管協(xié)議，使典當(dāng)標(biāo)的仍處于當(dāng)戶(hù)占有使用中。(3)把“房地產(chǎn)(外省、自治區(qū)、直轄市的房地產(chǎn)或者未取得商品房預(yù)售許可證的在建工程除外)抵押典當(dāng)業(yè)務(wù)”擴(kuò)大至“除未取得商品房預(yù)售許可證的在建工程外的所有不動(dòng)產(chǎn)抵押典當(dāng)業(yè)務(wù)”。按《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，中國(guó)將在2020年前建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，屆時(shí)將大大降低外地房地產(chǎn)典當(dāng)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，自無(wú)必要禁止外省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)的。把“房地產(chǎn)”擴(kuò)大至“不動(dòng)產(chǎn)”已為《典當(dāng)行管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》所采納，未來(lái)立法應(yīng)堅(jiān)持。2008年7月5日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》制定了新的集體林權(quán)改革政策，規(guī)定“林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法對(duì)擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押”。因此，林權(quán)在辦理權(quán)屬證明后應(yīng)被立法納入抵押典當(dāng)范圍。

(三)監(jiān)管體制上回歸銀行保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融專(zhuān)業(yè)監(jiān)管體制

2005年《辦法》雖只界定為“專(zhuān)門(mén)從事典當(dāng)活動(dòng)的企業(yè)法人”，依前文論述，典當(dāng)行仍為金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)。體制改革劃轉(zhuǎn)由商務(wù)主管部門(mén)監(jiān)管十幾年來(lái)，典當(dāng)業(yè)在市場(chǎng)培育和繁榮方面取得了不小的成績(jī)。但鑒于對(duì)其自身行業(yè)屬性、監(jiān)管效率的分析，典當(dāng)業(yè)應(yīng)納入銀行保險(xiǎn)監(jiān)管體系。國(guó)內(nèi)不少學(xué)者力主既然典當(dāng)行具有金融行業(yè)屬性毋庸置疑，其監(jiān)管回歸金融監(jiān)管體制也應(yīng)是自然之事。只是在具體監(jiān)管體制上學(xué)者有不同主張，有的學(xué)者主張應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)(2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后應(yīng)是銀行保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì))、證監(jiān)會(huì)共同構(gòu)成金融監(jiān)管體系[8]。有的學(xué)者認(rèn)為典當(dāng)業(yè)回歸和納入金融監(jiān)管利于防范典當(dāng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管更專(zhuān)業(yè)、更高效，有利于促進(jìn)中國(guó)多層次金融體系的建立和完善。銀監(jiān)機(jī)構(gòu)具備網(wǎng)絡(luò)化組織和人才資源[9]211-212，而在現(xiàn)行的商務(wù)部門(mén)監(jiān)管體制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)總體上人手缺乏且專(zhuān)業(yè)性不足，造成監(jiān)管工作力不從心[20]，因此主張應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管。2018年國(guó)家金融監(jiān)管體制改革之后則為中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì)負(fù)責(zé)。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)成本高，不符合比例原則，筆者贊同上述后一種主張，在未來(lái)典當(dāng)立法中恢復(fù)典當(dāng)行銀行保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理體制。

(四)采用集中監(jiān)管與自律監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管方式

政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管應(yīng)在法治的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，提高監(jiān)管質(zhì)量。如政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管范圍過(guò)于寬泛，內(nèi)容過(guò)于龐雜，結(jié)果必然該管的沒(méi)管好，不該管的反因管得過(guò)死而失去活力。未來(lái)的《典當(dāng)行法》應(yīng)以集中監(jiān)管與自律監(jiān)管相統(tǒng)一的監(jiān)管模式，著力培育行業(yè)自律監(jiān)管能力，一方面政府監(jiān)管部門(mén)把住重要的如市場(chǎng)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等關(guān)口，另一方面典當(dāng)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)留給企業(yè)自主管理，注重通過(guò)立法授權(quán)典當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織更多的自律管理權(quán)，明確其“自律性組織的社團(tuán)法人”職能地位，使行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮依照依法制定的協(xié)會(huì)章程對(duì)其成員開(kāi)展服務(wù)、管理等職能。目前，中國(guó)不少地方已經(jīng)建立了地區(qū)性的典當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)，但是還沒(méi)有全國(guó)性協(xié)會(huì)組織。未來(lái)典當(dāng)立法可以參考《證券法》關(guān)于證券業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)定，建立并配置全國(guó)性典當(dāng)業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)，突出協(xié)會(huì)與國(guó)家主管機(jī)關(guān)之間的監(jiān)管職權(quán)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)在對(duì)行業(yè)成員進(jìn)行管理過(guò)程中沒(méi)能發(fā)揮理想的作用，與協(xié)會(huì)的監(jiān)管權(quán)限配置有關(guān)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)的民間性，使其權(quán)威性不足。建議典當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)職能設(shè)計(jì)時(shí)，增加協(xié)會(huì)對(duì)成員的“開(kāi)除協(xié)會(huì)成員”的紀(jì)律處分權(quán)，并規(guī)定經(jīng)當(dāng)事者申請(qǐng)，主管部門(mén)審查后有權(quán)撤銷(xiāo)協(xié)會(huì)做出的開(kāi)除處分。除非開(kāi)除決定被主管部門(mén)依法撤銷(xiāo)，被開(kāi)除協(xié)會(huì)成員將被收繳經(jīng)營(yíng)許可證，不得從事典當(dāng)業(yè)務(wù)。如此，既可以提高協(xié)會(huì)作為全國(guó)性的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，又保證了主管部門(mén)對(duì)其管理權(quán)的監(jiān)督制約。

四、結(jié)語(yǔ)

典當(dāng)行業(yè)雖非中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)，但新時(shí)代的中國(guó)為建設(shè)惠及十幾億人民的更高水平的小康社會(huì)，黨中央決策實(shí)行“全面依法治國(guó)”，習(xí)近平總書(shū)記指出“不全面依法治國(guó)，國(guó)家生活和社會(huì)生活就不能有序運(yùn)行，就難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”[21]。所謂“全面依法治國(guó)”必然要求“一個(gè)也不能少”。當(dāng)下中國(guó)的典當(dāng)監(jiān)管領(lǐng)域法學(xué)理論研究尚未成熟，行業(yè)監(jiān)管制度建設(shè)尚處于完善階段。未來(lái)的中國(guó)典當(dāng)監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)帥典當(dāng)行業(yè)管理的《典當(dāng)行法》或《典當(dāng)行管理?xiàng)l例》，堅(jiān)持適度監(jiān)管理念，堅(jiān)持尊重典當(dāng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)原則，適當(dāng)擴(kuò)大典當(dāng)行經(jīng)營(yíng)范圍，兼顧防范典當(dāng)經(jīng)營(yíng)中可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管體制上，回歸銀行金融監(jiān)管機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一監(jiān)管，采取集中監(jiān)管與自律監(jiān)管統(tǒng)一的模式，建立更加高效的典當(dāng)監(jiān)管體制，更加科學(xué)合理的典當(dāng)法律制度，以提高中國(guó)金融監(jiān)管整體法治水平。