三社聯(lián)動：城市社區(qū)治理中的策略變革
——來自昆明市L社區(qū)的治理經(jīng)驗

李 達(dá)， 楊 金

(中共昆明市委黨校，昆明 650500)

一、問題的提出

按照基本邏輯來講，社區(qū)構(gòu)成了社會的基本單元，是基層社會治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重心所在。其在充分激發(fā)社會組織活力，提升社區(qū)服務(wù)水平，不斷滿足群眾多層次、多樣化需求等方面具有不可替代的作用，成為新形勢下基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中需要深入思考的現(xiàn)實問題。2013年，民政部、財政部聯(lián)合出臺《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》(民發(fā)〔2013〕178號)(以下簡稱“意見”)。“意見”提出：“建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機制?！盵1]然而，在推進(jìn)“三社聯(lián)動”實際工作中，還存在一些不容忽視的困難和問題。現(xiàn)階段，以何種形式實現(xiàn)社區(qū)、社會組織和社區(qū)工作專業(yè)人才三者的協(xié)同聯(lián)動，最終實現(xiàn)基層社會的“善治”，是一個不容忽視的重大現(xiàn)實課題。

自“三社聯(lián)動”在各地不斷試點開展以來，涌現(xiàn)出眾多的實踐探索和豐富的典型案例。基于文章架構(gòu)和邏輯安排，本文選取昆明市L社區(qū)作為個案研究對象，探討其在推動“三社聯(lián)動”過程中的一些具體做法，并思考這些做法的主要思路，進(jìn)而探討當(dāng)前“三社聯(lián)動”實際的操作模式。昆明市L社區(qū)隸屬于W街道辦事處，W街道共有11個社區(qū)居委會，L社區(qū)為其中的一個管轄社區(qū)。在社區(qū)治理過程中，W街道辦事處始終把創(chuàng)新管理作為和諧社區(qū)建設(shè)的重點，按照“一社區(qū)一特色”的工作思路，結(jié)合社區(qū)特點，打造特色社區(qū)。現(xiàn)階段，L社區(qū)設(shè)有為民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、文體活動站、老年活動室、社區(qū)警務(wù)室、圖書閱覽室等站所。社區(qū)為民服務(wù)站為一站式服務(wù)廳，內(nèi)設(shè)六個服務(wù)窗口，承擔(dān)勞動保障、民政救助、人口計生、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、城市環(huán)境、綜合治理等政府部門延伸的各類公共服務(wù)職能，為居民提供服務(wù)。昆明市L社區(qū)作為城市社區(qū)治理的一個范式，在基層治理工作中不斷開拓創(chuàng)新，打破原有體制和習(xí)慣的約束，在社區(qū)治理上取得了一定的成效，也積累了一定的經(jīng)驗。

基于以上分析框架，本文通過例證昆明市L社區(qū)的實踐探索，著力搭建社會綜合管理平臺，探索可良性運轉(zhuǎn)的“三社聯(lián)動”機制。當(dāng)前的城市社區(qū)治理問題是多種力量聯(lián)動參與治理的結(jié)果，概括為“三社聯(lián)動”機制。它包含兩個面向：一方面，當(dāng)以國家公權(quán)力量有限治理的可能性前提下，傳統(tǒng)的政府包辦政策發(fā)生向公眾轉(zhuǎn)移的面向，促使國家公權(quán)力量不斷調(diào)試自身的角色，與社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才共同合作，來推動城市社區(qū)向前發(fā)展；另一方面，當(dāng)社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才為了體現(xiàn)自身的話語權(quán)與國家公權(quán)力量的認(rèn)可來實現(xiàn)自身發(fā)展，采取一系列的主動策略，與國家公權(quán)力量共同來進(jìn)行城市社區(qū)治理。

二、現(xiàn)實與問題:城市社區(qū)治理工作中的實際阻隔

在推進(jìn)“三社聯(lián)動”的實踐過程中，昆明市L社區(qū)通過探索建立“五位一體”的人才建設(shè)機制，探索“孵化器”模式，加大社會組織培育力度，走出了一條適合昆明市城市社區(qū)發(fā)展的參考模式與道路。但是就目前來看，“三社聯(lián)動”的模式普遍表現(xiàn)為社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才三者之間的“非平衡互動”和“封閉式聯(lián)動”。三者的互動處于資源和能力均不對等的狀態(tài)，表現(xiàn)出互動的不平衡[2]。如前所述，相較之前的城市社區(qū)治理情況，昆明市L社區(qū)在探索建立“點—面結(jié)合”的人才建設(shè)機制以及加大社會組織培育力度等方面都有了明顯的改善與進(jìn)步；昆明市L社區(qū)社會組織的管理隊伍正在不斷壯大與專業(yè)化，部分層面的治理成效不斷凸顯。但受整體治理因素的影響，昆明市L社區(qū)雖然在局部取得了明顯的效果，但在整體的持續(xù)推進(jìn)方面卻并不十分滿意，成為新時期城市社區(qū)治理陷入若干困境的關(guān)鍵性因素。

(一)經(jīng)費短缺：社區(qū)治理中的顯性因素

從資金來源來看，作為國家公權(quán)力量范圍內(nèi)的基層治理組織，昆明市W街道L社區(qū)是由區(qū)財政全額供給的基層自治單位。在財政資金的預(yù)算與用途上，其主要承擔(dān)免費為社會組織提供空間設(shè)備、水、電、通信、網(wǎng)絡(luò)等日常辦公運行費用。作為社區(qū)內(nèi)的社會組織，由于不屬于社區(qū)基層組織中的管理機構(gòu)，其項目工作經(jīng)費不納入財政預(yù)算與撥款的范圍內(nèi)，主要由各社會組織自行解決，在社會組織的培育孵化、運行及社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)過程中，因?qū)ｍ椆ぷ鹘?jīng)費不足，導(dǎo)致社會組織在培育孵化社區(qū)社會組織的持續(xù)性及達(dá)到的效果方面受到局限，造成社區(qū)治理中的顯性因素較為凸顯，社區(qū)治理的難度較大。

(二)治理缺失：社區(qū)工作的現(xiàn)實瓶頸

受國家公權(quán)力量與社區(qū)治理主導(dǎo)力量的影響，城市社區(qū)治理政策的實施在稀釋傳統(tǒng)行政化、標(biāo)準(zhǔn)化色彩和功能的同時，并未推行具有高度社區(qū)居民認(rèn)可的規(guī)則在城市社區(qū)實行，舊有的治理模式在逐漸松散的同時并未滿足新型治理制度的重構(gòu)，導(dǎo)致社區(qū)管理層與社區(qū)居民對專業(yè)社會工作的認(rèn)知度不夠高，參與度有待進(jìn)一步加強，社區(qū)內(nèi)各類社會組織力量薄弱的問題尤為凸顯。此外，社區(qū)居民委員會與社區(qū)居民對社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展與治理的構(gòu)想和認(rèn)知不夠，造成城市社區(qū)在綜合工作的治理推進(jìn)中不可避免地遇到現(xiàn)實瓶頸障礙。

(三)力量式微：社區(qū)工作的內(nèi)生障礙

當(dāng)前社區(qū)社會工作人才隊伍建設(shè)相關(guān)工作在我國的研究與開展并未深入，對社區(qū)而言更是一個新的工作領(lǐng)域。目前社區(qū)有社會工作專業(yè)背景及取得社會工作執(zhí)業(yè)資格證的人員數(shù)量較少，在開展專業(yè)化社會工作探索方面受到制約。有的社會組織開展工作的定位不準(zhǔn)，對社會服務(wù)方向把握不夠準(zhǔn)確。同時，隨著社會整體流動性的加強，一部分城市社區(qū)精英分子在城市快速發(fā)展的環(huán)境下有了更多選擇，導(dǎo)致一部分社區(qū)精英流失，城市社區(qū)治理的人力資源被變相掏空，城市社區(qū)工作人員的職位常常處于“懸浮”狀態(tài)，城市社區(qū)治理問題成了被空置化的邊緣地帶。

(四)機制懸?。憾喾嚼姹磉_(dá)不健全

從城市社區(qū)治理的未來轉(zhuǎn)型來看，社區(qū)治理越來越偏向于多方力量聯(lián)合參與社區(qū)治理。如此看來，社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才“三社”表達(dá)機制的構(gòu)建與完善有利于城市社區(qū)治理的穩(wěn)定。隨著城市社區(qū)結(jié)構(gòu)的日益分化，多元化力量注入社區(qū)的趨勢越來越明顯，使得原先固定下來的利益表達(dá)機制與城市社區(qū)新型治理化要求脫離，對“三社”利益表達(dá)機制的完善提出了全新的要求。在此背景下，一旦“三社”的利益表達(dá)機制受到封閉與損害，“三社”就會采取一些非制度的手段來實現(xiàn)自身的利益訴求，一些突發(fā)性事件及群體性事件時常發(fā)生，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的穩(wěn)定與生態(tài)環(huán)境，由機制“懸浮”帶來的多方力量整合難問題日益凸顯。

三、三社聯(lián)動：推進(jìn)社區(qū)良性治理的策略行動

本文試圖通過“三社聯(lián)動”來解釋全面深化改革以來城市社區(qū)治理的新變革與發(fā)展邏輯問題。在具體操作上，擬結(jié)合社區(qū)工作實際，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，努力做到先行先試，將社區(qū)建設(shè)、社工人才培養(yǎng)、社會組織培育有機結(jié)合起來，積極探索社區(qū)主導(dǎo)、實踐推動、嵌入發(fā)展及構(gòu)建互動機制等具體實施途徑，以推進(jìn)城市社區(qū)實現(xiàn)良性治理。

(一)社區(qū)主導(dǎo)：整體把控與落實執(zhí)行

從根本而言，城市社區(qū)治理的核心主體是社區(qū)居民委員會，其作為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的具體實踐者以及承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)運轉(zhuǎn)與管理的第一承接體。因此，發(fā)揮社區(qū)的自我發(fā)展能力便成為實踐“強政府—強社會”的社區(qū)治理路徑的關(guān)鍵所在[3]。在城市社區(qū)治理路徑的構(gòu)建中，發(fā)揮社會主導(dǎo)的關(guān)鍵在于如何整體把控與落實執(zhí)行各項方案與政策。要明確基層政府與城市社區(qū)各自的職責(zé)范圍，劃清職能邊界，屬于上級政府主控的事項范圍由其管控，科學(xué)規(guī)范推進(jìn)行政權(quán)力下放，循序漸進(jìn)地開展“強社擴權(quán)”的改革力度。同時，打破原有社區(qū)的機構(gòu)設(shè)置，積極探索“機構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平有效、運行機制靈活”的新型城市社區(qū)管理框架。從長遠(yuǎn)來看，處于執(zhí)行層的城市社區(qū)組織機構(gòu)需要發(fā)揮其在社區(qū)治理中的主導(dǎo)性變革作用是趨勢所在，在政策執(zhí)行、具體操作及成效反饋等方面都發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)然，無論是社區(qū)主導(dǎo)還是基層政府的適當(dāng)介入，都要提升城市社區(qū)的自治能力，以此來推動社區(qū)機制改革工作的穩(wěn)步發(fā)展，以期達(dá)到社區(qū)整體把控與落實執(zhí)行的預(yù)設(shè)目標(biāo)。

(二)實踐推動：優(yōu)化社會服務(wù)與人才配置

城市社區(qū)是由眾多的社區(qū)居民構(gòu)成，社會服務(wù)與社區(qū)人才是社區(qū)治理的重要載體，使城市社區(qū)居民和社會組織參與到社區(qū)治理中就可以實現(xiàn)城市社區(qū)良性發(fā)展。一是要優(yōu)化社會服務(wù)。在得到社區(qū)認(rèn)可后，按照“費隨事轉(zhuǎn)”原則購買社會組織服務(wù)，在不斷豐富社會服務(wù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會人才資源優(yōu)化配置。圍繞社區(qū)建設(shè)工作，以項目帶動為核心，引進(jìn)社會組織，根據(jù)群眾需求，通過鏈接社會資源，培育孵化社區(qū)社會組織，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)功能的完善。開展特殊群體服務(wù)，如通過對低保對象、邊緣困難群體的幫扶，居家養(yǎng)老關(guān)愛老年及心理服務(wù)，殘疾人康復(fù)，失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)等來化解社會矛盾。這些具體措施可以促進(jìn)社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才的互動機制與運作發(fā)展，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民困有所助、難有所幫、需有所應(yīng)。二是要強化人才配置。提升城市社區(qū)自治的主體素質(zhì)和建設(shè)能力，關(guān)鍵在于人才。改進(jìn)城市社區(qū)管理體制，要強化社區(qū)的人才配置。首先，要嚴(yán)格把控人才的選聘程序，把具有較高專業(yè)素質(zhì)、較強工作能力和敢于實干的人才選到城市社區(qū)的治理中來。其次，要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高社區(qū)人才的能力與素質(zhì)。城市社區(qū)管理人員存在年齡差異，在文化知識、工作能力上有所不同，對社區(qū)工作人員加強理論知識學(xué)習(xí)與管理實踐教育，可以使他們獲得更多的管理經(jīng)驗，能夠有選擇地運用到工作中。最后，要獎懲分明，提高社區(qū)人才的工作熱情。在工作制度上要形成適當(dāng)?shù)募顧C制，建立科學(xué)的考評制度、完善考評措施與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，切實落實有關(guān)獎懲的文件與制度，帶動社區(qū)人才更好地投入工作。

(三)嵌入發(fā)展：探索社會工作模式

與農(nóng)村社區(qū)治理的模式不同，城市社區(qū)因所在治理場域不同，采取的具體操作方式有差異。從以往比較成功的城市社區(qū)治理經(jīng)驗來看，采取嵌入式社會工作模式是一種比較有效的社區(qū)發(fā)展路徑，其主要聚焦實踐層面的社區(qū)規(guī)范與模式構(gòu)建。具體如下：一是引導(dǎo)社會組織與社區(qū)達(dá)成合作共識。由社會組織定期派駐專職社工入駐合作社區(qū)，培育和發(fā)展社區(qū)自身的社會工作力量。二是建立完善社會工作督導(dǎo)制度。聘請專業(yè)機構(gòu)對社會工作進(jìn)行項目督導(dǎo)，對項目運行開展前、中、后期督導(dǎo)，確保體現(xiàn)項目的專業(yè)化服務(wù)水平[4]。三是借助高校、專業(yè)社會組織的資源優(yōu)勢。通過構(gòu)建綜合素質(zhì)出眾的社會工作人才隊伍，對社區(qū)工作者定期開展專業(yè)培訓(xùn)，以提升社工的業(yè)務(wù)知識和技能水平。四是拓展社區(qū)服務(wù)。以滿足群眾日益增長的多元化需求為目標(biāo)，培育發(fā)展社區(qū)社會組織；加強對社會組織的宣傳，不斷擴大其社會影響力。同時，從現(xiàn)有社會工作基礎(chǔ)和格局出發(fā)，按照“靈活運作、管理規(guī)范”的原則，鼓勵社會組織通過合作和購買服務(wù)等方式來提升服務(wù)質(zhì)量。五是拓寬資金來源，加大資金投入力度。社區(qū)要積極向上級部門申請專項資金，充分整合運用社會資源，將志愿服務(wù)落實到具體崗位和具體活動中，將志愿服務(wù)動態(tài)化和常態(tài)化有機結(jié)合，作為社區(qū)居民委員會工作的一種有效補充與完善。六是以社區(qū)為主導(dǎo)，探索為社區(qū)服務(wù)的“孵化器”模式。為社會組織免費提供空間設(shè)備、能力建設(shè)、信息資源、項目扶持、法律服務(wù)、管理咨詢、成長評估等服務(wù)，對于具有發(fā)展?jié)摿Φ墓娣?wù)社會組織，通過免費提供辦公場地、專業(yè)團隊指導(dǎo)等方式縮短成長周期，使其快速孵化出殼、發(fā)展壯大。此模式不僅能豐富社區(qū)居民的業(yè)余生活，同時促進(jìn)了社會組織的培育發(fā)展，為構(gòu)建和諧示范社區(qū)提供了強有力的保障。

(四)機制構(gòu)建：尋找社會組織發(fā)展新規(guī)范

具體來看，構(gòu)建社區(qū)發(fā)展的良性互動機制可從以下幾個方面入手：一是創(chuàng)新社區(qū)治理方式，積極培育社會組織。在城市社區(qū)中，社區(qū)居民委員會在社區(qū)治理上發(fā)揮作用的能力有限，從長效發(fā)展來看不利于社區(qū)的發(fā)展。各種社會組織作為居民與社區(qū)之外的“第三方”注入力量，對于協(xié)調(diào)各方利益、構(gòu)建社區(qū)和居民利益表達(dá)機制與溝通橋梁方面具有重要作用。社區(qū)社會組織的培育與成長有助于彌補個體利益訴求表達(dá)的不足與表達(dá)方式的理性化，使多元主體參與到社區(qū)治理中的成效凸顯。二是建立社區(qū)居民利益表達(dá)機制。拓展利益訴求渠道，是構(gòu)建城市社區(qū)治理能力與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口，也是社區(qū)穩(wěn)定的重要舉措。從城市發(fā)展與社會治理的要求來看，理順政社之間的利益關(guān)系，構(gòu)建良性互動機制，在一定程度上規(guī)避了突發(fā)性事件、群體性事件的發(fā)生，減少了國家公權(quán)力量與公民的沖突，同時能夠在最大限度上促進(jìn)社區(qū)之間的內(nèi)部團結(jié)。三是建立城市社區(qū)公共服務(wù)多元化參與機制。要擴大城市社區(qū)居民在社區(qū)治理公共事務(wù)中的話語權(quán)與參與權(quán)，使其能夠切實參與與自身利益相關(guān)的重大議題，能夠最大限度地表達(dá)自己的觀點和意見，形成一套成熟而行之有效的城市社區(qū)公共服務(wù)多元化參與機制，為不斷完善的社區(qū)互動機制構(gòu)筑新的規(guī)范[5]。四是探索建立“點—面結(jié)合”的人才建設(shè)機制。一方面通過與省內(nèi)若干高校深入合作，充分發(fā)揮高校機構(gòu)專業(yè)培訓(xùn)的資源優(yōu)勢，對社區(qū)進(jìn)行幫扶，主要是對社區(qū)工作者開展定期專業(yè)培訓(xùn)，以幫助社區(qū)工作者提高專業(yè)技能。同時，對街道的社會工作人才隊伍進(jìn)行實際的指導(dǎo)支持，幫助社區(qū)更好地進(jìn)行科學(xué)治理。另一方面是建立問題解決機制，定期召開由社區(qū)、專業(yè)社會工作人才、高校專家、社會服務(wù)機構(gòu)專家共同參與的會議，針對社區(qū)管理與服務(wù)、項目推進(jìn)、社區(qū)社會組織工作開展的相關(guān)事宜及工作問題進(jìn)行討論研究，共同商議和解決問題，保障各項工作順利開展，從而推進(jìn)“點—面結(jié)合”的人才建設(shè)機制，不斷凸顯其實際作用。

四、結(jié)語

2017年10月18日，黨的十九大報告從一個大的方面再次重點提出“加強和創(chuàng)新社會治理”的論述。報告指出：“要加強社會治理的制度建設(shè)，完善社會治理體制，提高社會治理水平。”早在黨的十八大以來，對如何加強基層社會管理服務(wù)創(chuàng)新，實現(xiàn)基層社會治理成效不斷凸顯就是一個治理的難題。在社會治理中，社區(qū)是綜合平臺，社會組織是發(fā)展依托，社會工作專業(yè)人才是實踐推動力量，“三社聯(lián)動”機制的構(gòu)建不是簡單的要素組合，而是多元主體之間的互構(gòu)與融合。因此，在實際工作的基礎(chǔ)上，通過探討社區(qū)主導(dǎo)、實踐推動、嵌入式發(fā)展、培育互動機制等四個方面相連接的“三社聯(lián)動”機制，是今后城市工作中科學(xué)把握社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才隊伍各自的角色定位，探索如何建立三者之間高效聯(lián)動機制的良性路徑。總體來講，從“三社聯(lián)動”的角度來研究城市社區(qū)治理的路徑，只是一個比較理想的研究切入點，如何真正把城市社區(qū)治理好，還需要各地結(jié)合具體的實踐情況來進(jìn)行周密部署和全面設(shè)計。只有通過不斷深入實踐與動態(tài)調(diào)整，才能有效實現(xiàn)城市社區(qū)治理中的策略性變革，讓城市社區(qū)不斷發(fā)揮其作為基層自治組織的作用，為構(gòu)建和諧的城市社會治理格局貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)：

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