普通公立高校章程制定與實(shí)施的困境破解

楊曉君

(黎明職業(yè)大學(xué)黨政辦公室，福建 泉州 362000)

十八大以來，我國在法制建設(shè)方面取得了較快發(fā)展，而在十九大上，更是再次明確了依法治國的執(zhí)政理政基本方略。為了保證黨的方針政策在普通公立高校的落實(shí)，教育部對各普通高校提出了制定辦學(xué)章程的基本要求，使得公立高校進(jìn)入到了依章辦學(xué)、依章建校的新階段[1]。在這種情況下，我們需要注意到，天下之事立法難，而法之行亦難，素來對學(xué)校建設(shè)起到關(guān)鍵影響作用的章程，其影響因素如何，又該如何對負(fù)面影響因素進(jìn)行破解，實(shí)在是一個不能回避的重要課題。

一 普通公立高校章程制定的作用

對于普通公立高校來講，章程可謂是一項(xiàng)不可或缺的重要條件，屬于高校立校之本、辦學(xué)之基，同時也是依法治校的現(xiàn)實(shí)需求。在“依法治國”的現(xiàn)實(shí)大環(huán)境下，高校章程對于大學(xué)獨(dú)立法人地位鞏固、自主權(quán)發(fā)揮等的作用不容小視?？偟恼f來，高校章程強(qiáng)調(diào)的是用條文的形式，使院校之中的一些重大事項(xiàng)，如高校建設(shè)宗旨、高校創(chuàng)辦人、高校基本制度及組織結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)管理等方面內(nèi)容得到全面規(guī)范化的一種文件，具有比較鮮明的自治性特點(diǎn)，可謂高?！澳阜ā敝?，是絕大多數(shù)校內(nèi)及校際活動的依據(jù)[2]。對于普通公立高校來講，其章程屬于現(xiàn)代高校制度構(gòu)建的一種重要途徑，在不違背國家政策的前提下，高校具有一定的自主決策權(quán)，高校需要以章程為核心，依法辦學(xué)、有效管理，正確處理內(nèi)部及外部關(guān)系等。截止至2017 年6月末，教育部門所提出的一校一章程建議，已經(jīng)被絕大多數(shù)高校所認(rèn)可并貫徹落實(shí)，但現(xiàn)在的問題是，因?yàn)楦咝Ｔ谡鲁淘O(shè)置方面起步較晚，其中存在一些不夠完善之處，這些不夠完善之處，需要我們以科學(xué)的思維及態(tài)度對待之，從而讓制定程序更符合規(guī)范要求。

二 影響普通公立高校章程制定與實(shí)施的因素

(一)章程自身的質(zhì)量

在考慮影響普通公立高校章程實(shí)施的因素時，首先需要考慮章程自身的質(zhì)量問題，現(xiàn)在我們國家很多普通公立高校在章程自身建設(shè)方面是存在一定問題的，比如過于迎合政府外在推動力，卻忽略了高校自身的現(xiàn)實(shí)需求，突出體現(xiàn)在章程同學(xué)校實(shí)際相脫節(jié)、無法體現(xiàn)高校辦學(xué)特色等。再如，因?yàn)橹T多方面因素的影響，章程在法律地位上不夠明確，這也使得高校在進(jìn)行管理規(guī)則制定及實(shí)施時存在管理效力主體不清晰的問題[3]。章程可行性的問題亦不能不有所考慮，普通公立高校在其所制定的章程中顯現(xiàn)出千篇一律的突出問題，互相借鑒與參考的問題明顯，致使從框架到具體內(nèi)容都有較強(qiáng)的重復(fù)性，這很難保證章程的針對性功能發(fā)揮。而因?yàn)閷τ诩扔鞋F(xiàn)實(shí)問題的制度設(shè)計(jì)缺乏，同時沒有應(yīng)對新問題的彈性條款，使得高校章程同辦學(xué)實(shí)踐之間的縫隙過大，配套性及銜接性作用體現(xiàn)不出來。

(二)師生接受度

普通公立高校章程的宣傳與推廣，能夠讓廣大師生更能從思想深處了解其作用，認(rèn)可其手段，可在實(shí)際工作中卻普遍存在宣傳不夠到位的問題，相當(dāng)一部分師生對于高校章程不夠了解，使得章程因?yàn)槿鄙偃罕娀A(chǔ)而無法真正發(fā)揮其正常作用。應(yīng)當(dāng)引起我們注意的一點(diǎn)在于，師生接受度低問題的一個重要原因是章程制定權(quán)的過于集中，校內(nèi)很多機(jī)構(gòu)以及眾多師生無法參與其中，其意見與建議被漠視，后期實(shí)施的困難也就可想而知了。

(三)執(zhí)行機(jī)制

高校章程的實(shí)施效果如何，還與普通公立高校的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及具體操作人員的素質(zhì)等相關(guān)。實(shí)踐中可以看到，一些高校是缺少這些方面優(yōu)勢的，或者組織機(jī)構(gòu)不全，或者人員素質(zhì)低下，使得執(zhí)行力受限，章程權(quán)威無法被真正樹立起來，自然不會產(chǎn)生理想的實(shí)施效果[4]。在執(zhí)行機(jī)制方面，章程實(shí)施的監(jiān)督制度匱乏也是一個突出問題，很多高校的章程制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者混為一談的做法，更不可能帶來章程實(shí)施效果的優(yōu)化。

(四)實(shí)施環(huán)境

受多方面歷史因素的影響，我國普通公立高校一直以來都在辦學(xué)自主權(quán)方面發(fā)展勢頭不足，傳統(tǒng)思維里面的只知執(zhí)行而缺少創(chuàng)新的慣性色彩突出，這就直接導(dǎo)致了事事依賴政府的章程實(shí)施環(huán)境，但現(xiàn)在的問題是，并非事事皆可由政府作主。而這種觀念影響之下，廣大師生也默認(rèn)了章程制度是高校的事情，和自己無關(guān)，管理者不重視、廣大師生少參與，章程制定與實(shí)施環(huán)境弱化，操作實(shí)施必然困難重重。

三 普通公立高校章程制定與實(shí)施的困境破解

(一)不斷完善高校章程

首先，普通公立高校在制定章程時，應(yīng)以科學(xué)精神，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對待整個過程，而在此過程中，尤其需要注意發(fā)揮出如法律、教育、管理等各方面專家人才的功能，并充分匯聚高校整體智慧，以防止章程制定過程中的論證不充分、出臺太倉促問題。其次，普通公立高校的章程制定過程需要展現(xiàn)出足夠的開放與包容度，其制定過程需要同教育改革步伐相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各方的聯(lián)動及協(xié)調(diào)，所以應(yīng)避免只有個別管理者及職能部門參與的情況，使普通公立高校章程制定盡最大可能獲得各方的普遍認(rèn)可。第三，高校章程并非永遠(yuǎn)不變，及時的修訂與革新是一項(xiàng)必要工作，在對待章程時，既要確保其穩(wěn)定性，也要使之能適時適度變革。

(二)提高師生接受度

章程制定完成以后，高校需要做好宣傳與解讀的工作，應(yīng)利用校園廣播、校園網(wǎng)絡(luò)、專題會議等多種形式，實(shí)現(xiàn)高校章程的及時宣傳報道，讓廣大師生能夠理解與認(rèn)可高校章程的內(nèi)涵、作用、適應(yīng)范圍等內(nèi)容，而這是同政策執(zhí)行理論相契合的[5]。特別是在涉及到各類人員切身利益時，需要善于傾聽多方意見，爭取得到最廣泛的支持，例如在高校中普遍存在一種重視科研、輕視教學(xué)的傾向，便應(yīng)當(dāng)借助章程相關(guān)條款引導(dǎo)普通公立高?；貧w到育人為本的大環(huán)境之中，但這種回歸是會牽涉到很多方面利益的，因此廣泛討論是極有必要的，達(dá)成共識之后的章程制定及實(shí)施才更有效果。

(三)健全執(zhí)行機(jī)制

越是合理化的組織架構(gòu)，越能夠讓章程得到有效實(shí)施，反之，若組織結(jié)構(gòu)不夠合理，則會讓章程的整體實(shí)施效應(yīng)力大為降低，所以普通公立高校在內(nèi)部組織架構(gòu)方面需要做出積極調(diào)整，真正做到以章程為依據(jù)，促進(jìn)管理體制的優(yōu)化革新，讓高校煥發(fā)出全新的生機(jī)和活力。高?？梢钥紤]成立專門的章程實(shí)施機(jī)構(gòu)，用以維護(hù)章程本身的權(quán)威性，使章程實(shí)施過程得到全面關(guān)照，讓具體職責(zé)有具體部門負(fù)責(zé)，將章程實(shí)施任務(wù)同人才培養(yǎng)任務(wù)、科學(xué)研究工作、社會服務(wù)義務(wù)等結(jié)合起來[6]。與此同時，對于普通公立高校而言，還需要將章程執(zhí)行的具體人員素質(zhì)提升問題考慮在內(nèi)，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)能力及業(yè)務(wù)素質(zhì)。對于章程執(zhí)行者個人來講，則需要以更加嚴(yán)格的要求管理自我，調(diào)整思維觀念，形成法治意識，防止因個人利益而損害章程的。章程執(zhí)行機(jī)制的健全化還需要注意到信息溝通機(jī)制的完善，也就是要保證章程在整個實(shí)施過程之中能夠真正達(dá)到自上而下、自下而上兩方面相結(jié)合的良好溝通及反饋效果，及時把章程的具體實(shí)施情況公布出去，增加章程實(shí)施全過程的透明度，讓章程實(shí)施受到監(jiān)督，以促進(jìn)其后續(xù)的持續(xù)優(yōu)化。最后，高校還需要考慮構(gòu)建形成與普通公立高校章程實(shí)施相統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，讓專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各項(xiàng)檢查工作，此項(xiàng)工作需要全面發(fā)揮出教師、學(xué)生及相關(guān)組織的作用。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行具體工作過程中，大學(xué)校長應(yīng)當(dāng)成為章程實(shí)施監(jiān)督的首要責(zé)任人，帶頭將章程各個階段的實(shí)施情況向教職員工進(jìn)行報告，接受大家的監(jiān)督檢查，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)要真正行而有力，發(fā)揮出自身應(yīng)有的作用，對于實(shí)施中的假、亂、不力等現(xiàn)象要及時糾正、及時處理，有效促進(jìn)章程執(zhí)行水平的提升。

(四)優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境

為了保證普通公立高校章程執(zhí)行環(huán)境更加優(yōu)化，需要做好下述工作，其一是保證宏觀管理體制的深化改革，使高校內(nèi)部形成更為良好的章程實(shí)施環(huán)境。章程在實(shí)施時之所以產(chǎn)生困難，其中一個關(guān)鍵性原因在于我們國家普通公立高校的教育體制，一直以來的政府干預(yù)讓高校成為習(xí)慣，所以即便在高校自身頒布了章程并確定實(shí)施以后，也還會存在傳統(tǒng)的怠惰思維。而且，教育主管部門需要對管理權(quán)限進(jìn)行清晰化，將高校自主辦學(xué)、自主管理的權(quán)限放開，真正保證章程的權(quán)威[7]。除此以外，高校自身亦應(yīng)做好依法治校、依法辦學(xué)工作，進(jìn)一步調(diào)整思維觀念及工作態(tài)度，讓依法治校的理念得到落實(shí)，保證高校章程在自我管理方面發(fā)揮出積極的作用，最終讓所有人都能為維護(hù)章程與按章辦事貢獻(xiàn)自己的力量。最后，要構(gòu)建普通公立高校的執(zhí)行文化環(huán)境，這對于高校的章程執(zhí)行效果的提升作用是極為明顯的。另外，不斷強(qiáng)化的章程執(zhí)行意識，也會帶動形成章程有效實(shí)施的文化氛圍，帶動廣大師生把高校章程同文化傳統(tǒng)及工作學(xué)習(xí)自覺結(jié)合起來。

高校章程的制定與實(shí)施是一個極為艱難的研究與探索過程，關(guān)鍵問題在于“徒有其善則不足以自立”，即要將理論的研究與實(shí)踐的應(yīng)用充分結(jié)合起來，畢竟對于高校章程來講，其能否得到真正的貫徹落實(shí)，并為廣大師生所認(rèn)可，才是章程制定的核心目標(biāo)之所在，我們應(yīng)當(dāng)避免把它只視作一紙具文的做法，而是要注意到其理論研究、實(shí)踐應(yīng)用特別是后續(xù)調(diào)整建設(shè)方面工作的任重道遠(yuǎn)，從而真正以章程為重要著力點(diǎn)，促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部的綜合治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保證有中國特色的公立高校制度的完善。