國家安全視閾下的廉政治理路徑

胡 霞

(重慶工商大學，重慶 400067)

在當下中國社會，對廉政以及相關問題的強調已形成較為全面、體系化的論證與研究。不同學科領域對廉政的構成要素以及廉政機制的未來構設貢獻了不同的觀點和思路，廉政研究的跨學科場景正在進一步完備與深化。將廉政治理這一課題置身于國家安全的研究范疇中，從理論方面而言，事實上即以“風險”為關鍵詞，從權力與權利的“零和法則”的難題入手，進一步審視廉政治理中的灰色空間；從實踐方面而言，此二者皆重視安全價值的保障與實現，強調對公權力的限制與規(guī)范，故將廉政治理與國家安全糅合，旨在探究在“內患外憂”的轉型期中國社會，廉政治理在安全觀異化的場景中出現的新問題以及必要的對策。此外，以政策為導向的治理路徑也是廉政構設中的嚴重掣肘，同時是目前我國保障國家安全主要采取的思維策略。較之法律規(guī)范，政策具有更為鮮明的靈活性與及時性，但其任意性、粗暴性同樣值得警惕。法律的政策化所促生的“反法律‘法律規(guī)范’”[注]① “反法律‘法律規(guī)范’”(Counter-Law)，最早由?？略凇兑?guī)訓與懲罰》一書中提出，后經過理查德·埃里克森闡釋，形成較為完善的理論。與單純的政策指導相比，產生的弊害有過之而無不及。因此，本文以廉政治理為關鍵詞，研究語境、灰色空間、發(fā)展掣肘、解決思路四個部分，著力論證國家安全與廉政治理之間的互動效應，論證國家安全所促生的權力擴張與廉政治理對權力限制之間的困境博弈，論證政策與法律在廉政治理體系中的合理配置，得出廉政治理的長效發(fā)展必須恪守對法治的信仰，必須建立以規(guī)訓為主導的限權體系。

一、新舊威脅的交織：廉政治理的研究語境

隨著人類社會進入后“9·11”時代，以恐怖主義、核輻射、環(huán)境污染等為典型的新舊威脅的擴展及肆虐，對人類社會和國家安全構成了嚴重威脅，尤其是國際化及全球化的深入，世界范圍內的安全困境波及大多數國家。作為世界上最主要的國家之一，國際化與城市化的復雜交織使中國的安全局勢在政府的政策法案、戰(zhàn)略綱要中不斷得到表征，從黨的十八屆四中全會、五中全會至“十三五”發(fā)展規(guī)劃，從反間諜法、反恐怖主義法以及刑法修正案(九)等均可獲知國家安全保障在當下中國社會的重要地位。對國家安全的強調和重視，是正常社會其他價值實現的基礎，但其附隨的巨大風險同樣需要警惕。尤其是在國家安全之名下，權力的膨脹與擴張所引發(fā)的危機會演化成為國家安全新的威脅種類。

對國家安全態(tài)勢的研究，可以恐怖主義為典型。一方面是基于恐怖主義的肆虐對世界范圍內的安全局勢帶來了嚴重的侵害，另一方面是因為大多數保護國家安全的法律規(guī)范是基于對抗恐怖活動所研擬制定，其中的法律規(guī)范不僅用于恐怖活動的防控，亦用于其他破壞國家安全行為的懲治。從關涉恐怖活動的法律規(guī)范著手，可以分析國家機關及其工作人員所擁有的權力，以及這些權力的具體類型、內容和邊界。在當前中國語境下，2014年昆明暴恐事件以及一系列類似事件的發(fā)生，加速了反恐怖主義法的制定公布，其他部門法以及政策規(guī)范隨之進行增刪修改，以適應新的反恐對策。值得肯定的是，公權力機關及其工作人員的職責權限通過法律的形式得以確定，問題在于這種確定過于籠統、宏觀，在具體操作中容易發(fā)生濫用權力、行為失范卻無法追責的現象。自昆明暴恐事件迄今，近乎不受限制的“截停盤問”制度和日益增多的立即擊斃現象，以安全為手段的國家治理模式借之以“零容忍”的政策口號和暗藏“運動式執(zhí)法”要素的專項行動凸顯。關涉國家安全的部門機關、工作人員的權力邊界在內患外憂的情境中，一再有意無意地被模糊、淡化，“例外主義”的理論以及“兩害相權取其輕”的思維邏輯成為各種行為失范的最佳背書。在此情境中，國家工作人員對權力的認識和踐行能力，對外部風險的防御和抵抗能力，實則是國家廉政建設的重要任務之一。如何保證此類主體職務行為的廉潔、公正，進一步言之，如何在國家安全的視野中確定廉政體系建設的進一步深化、完善，是亟待研究的問題。

國家安全視閾中的廉政治理除了需要處理廉政建設中的共性問題之外，還要解決國家安全關涉領域因權力的相對真空所誘發(fā)的其他個性問題。這些個性問題的正視及解決，必須要以“國家安全”這一語境并非可以正當化所有行為作為論證前提。尤其是在世界范圍內安全局勢不甚穩(wěn)定的情況下，大量以目的正當反推手段正當的邏輯正加速被認可，如各種以“大規(guī)模殺傷性武器”存在為名對其他國家發(fā)動戰(zhàn)爭以及在“法外之地”實施的虐囚行為。

廉政治理本就不應有豁免之地，那些持有國家秘密的單位和人員的權力內容、范圍、限度更應明晰，權力之間更應存在制衡機制。一旦對上述主體的廉政建設出現漏洞，其對國家安全的威脅會更為危險、致命。尤其是在國家安全被上升為國家戰(zhàn)略的高度構建時，更易使權力的擴張或濫用變得合理與正當，因為公眾相信如此舉措會帶來更大程度的安全。新舊威脅的交織是國際化與城市化糅合的表征，其不僅惡化了廉政治理中的傳統桎梏，也促生了新的廉政風險。故廉政治理需關照具體的國家安全威脅，以便及時調整廉政治理的思路和方向，但又不能對國家安全的框架設定無條件順從與妥協，因為公權力的控制乃是廉政治理的關鍵和核心。通過法律的形式來確定權力的界限，雖是世界上大多數民主國家通行的做法，但面對緊急狀態(tài)，所謂的立法可能徒具法律之名，而無法律之精神，即所謂的“反法律‘法律規(guī)范’”或例外主義立法模式。此種“反法律‘法律規(guī)范’”甚或比法律缺失所產生的社會效果更為恐怖，從二戰(zhàn)時期德國通過的屠殺猶太人的法令即可獲知大概。故倘若廉政建設的治理手段憑借“反法律‘法律規(guī)范’”展開，恐流弊重重。

二、“反法律‘法律規(guī)范’”：廉政治理的灰色空間

在廉政治理的復雜體系中，規(guī)范的不斷制定、完善進而充分確定相關工作人員的職責權限，乃是其中的重要一環(huán)。一方面，規(guī)范的健全將確保工作人員的權責明晰，避免事后的追責不利；另一方面，可以確保不存在權力的真空地帶，防止權力的濫用、行為的失范，故完備的規(guī)范體系成為廉政治理過程中的重點任務。當下我國政府已在此方面取得了長足的進步，科學、全面的廉政規(guī)范體系已基本建成，且在具體的廉政實踐中發(fā)揮了相當的作用。但廉政建設是動態(tài)的、需適時調整的體系工程，廉政規(guī)范體系需根據具體而現實的貪腐現象作出及時、有效的回應。值得深思的另一個問題是，現已制定的廉政法律規(guī)范本身是否良善。

亞里士多德曾言：“法治應包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律?！盵1]如上文所述，國家安全在世界范圍內正受到密切關注，在我國亦通過不同類型的政策法案予以重視。因此，對此領域內權力的內容、權力的行使方式、濫用權力后的追責機制，應與國家安全的強調置于同等高度。隨著授權的增加，卻無相應的后續(xù)配套制度的完善，權力失控的可能性將大幅增加，故關涉國家安全的人員所享有的權力必須明晰、確定，不能囿于國家安全這一敏感的語境，權力的界限就應模棱兩可，從而為執(zhí)法人員的權力行使賦予足夠的自由裁量空間。反而因國家安全的復雜內涵，其中充滿了各種不對外公開的信息、情報，才需要通過法律的形式，將與此領域相關的權力內容規(guī)定得盡可能明確。此外，更需要檢查其中規(guī)范的內容是否真的合乎法治、是否合憲，換言之，即要排查和清除“反法律‘法律規(guī)范’”的條款。

對于這一問題的思考，源于“9·11”事件后歐美國家通過的反恐法律規(guī)范?？植乐髁x活動在全球范圍內的肆虐，以及最近幾年域內安全局勢的緊張，促生了《反間諜法》對《國家安全法》的替代更新，《刑法修正案(九)》制定，以及《反恐怖主義法》最終通過。上述法律的制定及修正對國家安全的保障固然值得肯定，但其中的若干內容卻需要進一步剖析、研究。《反間諜法》第17條規(guī)定，國家安全機關及其工作人員在工作中應當嚴格依法辦事，不得超越職權、濫用職權……該條第2款規(guī)定：國家安全機關及其工作人員依法履行反間諜工作職責獲取的組織和個人的信息、材料，只能用于反間諜工作。對屬于國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，應當保密。第37條規(guī)定，國家安全機關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，或者有非法拘禁，刑訊逼供，暴力取證，違反規(guī)定泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。上述條款從宏觀上要求國家安全機關及其工作人員不得濫用權力，否則可能面臨刑法上的追責，但職權的具體內容在《反間諜法》中卻沒有明確?！斗纯植乐髁x法》也存在同樣的問題，在第94條中做了與《反間諜法》第37條類似的規(guī)定：反恐怖主義工作領導機構、有關部門的工作人員在反恐怖主義工作中濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊，或者有違反規(guī)定泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。從這兩部法律所規(guī)定的具體條款中可以看出，其中的內容大多是對其他主體義務的表達，關于國家安全機關及其工作人員具體的職責內容甚少直接作出闡釋，大多需從具體場景中其他主體需配合的事項倒推出國家機關及其工作人員的職權范圍。但這樣的表達方式似乎存在問題，無論是通過所謂的反推邏輯、總則中對國家安全保護的抽象表達，以及懲罰機制中對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的責任闡述，均未能清晰地展示出國家安全機關及其工作人員究竟具有哪些具體的職權。

古語云：“智者立法，其次守法，其次不亂法。立法者，非知仁義之道者不能；守法者，非知立法之意者不能；不知立法之意者，未有不亂法者也?！盵2]習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上亦指出,要通過“四個強化”來懲治和預防腐敗，其中之一就是要強化公開，依法公開權力運行流程，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督[3]。如果權力的內容與界限不對外公布，公眾怎么判斷上述主體的行為是否涉嫌濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，尤其是當執(zhí)法人員以國家安全為名開展具體的執(zhí)法活動時，公眾在信息嚴重不對稱的情況下，個人私權易受到公權力濫用的影響。

“良法控權是權力法治的基礎?！盵4]當面對特殊場景，權力的設定成為必須時，權力內容的構設就應極其慎重。尤其是通過法律的形式將權力的授予予以確定，這意味著依此權力作出的行為原則上會被認定為合法行為。如果僅有權力的設定，卻未對權力的內容進行闡釋和明晰，不確定將充斥這種權力的理解和適用之中，其可能因具體時空、具體人員的價值判斷而發(fā)生不同。在國家安全的語境中，的確需要為國家機關及工作人員增加新的權力內容，抑或對原先的職權范圍進行適度調整，但這并不意味著權力的使用不受限制。不受限制不僅指法律未對權力進行規(guī)定，亦指權力的內容模糊不清。事實上，后種情形所引發(fā)的問題遠較前者嚴重，因為法律的制定為權力的失范提供了最佳背書，在法律的名義下“濫用”權力比無法律時權力的失控更難以察覺和規(guī)制，會成為行為人最后免責的法律依據。在廉政建設的過程中，權力的授予及構建要契合法治的靈魂，與法治悖逆的權力內容只會變異為腐蝕廉政體系的免罪金牌，最后會成為侵害國家安全的幫兇。

三、政策性的規(guī)制路徑：廉政治理的發(fā)展掣肘

“廉政政策的制定是廉政建設的首要環(huán)節(jié)。”[5]在廉政治理的實現語境中，政策通過不同的路徑發(fā)揮作用，不僅通過政策文件、內部紀律、宣傳口號等方式影響廉政治理的進程，還通過對法律的滲入和彌漫表征政策的內容。以政策為主導營造的廉政治理的操作路徑，內部各要素之間形成穩(wěn)定的互動效應。從總體上而言，政策決定了紀律、文件、口號、標語以及法律規(guī)范的主要內容，發(fā)揮形塑作用。刑事法律責任卻是違反紀律、文件等具體內容最嚴厲的懲罰方式，發(fā)揮最后防線作用。在社會實踐中，政策被解讀、演繹為各種具體活動開展和推進的主導依據，并會直接或間接影響到具體法律規(guī)范的擇取與適用。

對于政策而言，靈活是其最大的優(yōu)點，較之法律的制定、修改需要經過復雜而嚴格的程序，政策可以根據具體情境適時調整。正因如此，反而不可過度放大政策的作用，政策過度靈活會對立法、司法領域造成滲透與干涉。在國家安全場景中，“零容忍”的政策被表達為各種版本，在各種專項行動中以口號、標語向外凸顯，在《反恐怖主義法》《反間諜法》以及《刑法修正案(九)》等法律規(guī)范的具體內容中亦可見蹤影，關涉國家安全的政策已成為各種立法、修法的指導性思想。2014年昆明暴恐事件迄今，各種帶有煽動性的標語或口號成為司法實踐中從重、從快、從嚴打擊暴恐犯罪的“合理”背書。在國家安全的語境中，無疑政策扮演的角色和發(fā)揮的作用較之其他領域更為突出。因為國家安全的詮釋本就帶有強烈的政治色彩，哪些事項屬于國家安全的范疇并不容易界定，政策充當了國家安全內涵調節(jié)器的角色，同時為國家機關及其工作人員的具體執(zhí)法活動留下了足夠的裁量空間。在這些空間內，權力的濫用及失范變得極其可能，卻無法追責。

在廉政建設的過程中，雖然法律的重要性已得到實質意義的強調，但政策仍然保持強大的影響力，尤其當面臨緊急情況或危機狀態(tài)時，政策甚至成為統領具體執(zhí)法活動的依據。緊急狀態(tài)固然需要特殊的應對措施，但特殊場景并不是法外之地，此類措施同樣應經過嚴格的立法程序，更需契合法治的精神。在國家安全的語境中，以政策為主導的實現路徑為廉政政府的實現留下了隱患，易導致廉政建設在國家安全的語境中淡化、弱化，反過來可能對國家安全的保障帶來更大風險。在當下中國社會，廉政建設與國家安全均被政府作為最重要的目標去實現，這兩者的實現程度均關涉中國社會的未來發(fā)展走向。所以在國家安全的語境中談及廉政治理，重點仍在于如何建構權力之間的制衡，而制衡的關鍵則在規(guī)則的細密與完善。以政策為主導，亦造成廉政建設的“運動式執(zhí)法”效應，即隨著政策的高漲或式微，直接影響廉政建設的成效。健康的廉政建設應有穩(wěn)定的內外部機制，以契合法治精神的制度規(guī)范作為基礎和保障，同時不人為設置例外和禁區(qū)。

基于此，政策在國家安全語境中的角色應重新定位。其不僅影響國家安全的解讀，進而會作用于國家安全的實踐過程，同時亦會限制廉政在國家安全視域中的實現層次，最終真正決定國家安全是否有可能全面防衛(wèi)與保障。梳理政策所暗含以及可能促生的危機，事實上是在警示廉政治理愈敏感的領域愈應該強調和重視。無論對于政府抑或公眾，在一定程度上都會默認和接受特殊語境中特殊措施的采取，但如果對特殊措施沒有審核機制，任由特殊變?yōu)橐话?，那么新的特殊又會演變?yōu)樾碌囊话?，如此循環(huán)往復，所謂的“底線機制”將蕩然無存。故面對政策要進行甄別與篩選，對于良善的政策要盡快完成向法律的轉化，以便實現政策意旨的穩(wěn)定性與持久性。而對于粗暴、極端的政策，一方面應防止其向具體實踐領域的擴張，另一方面要防止其對法律的彌漫與擴散，避免法律對政治的妥協、司法權對政治權順從場景的出現。顯然，對政策作用的清晰認識，本質上是為了真正回歸到廉政建設的內核，即限權體制的構建。

四、以規(guī)訓主導的限權體系：廉政治理的解決思路

如上文所述，廉政建設在國家安全的保障與實現中極為關鍵，規(guī)范與懲罰相結合的限權體系則成為廉政治理的核心。權力的相互制衡是世界上廉政建設的普遍思路，但國家安全所面對的不確定風險決定了在此領域廉政的治理工作需以預防為導向，注重規(guī)范手段與懲罰措施的有效糅合。規(guī)訓，側重對行為人行為模式的塑造，通過內心的自覺從本質上構建廉政的治理文化；懲罰，強調對行為人失范行為的責任施加，這里的責任不僅包括紀律責任、行政責任，還包括刑事責任。前者關注事前，后者注重事后。在廉政治理的過程中，規(guī)訓與懲罰通過不同的內容和手段表征自己的調整模式。從理論上言，這二者要實現合理配置才能發(fā)揮最佳功用，但何謂合理？換言之，規(guī)訓與懲罰如何作用于廉政治理體系，進而保障國家安全的實現？

黨的十八大報告指明：“堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲罰并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設?！盵6]在國家安全的討論范疇中，預防優(yōu)于治療的思維路徑早已深入人心?！芭c其等待糟糕結果的發(fā)生，不如先發(fā)制人”，“先發(fā)制人，后發(fā)制于人”，諸如此類的表達在不同的學科領域及社會實踐中被反復踐行。因此，以預防性為實現路徑的國家安全治理策略呈現對規(guī)訓措施的倚重與強調，通過廉政文化的塑造與生成，廉政治理表現為具體而完備的廉政規(guī)范體系。在規(guī)訓這一系統中，廉政文化滲透進廉政規(guī)范的每一種具體類型，它是廉政規(guī)范體系存在的精神和靈魂。規(guī)訓的目的旨在將廉政的文化內涵、目標價值、實現方式通過權力的明確界分，清晰厘定，進而塑造行為人對權力的相對正確的認知。行為人對廉政文化的認同，對國家權力的敬畏，對底線原則的恪守，旨在減少失范行為、違法犯罪行為的同時達到真正治本的效用?！安唤潭D”的儒家經典教義曾要求對行為人先教化，只有教化不能，才可對行為人懲罰，亦即通過規(guī)訓的機制幫助為政者“正心”“節(jié)欲”“慎獨”“自省”，進而培養(yǎng)廉潔高尚的道德情操[7]。所以廉政治理中同樣不能忽視教化的過程、規(guī)訓的路徑，只有行為人出于內心的確認與認同作出的舉動，才會慢慢進化為穩(wěn)定、長久的行為習慣，進而真正規(guī)范自己的行為不超出權力的邊界。但這并非意味著僅靠規(guī)訓機制即可自足，懲罰機制的設定保證了對規(guī)訓不能實現的行為人的責任劃定。當行為人悖逆廉政法律體系中的具體規(guī)范，事實上是背棄了職責的堅守，是對國家、社會、人民忠誠義務的背叛。至于處罰的力度，應定性為違紀、違法抑或犯罪，需依據行為的危害程度具體確定。但懲罰體系較之規(guī)訓體系更應清晰、明確、公開，除了明示國家機關及其工作人員外，要向社會大眾及時公告，以便社會個體有明確的依據去發(fā)揮監(jiān)督作用。

對于當下中國社會而言，國家安全的保障是建設小康社會以及實現中華民族偉大復興的基礎和前提[8]。長期以來，國家安全僅被詮釋為外部威脅對正常秩序的侵蝕和挑戰(zhàn)，內部產生的風險卻有意或無意地被低估和無視。隨著風險社會理論的普及，人類社會面臨的風險多以恐怖主義、核輻射、環(huán)境污染等呈現，傳統意義上的風險如貧窮、疾病、收入懸殊、資源分配不均衡等問題卻在新的語境中刻意被淡化。事實上，對于世界上的大多數國家諸種威脅同時存在，不僅恐怖主義的肆虐會對國家安全造成侵害，收入的懸殊同樣會造成嚴重的社會不穩(wěn)定；不僅黨外的威脅會對國家安全造成侵蝕，黨內的風險同樣會對國家安全帶來致命性的打擊。因此，國家安全的實現需要社會每一個成員樹立保家衛(wèi)國、建設強大國家的責任意識，關涉國家安全領域的機關及其工作人員顯然應承擔更多的職責，因為作為國家安全的直接守衛(wèi)者，其行為的失范會對國家安全帶來更為直接的侵害。一定程度上，廉政治理工作在國家安全領域的推進，旨在實現國家安全中的政治安全，是國家利益的最高目標[9]。

如果沒有對法律和制度的信仰，如果對國家機關及其工作人員的規(guī)訓和懲罰機制力度不夠或長期缺位，如果規(guī)范和制度本身即為權力的失范授權，那么從內部產生的威脅對國家安全造成的危害恐比外部威脅更為致命。因此，防止內部的腐化才可能增強自身對外部威脅的防御能力，只有廉政的不斷推進、深化，才能使國家安全相關領域工作人員的具體行為形成穩(wěn)定、長久的操作模型，保證權力的使用始終在制度的框架之中，而制度的設定又與法治的精神不相齟齬。如此，我們在信守制度的同時，亦在恪守法治的精神，避免以預防性為導向的國家安全路徑不斷沖破民主與法治的底線，避免實現國家安全的手段成為侵蝕國家安全的真正武器，避免廉政建設在新的語境中成為空談和擺設。