山西省未成林造林地?fù)嵊茏o(hù)項目實施存在問題與對策

王開運

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012）

1 項目簡介

山西省目前的未成林造林地，在造林合同執(zhí)行完畢后，得不到持續(xù)的撫育和管護(hù)，降低了成林率。為切實加強(qiáng)未成林造林地管護(hù)撫育力度，使造林、護(hù)林和成林及時銜接，成林率有效提升，于2011年開始在全省實施未成林造林地?fù)嵊茏o(hù)項目。

2 存在問題

2.1 作業(yè)設(shè)計的問題

2.1.1 區(qū)劃粗放

一是小班跨溝跨梁、界線不清、面積過大；二是作業(yè)面積和設(shè)計面積相差過大；三是小班面積測量不準(zhǔn)；四是未扣除小班內(nèi)不符合項目要求的地塊的面積，如無立木林地、有林地、灌木林地、耕地。

2.1.2 設(shè)計不規(guī)范

一是部分小班設(shè)計選址不合適，將不符合規(guī)定的地塊納入項目，如造林失敗地、有林地、耕地、建設(shè)用地、經(jīng)濟(jì)林、造林合同期內(nèi)的新造林地等；二是部分縣未進(jìn)行小班區(qū)劃，項目不能落實到具體小班；三是圖文表不一致、內(nèi)容不健全、項目資金概算不明確。

2.1.3 市縣（市、區(qū)）資金配套的問題

各縣（市、區(qū)）在作業(yè)設(shè)計中會有市縣（市、區(qū)）配套資金，但很多縣市的配套資金并未到位，造成設(shè)計投資標(biāo)準(zhǔn)高于實際投資，導(dǎo)致項目實施達(dá)不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的要求，使項目實施打折扣。

2.2 實施過程中的問題

2.2.1 管護(hù)主體不精準(zhǔn)

部分縣（市、區(qū)）作業(yè)設(shè)計未涉及人工巡護(hù)，沒有管護(hù)主體；項目資金少的縣，所聘管護(hù)員不專職、不專業(yè)。

2.2.2 管護(hù)對象不精準(zhǔn)

造林年限識別不精準(zhǔn)。按《未成林造林地?fù)嵊茏o(hù)項目檢查驗收辦法》和《山西省未成林管護(hù)辦法》的要求，2016年度未成林造林地項目的管護(hù)對象應(yīng)是2011年－2013年的未成林造林地，但很多縣將不在此年限范圍內(nèi)的造林地塊納入其中。

小班保存率識別不精準(zhǔn)。按《關(guān)于加強(qiáng)未成林地管護(hù)撫育工作的指導(dǎo)意見》要求，保存率達(dá)到80%以上（年降水量400mm以下地區(qū)保存率應(yīng)在65%以上）的造林小班才能納入到該項目，但有些小班的保存率達(dá)不到該要求，屬于保存率“先天不足”的小班。

地類識別不精準(zhǔn)。按《關(guān)于加強(qiáng)未成林地管護(hù)撫育工作的指導(dǎo)意見》要求，干果經(jīng)濟(jì)林和速生豐產(chǎn)林不能作為管護(hù)對象，但部分縣將干果經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)林也納入該項目；有些縣將有林地、造林失敗地、建設(shè)用地、耕地等地塊也納入該項目。

2.2.3 管護(hù)方式不精準(zhǔn)

按照《關(guān)于加強(qiáng)未成林地管護(hù)撫育工作的指導(dǎo)意見》的要求，管護(hù)方式應(yīng)因地施策，采用專人巡護(hù)、設(shè)站管護(hù)和建場管護(hù)3種方式，但由于投資標(biāo)準(zhǔn)過低，多數(shù)單位管護(hù)方式單一，未設(shè)計設(shè)站管護(hù)和建場管護(hù)，做不到精準(zhǔn)施策。在標(biāo)牌和圍網(wǎng)建設(shè)上，圍欄長度和標(biāo)牌數(shù)量不足、范圍有限，不能實現(xiàn)大面積圍封。

2.2.4 管護(hù)面積超出管護(hù)員巡護(hù)能力范圍

《關(guān)于加強(qiáng)未成林地管護(hù)撫育工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：每個管護(hù)員的管護(hù)面積在66.667hm2～200hm2；《山西省未成林管護(hù)辦法》規(guī)定：每人巡護(hù)66.667hm2左右。全省核實完成面積為27.727萬hm2，實際兌付管護(hù)工資為1 261.10萬元，每名管護(hù)員的年工資為1.0萬元（估算值），平均每名管護(hù)員管護(hù)面積為219.87hm2，管護(hù)面積超出相關(guān)規(guī)定，超出管護(hù)員的巡護(hù)能力范圍，影響管護(hù)成效。

2.3 投資水平相對較低的問題

《山西省未成林管護(hù)辦法》規(guī)定，該項目投資標(biāo)準(zhǔn)為每公頃150元，其中人工巡護(hù)費占到投資80%以上。若每名管護(hù)員的年工資為1.0萬元（估算值），據(jù)此，養(yǎng)活1名管護(hù)員需要83.333hm2的投資。但據(jù)核查結(jié)果估算，全省每名管護(hù)員的平均管護(hù)面積為219.866hm2，遠(yuǎn)超過83.333hm2。如果僅進(jìn)行人工巡護(hù)，似乎每公頃150元不低。但這樣的投資標(biāo)準(zhǔn)不足以支撐圍網(wǎng)和碑牌建設(shè)，更無法保證撫育措施的落實，在122個縣（市、區(qū)）中，實施撫育措施的只有22個縣。雖項目資金總量大，但每公頃150元的投資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，降低了項目成效。

2.4 重量輕質(zhì)的問題

采用面積核實率[（∑核實完成面積/∑自查上報面積）×100%]和核實面積合格率[（∑核實合格面積/∑核實完成面積）×100%]，分別作為實際完成數(shù)量和完成質(zhì)量的指標(biāo)。兩者對比發(fā)現(xiàn)，全省完成數(shù)量指標(biāo)（面積核實率89.90%）要高于質(zhì)量指標(biāo)（核實面積合格率70.90%），說明項目完成存在重量輕質(zhì)的問題，未達(dá)到干一片成一片的目的。在11個市和省直林局中，有10個市存在重量輕質(zhì)問題；122個縣（市、區(qū)）中，有76個面積核實率和核實面積合格率具有對比意義。76個中有59個完成質(zhì)量指標(biāo)低于數(shù)量指標(biāo)，占比77.60%，說明過半數(shù)縣存在重量輕質(zhì)的問題。

3 對策探討

3.1 摸清底數(shù)，精準(zhǔn)識別，分類施策

在項目實施前，各縣應(yīng)根據(jù)造林作業(yè)設(shè)計，對未成林造林地的情況（造林年限、工程類別、地類、樹種、密度、保存面積、保存率、小班位置等）進(jìn)行調(diào)查摸底、精準(zhǔn)識別。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類施策。

對于保存率≥80%的未成林造林地，以管護(hù)為主，采取人工巡護(hù)、封山育林和建設(shè)圍欄、圍網(wǎng)、建設(shè)管護(hù)站（點）等措施。對于造林合同完成后（實施造林3年后）保存率在41%～80%之間的未成林造林地，特別是一些有成林希望的地塊，以補(bǔ)植補(bǔ)造為主。對于保存率＜40%的造林失敗地，加快造林地失敗地認(rèn)證，盡快釋放造林空間。

3.2 提升作業(yè)設(shè)計水平

省級林業(yè)主管部門應(yīng)盡快出臺技術(shù)規(guī)范，對作業(yè)設(shè)計作出規(guī)定，規(guī)定該項目的小班與原造林小班一一對應(yīng)，并注明相應(yīng)的造林屬性。市級林業(yè)主管部門嚴(yán)把作業(yè)設(shè)計審批關(guān)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)監(jiān)督?？h級林業(yè)部門應(yīng)重視作業(yè)設(shè)計，實事求是做好現(xiàn)地踏查，做到作業(yè)小班選址合規(guī)、區(qū)劃合理、邊界準(zhǔn)確；用好林地“一張圖”，矢量化作業(yè)小班。

3.3 妥善處理市縣資金配套問題

對于市縣資金配套問題，應(yīng)實事求是、因地制宜，配套資金能及時到位的縣，可優(yōu)先安排項目，可以通過核查加分、表彰等形式，積極鼓勵；配套資金不到位的縣，可以通過考核將配套資金到位情況納入對政府綜合考核體系，倒逼市縣政府重視林業(yè)發(fā)展，提升配套資金到位率，這一措施可在限制開發(fā)的重點生態(tài)功能縣試行；對無財力進(jìn)行資金配套的市縣，其作業(yè)設(shè)計應(yīng)實事求是地按無配套資金來做，避免作業(yè)設(shè)計和實際實施“兩張皮”的現(xiàn)象。

3.4 優(yōu)化任務(wù)布局，控量提質(zhì)

建議把符合項目規(guī)定的未成林造林地的保存面積和各單位的承載能力，作為制定計劃任務(wù)的兩個參考指標(biāo)，應(yīng)綜合考慮各單位在立地條件、管理水平、技術(shù)力量、人員構(gòu)成、施工隊水平、管護(hù)員素質(zhì)等方面的差距，并參考上一年度核查結(jié)果，對下一年度的任務(wù)量做出相應(yīng)調(diào)整，使任務(wù)量與其承載能力相匹配。做到控量提質(zhì)，實現(xiàn)任務(wù)布局進(jìn)一步優(yōu)化。

3.5 強(qiáng)化監(jiān)督管理，建立綠色發(fā)展指標(biāo)評價考核體系

修訂并完善項目管理辦法和核查驗收辦法，定期開展省級核查、市級檢查和縣級自查，建立健全監(jiān)管機(jī)制。開展專項技術(shù)培訓(xùn)，使層級指導(dǎo)和制度約束更加有效。建立適合全省的綠色發(fā)展指標(biāo)評價考核體系，將未成林造林地?fù)嵊茏o(hù)成效納入其中，把壓力層層傳導(dǎo)至各級政府。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新綠色發(fā)展模式，探索綠色養(yǎng)殖道路，緩解林牧矛盾。