采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法研究

陳 軍

(淮南師范學(xué)院法學(xué)院，安徽 淮南 232001)

建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境社會(huì)友好型社會(huì)”是國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略目標(biāo)，而建設(shè)兩個(gè)社會(huì)，離不開(kāi)環(huán)境立法。我國(guó)目前已經(jīng)形成了以憲法為核心，以環(huán)境保護(hù)法為基本法的環(huán)境法律體系，國(guó)家和社會(huì)也已形成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的理念。但“環(huán)境問(wèn)題以自然、人口(在規(guī)模和城市等方面的地理配置)、生產(chǎn)力(特別是人類安全環(huán)境保護(hù)的技術(shù)水準(zhǔn)和技術(shù)體系)為基本條件。它伴隨著人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是企業(yè)活動(dòng)，由于直接或間接產(chǎn)生的環(huán)境污染或環(huán)境的形態(tài)、質(zhì)量的變化而造成的社會(huì)損失”[1]。在資源型城市發(fā)展過(guò)程中，資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)損毀帶來(lái)的矛盾不可回避，加強(qiáng)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)立法，可以平衡資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)修復(fù)的關(guān)系，形成良好互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)地方環(huán)境立法，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。

一 采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)法律制度現(xiàn)狀

(一)采煤沉陷區(qū)現(xiàn)狀

土地和煤炭是重要的自然資源，發(fā)展煤炭、煤化工產(chǎn)業(yè)給國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但也帶來(lái)了資源消耗量急劇增加、耕地塌陷、住房沉陷等問(wèn)題，引發(fā)資源利用與生態(tài)保護(hù)之間的沖突，引發(fā)采煤企業(yè)與塌陷區(qū)居民之間的沖突等問(wèn)題，嚴(yán)重影響到了企業(yè)生產(chǎn)和居民生活，更給沉陷區(qū)帶來(lái)巨大的生態(tài)壓力，采煤沉陷區(qū)綜合治理難度增大，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題突出。采煤沉陷區(qū)的綜合治理成為煤炭資源型城市最為突出、最為緊迫的問(wèn)題。采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)需要綜合使用法律、行政、技術(shù)等多種手段，但我國(guó)目前的采煤沉陷區(qū)的保護(hù)側(cè)重于從技術(shù)層面對(duì)塌陷區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，現(xiàn)存的多種模式雖取得較好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，但缺乏法律方面的制度依據(jù)。而法律可通過(guò)發(fā)揮強(qiáng)制性、引導(dǎo)性、教育性等功能，平衡資源利用與環(huán)境保護(hù)、平衡資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)修復(fù)等關(guān)系，從而維系權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定。

據(jù)山西省的初步調(diào)查，全省因采煤造成的采空區(qū)面積近5000平方公里(約占全省國(guó)土面積的3%)，其中沉陷區(qū)面積約3000平方公里(占采空區(qū)面積60%)，受災(zāi)人口約230萬(wàn)人?！痘茨鲜胁擅撼料輩^(qū)綜合治理利用規(guī)劃》透露，全市塌陷面積約220平方公里，涉及27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及居民31.1萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?2.8%。預(yù)計(jì)2020年后，全市最終塌陷面積將達(dá)到687平方公里，約是100個(gè)杭州西湖的大小。為解決此問(wèn)題，淮南市分別出臺(tái)了《淮南市土地利用總體規(guī)劃》、《淮南市采煤塌陷地治理?xiàng)l例》、《淮南市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施辦法》、《淮南市土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃》等一系列地方法規(guī)?；茨鲜胁擅撼料輩^(qū)綜合治理取得一定成績(jī)，但關(guān)注局部土地復(fù)墾的多、關(guān)注整體生態(tài)重建的少，作為較早獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的有地方立法權(quán)的城市，地方立法對(duì)采煤沉陷區(qū)的生態(tài)修復(fù)和綜合治理的促進(jìn)作用卻并不顯著。

(二)環(huán)境法律實(shí)施現(xiàn)狀

環(huán)境法是以生態(tài)平衡為中心，以環(huán)境正義為理念，以環(huán)境保護(hù)和改善為目的的嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)立法。環(huán)境法通過(guò)調(diào)整人類生產(chǎn)、生活和其他各類法律關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)環(huán)境利用和生態(tài)修復(fù)之間的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以達(dá)到維護(hù)法律關(guān)系穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)發(fā)展，形成人與自然和諧發(fā)展良好關(guān)系之目的。我國(guó)的環(huán)境法律制度對(duì)于防治污染、保護(hù)環(huán)境和合理利用自然資源起到巨大促進(jìn)作用，但從整體上看，我國(guó)目前的環(huán)境法律制度缺乏系統(tǒng)性，各項(xiàng)制度之間缺乏協(xié)調(diào)，可操作性較差；環(huán)境立法的效能不高；環(huán)境執(zhí)法力度不大，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)，從而導(dǎo)致解決污染防治較多，解決自然資源和生態(tài)保護(hù)較少的不利局面。

(三)與沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)有關(guān)的法律制度現(xiàn)狀

我國(guó)尚無(wú)專門(mén)的采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的相關(guān)法律，散見(jiàn)于其他法律法規(guī)中的有關(guān)生態(tài)修復(fù)的法律制度也不完善。表現(xiàn)為：

(1)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的法律法規(guī)缺失，直接影響生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的建立和施行，造成礦業(yè)生產(chǎn)利益相關(guān)者生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利不明確。

(2)我國(guó)采煤沉陷區(qū)的土地復(fù)墾率處于較低水平，據(jù)統(tǒng)計(jì)淮南市土地復(fù)墾率為24.95%，其他各國(guó)土地復(fù)墾開(kāi)展較早的國(guó)家的土地復(fù)墾率為50%—75%[2]。

(3)采煤區(qū)征地難度較大。征地成本過(guò)高，企業(yè)不愿意征地；土地復(fù)墾考核指標(biāo)不定，管理人員也不愿意征地，企業(yè)征地困難重重。

(4)礦產(chǎn)企業(yè)復(fù)墾意愿不高?！痘茨鲜胁擅核莸刂卫?xiàng)l例》第七條規(guī)定：“采煤塌陷平均深度不超過(guò)1.5米且非常年積水的采煤塌陷地，一般應(yīng)在塌陷穩(wěn)沉后2年內(nèi)治理為耕地”；第十條第三項(xiàng)規(guī)定：“造成集體所有農(nóng)用地塌陷，致使收益水平過(guò)低，按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)予征用的，由責(zé)任人與相關(guān)農(nóng)村集體組織協(xié)商，依法辦理征地手續(xù)。責(zé)任人對(duì)其治理合格后，依法享有該幅土地使用權(quán)”，而特定情形下，企業(yè)對(duì)塌陷區(qū)治理的結(jié)果則是取得土地使用權(quán)，并且用途為耕地，可能造成礦產(chǎn)企業(yè)復(fù)墾意愿不高。

總體上說(shuō)，我國(guó)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的權(quán)利義務(wù)主體責(zé)任界定不清，生態(tài)修復(fù)的程序、目的、意義并不明確，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)也不清晰，需要通過(guò)立法，進(jìn)一步明確權(quán)利義務(wù)主體的責(zé)任界限、通過(guò)立法促進(jìn)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)制度的建立和完善。

二 采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法的必要性和可行性

(一)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法的必要性

1.實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境法治的要求

實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的重要問(wèn)題，也是法治建設(shè)水平的重要標(biāo)志。環(huán)境法治離不開(kāi)環(huán)境發(fā)展的地方性特征，地方環(huán)境法治是國(guó)家環(huán)境法治和國(guó)家整體可持續(xù)發(fā)展的必備條件。地方環(huán)境立法可以將國(guó)家層面上的法律法規(guī)地方化、具體化，可以解決具有本地區(qū)特點(diǎn)的突出的環(huán)境問(wèn)題，更具有針對(duì)性。同時(shí)，地方環(huán)境法治的發(fā)展也為國(guó)家層面的環(huán)境法治建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治，需要建立科學(xué)的法律體系。環(huán)境法律體系的建立，應(yīng)充分尊重自然規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，尊重自然生態(tài)規(guī)律，在國(guó)家立法的指導(dǎo)下，結(jié)合我國(guó)各區(qū)域的實(shí)際情況，制定完善的中央和地方的環(huán)境法律體系，尤其注重地方環(huán)境法律制度的建立和完善，國(guó)家層面的環(huán)境法律規(guī)范也需要地方環(huán)境立法作為配套實(shí)施。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治，要重視環(huán)境法律的實(shí)施。孟德斯鳩認(rèn)為：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)人能做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因?yàn)槠渌艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利”；“自由僅僅是：一個(gè)人能夠做他應(yīng)當(dāng)做的事情，而不是被強(qiáng)迫做不應(yīng)當(dāng)做的事情?！盵3]必須要通過(guò)立法和制度設(shè)計(jì)來(lái)激勵(lì)、推動(dòng)地方環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作，通過(guò)發(fā)揮法律的引導(dǎo)、激勵(lì)、懲處等手段來(lái)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)；要重視我國(guó)環(huán)境法律實(shí)施中環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題，“徒法不足以自行”，要重視對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的執(zhí)法授權(quán)，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的權(quán)威性，加大對(duì)暴力抗法等違反犯罪行為的打擊力度，改變執(zhí)法成本高、違法成本低的不正常局面。

2.資源公平利用和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義需要

自然資源在社會(huì)發(fā)展中起到基礎(chǔ)性的作用，不可或缺，煤炭資源更是如此，其作為社會(huì)稀缺資源，卻又無(wú)法為社會(huì)成員所同等擁有。人類的可持續(xù)發(fā)展，首先是自然資源的可持續(xù)發(fā)展。少數(shù)煤炭企業(yè)在追求煤炭資源利用利益最大化的時(shí)候，往往忽視對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定；少部分人從煤炭資源中獲取利益，而其他人則因其煤炭開(kāi)采而遭受生態(tài)利益損害。

法律可以根據(jù)一定的分配原則，對(duì)煤炭資源及其衍生利益進(jìn)行分配，并形成較為穩(wěn)定的利益分配機(jī)制和分配正義，并通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障分配機(jī)制不受非法破壞。因此，環(huán)境法在保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡和促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)與利用方面發(fā)揮重要作用，不僅如此，環(huán)境立法在實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平的價(jià)值時(shí)，還兼顧代際公平，有利于實(shí)現(xiàn)資源公平利用和社會(huì)正義。法治社會(huì)中，法律保障是權(quán)利保障的最優(yōu)先和最常見(jiàn)的手段，立足于環(huán)境法治，能夠更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

3.法律在采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)過(guò)程中的積極作用

采煤沉陷區(qū)治理和生態(tài)修復(fù)是綜合性、系統(tǒng)性工程，需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、社會(huì)等手段。而法律具有國(guó)家強(qiáng)制性，在規(guī)范社會(huì)關(guān)系，尤其是社會(huì)利益分配、社會(huì)糾紛解決和社會(huì)管理實(shí)施方面有著不可替代之作用。采煤沉陷區(qū)治理的法律法規(guī)，可使部門(mén)之間劃分界限，提高行政效能；可使煤炭資源權(quán)利義務(wù)主體清晰法律權(quán)利、明確法律義務(wù)，提升生態(tài)修復(fù)建設(shè)的主動(dòng)性；可為塌陷受害方權(quán)利維護(hù)提供法律保障；可為塌陷區(qū)綜合治理提供法律支持。

4.我國(guó)煤炭塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)法律制度的不完善

我國(guó)與煤炭塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的相關(guān)立法有《環(huán)境保護(hù)法》、《煤炭法》、《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《土地管理實(shí)施條例》、《土地開(kāi)發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》等，但尚未形成專門(mén)的生態(tài)修復(fù)法律制度，更無(wú)專門(mén)針對(duì)煤炭塌陷區(qū)的生態(tài)修復(fù)法律制度，目前也無(wú)專門(mén)的采煤沉陷區(qū)地方性立法。沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)制度離不開(kāi)法律制度的保障，生態(tài)修復(fù)制度缺乏法律保障直接導(dǎo)致實(shí)踐中問(wèn)題環(huán)生。如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是一種事先干預(yù)的制度，是我國(guó)生態(tài)修復(fù)中極其重要的法律制度，但：第一，我國(guó)環(huán)境影響制度的范圍和程序并不十分明確，在采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)中是否適用該制度，以及如何適用均不夠明確。第二，環(huán)評(píng)侵權(quán)救濟(jì)途徑缺失，不能給被侵權(quán)者提供必要的司法救濟(jì)，需要地方立法予以進(jìn)一步細(xì)化。如土地復(fù)墾制度是一種事后補(bǔ)救的制度，也是我國(guó)生態(tài)修復(fù)中較為重要的法律制度，但目前該領(lǐng)域的具體制度和辦法由《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等規(guī)定，缺乏國(guó)家層面上的基本立法。而目前，在我國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾制度較多地采用單一管制的行政手段，缺乏有力的法律措施保障，需要補(bǔ)充和完善。在沉陷區(qū)等特殊區(qū)域，應(yīng)在地方立法的指引下，專門(mén)性地設(shè)置土地復(fù)墾的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

(二)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法的可行性

1.生態(tài)修復(fù)地方立法的理論依據(jù)——環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)是采煤沉陷區(qū)生態(tài)法律制度建立的首要依據(jù)，環(huán)境權(quán)也是環(huán)境資源法的核心問(wèn)題。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利已為學(xué)術(shù)界和社會(huì)所普遍認(rèn)可，我國(guó)著名環(huán)境法學(xué)家蔡守秋教授認(rèn)為：“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系主體就其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的基本權(quán)利和承擔(dān)的基本義務(wù)，即環(huán)境法律關(guān)系主體有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”[4]。

作為特定區(qū)域的采煤沉陷區(qū)，其居住居民的環(huán)境權(quán)也應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)和尊重。環(huán)境權(quán)具有豐富的權(quán)能，既包括環(huán)境享受，也包括環(huán)境使用和環(huán)境收益等權(quán)能，對(duì)采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理和生態(tài)修復(fù)，正是尊重和保障居民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)。

2.生態(tài)修復(fù)地方立法的制度依據(jù)——生態(tài)補(bǔ)償制度和生態(tài)修復(fù)制度

生態(tài)補(bǔ)償制度和生態(tài)修復(fù)制度能調(diào)整生態(tài)服務(wù)提供者與生態(tài)受益者之間的生態(tài)社會(huì)關(guān)系，是生態(tài)正義和公平原則的重要體現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要針對(duì)區(qū)域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治領(lǐng)域，是環(huán)境法上“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”原則的重要體現(xiàn)。沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償機(jī)制較為復(fù)雜，既涉及國(guó)家和集體，也涉及企業(yè)和個(gè)人。這里的受益者既包括自然資源開(kāi)發(fā)利用人，也包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益人。公共產(chǎn)品理論告訴我們，政府是提供公共產(chǎn)品的主體，而良好的生態(tài)環(huán)境應(yīng)是政府提供給公眾的公共產(chǎn)品。所以，受益者應(yīng)當(dāng)依法向公共產(chǎn)品的提供者——政府支付稅費(fèi)，或征收礦產(chǎn)資源稅、或收取礦山環(huán)境恢復(fù)金等，補(bǔ)償受害者的損耗和損失，而政府利用受益者支付的稅費(fèi)，有計(jì)劃地開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作。因此，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，應(yīng)明確補(bǔ)償主體、明確受益主體、明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、明確補(bǔ)償用途；生態(tài)修復(fù)機(jī)制中，應(yīng)明確修復(fù)主體、修復(fù)者的權(quán)利義務(wù)等。

3.生態(tài)修復(fù)地方立法的法理依據(jù)——地方立法權(quán)

《立法法》賦予地方立法權(quán)。而根據(jù)立法法的規(guī)定，地方立法的權(quán)限主要有三個(gè)方面：一是實(shí)施性立法；二是自主性立法；三是先行性立法。國(guó)家賦予較大的城市予地方立法權(quán)，就是為了使這些地區(qū)在國(guó)家立法的規(guī)制下，自主解決具有本地特點(diǎn)的特殊問(wèn)題。地方立法是我國(guó)立法體系重要的組成部分，是對(duì)國(guó)家法律制度的補(bǔ)充和具體化，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了法律保障。“目前，我國(guó)地方環(huán)境立法從數(shù)量上看已初具規(guī)模，從法規(guī)覆蓋的領(lǐng)域和立法體系上看已具雛形。如今，正處于進(jìn)一步發(fā)展、提高和完善的階段。”[5]

我國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)的國(guó)家層面的立法體系尚不完善，更缺乏有關(guān)生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)性立法。在國(guó)家層面立法不完善或者未建立時(shí)，加強(qiáng)淮南市采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法研究，可以保障地方性法規(guī)對(duì)資源型城市特殊事項(xiàng)和特殊需要的保護(hù)和規(guī)范。安徽省人大常委會(huì)于2017年將《采煤沉陷區(qū)保護(hù)條例》列入立法計(jì)劃，淮南市應(yīng)抓住這一重要機(jī)遇，積極跟進(jìn)地方立法。地方立法既有利于完善我國(guó)的生態(tài)修復(fù)法律制度，也可成為地方政府依法保護(hù)礦產(chǎn)資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的法律依據(jù)?；茨鲜腥舜蟪Ｎ瘯?huì)在2017年公布的《淮南市公園條例》第十三條指出：“鼓勵(lì)利用采煤沉陷區(qū)、廢棄礦山等場(chǎng)所建設(shè)公園”，反映地方通過(guò)立法對(duì)采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理的一種思路。

(三)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)——國(guó)外先進(jìn)的立法例

美國(guó)從19世紀(jì)70年代末期起就相繼頒發(fā)礦區(qū)土地復(fù)墾方面的法規(guī)，并形成一系列土地復(fù)墾的相關(guān)法律制度，包括土地休耕保護(hù)計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃和保護(hù)支持計(jì)劃等。日本則通過(guò)立法的形式明確中央和地方政府經(jīng)費(fèi)支出義務(wù)，如1963年日本發(fā)布的《防災(zāi)基本規(guī)劃》，形成了較為完整的防災(zāi)法律制度體系，為國(guó)家提供了堅(jiān)固的法律和資金保證。德國(guó)頒布《礦山采礦場(chǎng)法》規(guī)定礦主開(kāi)礦時(shí)必須同時(shí)提供采礦后的復(fù)墾加護(hù)。而環(huán)境法的基礎(chǔ)理論主要來(lái)自于西方較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，這些國(guó)家在環(huán)境法立法實(shí)踐方面，尤其是生態(tài)修復(fù)制度的構(gòu)建方面較我國(guó)相比較為發(fā)達(dá)，值得借鑒。

(四)生態(tài)修復(fù)地方立法的實(shí)踐依據(jù)——地方環(huán)境立法的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

隨著法治國(guó)家的建設(shè)，地方環(huán)境立法的科學(xué)性大大提高。在國(guó)家層面的立法框架內(nèi)，有立法權(quán)的地方機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，開(kāi)展了有針對(duì)性的地方環(huán)境立法，積累了地方環(huán)境立法的豐富經(jīng)驗(yàn)，大大提升了地方環(huán)境立法科學(xué)性，為我國(guó)推動(dòng)生態(tài)修復(fù)的地方立法提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和保障。淮南市前期分別制定了《淮南市采煤塌陷地治理?xiàng)l例》、《淮南市機(jī)動(dòng)車排放污染防治條例》、《淮南市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《淮南市城市綠化條例》等與環(huán)境保護(hù)和污染防治有關(guān)的條例，積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。

三 采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法初探

我國(guó)采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)相關(guān)制度剛剛建立，尚未系統(tǒng)化、專門(mén)化?；茨鲜凶鳛橛械胤搅⒎?quán)的較大的市，可借鑒國(guó)外先進(jìn)的采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的成功經(jīng)驗(yàn)，立足淮南實(shí)際，創(chuàng)造性進(jìn)行采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)法律的地方立法工作，以推動(dòng)采煤沉陷區(qū)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。

(一)積極開(kāi)展采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法工作

采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)制度只是散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、《自然資源法》、《煤炭法》、《土地復(fù)墾條例》等法律法規(guī)之中，尚未形成國(guó)家層面的系統(tǒng)化的生態(tài)修復(fù)法律。而采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工作是一項(xiàng)涉及多方面、多部門(mén)的系統(tǒng)工程，需要政府與國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)，甚至煤炭生產(chǎn)加工企業(yè)等多方面的共同努力，若沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制和保障，很難明確各方權(quán)利義務(wù)，將采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)工作推行下去。

安徽省人大常委會(huì)已經(jīng)于2017年將《安徽省采煤沉陷區(qū)管理?xiàng)l例》列入立法要點(diǎn)，淮南市應(yīng)緊跟國(guó)家立法動(dòng)向，根據(jù)淮南煤炭行業(yè)建設(shè)發(fā)展的特點(diǎn)，積極制定或修訂淮南市采煤沉陷區(qū)管理或生態(tài)補(bǔ)償、修復(fù)的地方性立法，促進(jìn)采煤沉陷區(qū)管理法律法規(guī)的建立和完善。應(yīng)盡快通過(guò)立法確立生態(tài)修復(fù)制度，使得生態(tài)服務(wù)的價(jià)值能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)；要建立健全煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)加工等相關(guān)法規(guī)體系，制定和落實(shí)《煤炭法》的地區(qū)施行條例，制定和完善《土地復(fù)墾條例》的地區(qū)施行條例，完善煤炭經(jīng)營(yíng)管理辦法、煤炭生產(chǎn)管理辦法等煤炭資源管理制度；要建立采煤沉陷區(qū)安置條例，建立和完善采煤沉陷區(qū)居民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地置換條例等相關(guān)條例和制度，建立起較為完善的、符合淮南情況的采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)法規(guī)體系。

(二)通過(guò)地方立法，引導(dǎo)建立市場(chǎng)化的沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)模式

地方政府應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)沉陷區(qū)綜合治理和生態(tài)修復(fù)的公共財(cái)政支出，也要引導(dǎo)建立市場(chǎng)化模式進(jìn)行沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)工作。通過(guò)地方立法，明確市場(chǎng)化運(yùn)作的形式和模式，明確參與生態(tài)修復(fù)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、明確職責(zé)，從而培育出權(quán)責(zé)明確、利益均衡的沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)。一方面，有利于降低煤炭企業(yè)生態(tài)修復(fù)的成本和壓力，減輕煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)；另一方面，利用專門(mén)的市場(chǎng)化模式進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工作，可提升生態(tài)修復(fù)的專業(yè)化水平和修復(fù)效果。

(三)通過(guò)法律途徑，合理拓寬采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)資金渠道

采煤沉陷區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)面臨的重大問(wèn)題就是資金問(wèn)題。隨著煤炭生產(chǎn)建設(shè)強(qiáng)度的不斷增大、廣度不斷擴(kuò)展，部分煤炭企業(yè)對(duì)土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)制度的認(rèn)識(shí)不夠，沉陷區(qū)生態(tài)恢復(fù)面臨巨大資金缺口和危機(jī)。根據(jù)“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的原則，在采煤沉陷區(qū)的土地復(fù)墾、綜合改造和生態(tài)修復(fù)的資金應(yīng)當(dāng)由有造成土地塌陷的責(zé)任方承擔(dān)。要通過(guò)地方立法，確定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度以及礦山生態(tài)補(bǔ)償基金制度的具體實(shí)施辦法，確保采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)的資金需要。而煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征后，應(yīng)關(guān)注環(huán)境補(bǔ)償和采煤沉陷區(qū)生態(tài)修復(fù)，通過(guò)稅收杠桿把資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)稅收的生態(tài)補(bǔ)償功能。