關(guān)于四川秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)工作的思考

□彭曉琴 唐波 徐一 歐之福 楊昌敏 陳興毅/四川省農(nóng)業(yè)機械研究設(shè)計院

1 秦巴山區(qū)概況

秦巴山區(qū)其“秦”指秦嶺，“巴”指大巴山。秦巴山區(qū)西起青藏高原東緣，東至華北平原西南部，跨秦嶺、大巴山，地貌類型以丘陵山地為主，間有盆地，跨6個省市，全長約800 km。大巴山是陜南與四川之間的一道天然屏障，西起嘉陵江谷，東至湖北武當(dāng)山，其山勢成西北至東南走向，綿延300 km，山嶺交錯、重巒疊嶂，是漢中、安康盆地與四川盆地的分水嶺。

1.1 四川秦巴山區(qū)貧困地區(qū)的現(xiàn)狀

秦巴山集中連片貧困地區(qū)跨6省市的80個縣，區(qū)域面積達22.5萬km2，被納入《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020）》。

四川秦巴山區(qū)位于四川東北部，包含綿陽、廣元、南充、達州、巴中5個市的25個縣（區(qū)），區(qū)域面積約6.2萬km2，占全省面積的12.8%，總?cè)丝诩s為1 735萬，是四川貧困人口相對集中、4大集中連片貧困地區(qū)之一，也是四川扶貧開發(fā)重點區(qū)域。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)和四川相關(guān)統(tǒng)計公報，2015年全國平均貧困發(fā)生率為5.7%，四川全省的貧困發(fā)生率為5.8%，四川秦巴山區(qū)貧困發(fā)生率為9%，是四川脫貧攻堅的重點地區(qū)。

1.2 四川秦巴山區(qū)自然資源稟賦

四川秦巴山區(qū)危峰如林、千崖萬壑，有豐富的旅游資源、動植物資源和天然氣等礦產(chǎn)資源。該區(qū)域森林茂密，自然景觀讓人嘆為觀止，據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)域共有國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級森林公園、國家級地質(zhì)公園共計20多處。歷史文化源遠流長，人文景觀內(nèi)涵豐厚，是巴蜀文化、三國文化的集中交融地，又是川陜革命根據(jù)地的核心區(qū)域，古有2 300多年歷史的古棧道、劍門關(guān)等名勝古跡，近有“川陜革命根據(jù)地”“偉人故里”等豐富的紅色旅游資源。

四川秦巴山區(qū)大部分地區(qū)森林覆蓋率達50%以上，動植物資源種類繁多，有大熊貓、金絲猴、羚羊等多種國家珍稀保護動物；盛產(chǎn)天麻、石斛、麝香、熊膽、杜仲等多種中藥材。農(nóng)業(yè)資源豐富，除水稻、小麥、玉米、紅薯、油菜等大宗作物外，還有眾多特色農(nóng)業(yè)資源，如朝天核桃、曾家山蔬菜、劍門關(guān)森林土雞、旺蒼杜仲、青川山珍（黑木耳、香菇、竹蓀、蕨菜等）、蒼溪雪梨、儀隴醬瓜、儀隴黃酒、通江銀耳、南江黃羊等。

四川秦巴山區(qū)蘊藏豐富的天然氣、石油、煤炭等礦產(chǎn)資源，已探明可開發(fā)利用礦產(chǎn)200余種，特別是天然氣資源富集，達州普光氣田是全國3大氣田之一，南充龍崗氣田儲量達3 000億m3，四川秦巴山區(qū)是大型清潔能源基地。

2 四川秦巴山區(qū)致貧原因

2.1 交通、農(nóng)田水利等設(shè)施不足

四川秦巴山區(qū)地形險峻、地質(zhì)條件差，大江大河、深溝狹谷眾多，交通不便、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施配套相對落后，嚴重制約了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

四川秦巴山區(qū)因其特殊的地形條件，修路往往跨江跨河，跨深溝峽谷，難度大、技術(shù)要求高、成本高；干線公路不足、標(biāo)準(zhǔn)偏低，覆蓋面不廣，路網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化程度低，與高速公路、鐵路未能有效連接，對重大產(chǎn)業(yè)基地、重要城鎮(zhèn)等節(jié)點也未實現(xiàn)全面覆蓋。農(nóng)村公路通達率較低，通達深度不夠，部分地區(qū)公路只通到村委會，未通到居住區(qū)。交通不便、物流費用高，資源和產(chǎn)品流動困難，科技信息相對閉塞，在經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展中易被弱化。農(nóng)田水利設(shè)施不足，部分山區(qū)還處于靠天吃飯的局面；土地肥力不足，水土流失相對嚴重，部分生態(tài)資源環(huán)境脆弱的地方甚至形成了越窮越墾、越墾越窮、生態(tài)平衡被打破、環(huán)境被破壞的惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件亟待改善。

2.2 生產(chǎn)力水平低

近年來，國家加大農(nóng)業(yè)投入，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，四川秦巴山區(qū)部分地區(qū)特別是城市近郊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式得到了較大的改善，農(nóng)民生活水平大幅提高。然而，還有部分山區(qū)和偏遠地區(qū)地塊坡度大、面積小，農(nóng)機化生產(chǎn)道路缺乏，作為勞動對象的耕地條件較差，缺乏適宜該地區(qū)使用的設(shè)施設(shè)備；從勞動者角度看，青壯年勞動力大多外出務(wù)工，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者以年紀(jì)較大的老農(nóng)為主，他們延續(xù)著傳統(tǒng)、落后的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式，難以接受新技術(shù)、新知識，以上種種原因反映出秦巴山區(qū)部分地區(qū)生產(chǎn)力水平低，是貧困發(fā)生的重要原因之一。

2.3 作為主產(chǎn)業(yè)的農(nóng)林、畜牧業(yè)發(fā)展相對滯后

農(nóng)、林、畜牧業(yè)是四川秦巴山區(qū)農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)。該區(qū)域動植物種質(zhì)資源豐富，發(fā)展?jié)摿O大，除一般的水稻、玉米等糧經(jīng)作物和畜禽之外，還有中藥材、食用菌、水果等特色農(nóng)產(chǎn)品。區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)少、污染小，具備生產(chǎn)綠色生態(tài)農(nóng)林畜牧產(chǎn)品、有機產(chǎn)品的環(huán)境條件。目前，該區(qū)域農(nóng)林畜牧業(yè)小農(nóng)種養(yǎng)模式、適度規(guī)模生產(chǎn)模式和規(guī)模生產(chǎn)模式并存，特色農(nóng)林畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，具備一定的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)。但是，區(qū)域種植、農(nóng)畜藥、育種、養(yǎng)殖、加工和銷售、物流以及信息等相關(guān)行業(yè)沒有形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈。農(nóng)林畜產(chǎn)品注冊商標(biāo)雖多，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，市場分散，宣傳能力和力度不足，尚未形成品牌合力。進行綠色食品認證、有機食品認證的品牌少，品牌建設(shè)和品牌宣傳工作滯后，難以發(fā)揮綠色生態(tài)農(nóng)畜產(chǎn)品、有機農(nóng)畜產(chǎn)品的規(guī)模和品牌效益，難以提高其經(jīng)濟價值。

2.4 貧困戶自身缺乏脫貧意愿

從貧困主體勞動能力和意愿方面特點看，貧困人員可分為具備勞動能力和勞動意愿的、具備勞動能力但不愿意勞動的、不具備勞動能力的。對于第一種貧困人員實施扶貧攻堅項目，通過扶貧政策改變其所處的環(huán)境條件，對其開展技能技術(shù)培訓(xùn)，使其能投入有效的勞動生產(chǎn)；第二種貧困人員缺乏自力更生、自主脫貧的意識，是脫貧攻堅的難點，必須改變他們的思想，使其具備主動脫貧、自力更生的意愿；第三種則需要政策的扶持和兜底。

2.5 人才和勞動力缺乏

近年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從2010年的36.0%左右，攀升到了2016年的57.4%，隨之而來的鄉(xiāng)村衰落問題不容忽視。全國每年有上億農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，農(nóng)村特別是四川秦巴山區(qū)貧困地區(qū)人才和勞動力流失嚴重，而人才和勞動力流入困難，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活缺乏生力軍，活力不足，脫貧也越加困難。

3 當(dāng)前扶貧工作存在的問題

3.1 貧困戶群體的識別存在問題

目前，按照2013年我國年人均純收入低于2 736元的標(biāo)準(zhǔn)對貧困戶進行識別、建檔立卡，既公開透明又簡便易行，但在實際操作中還存在一些問題。一是2 736元這條量化的紅線標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為絕對的數(shù)字，臨近這條紅線的農(nóng)戶難以界定。從抽樣調(diào)查情況看，2013年人均純收入剛過2 736元的農(nóng)戶約占2%，這類處于貧困線邊緣的農(nóng)戶群體抗災(zāi)、抗病、抗風(fēng)險能力弱，又無法享受2 736元以下貧困戶所享受的政策紅利，很容易發(fā)展成既不被政策覆蓋，又相對貧困的弱勢群體。二是農(nóng)民人均純收入調(diào)查存在誤差，造成貧困戶識別不準(zhǔn)確。三是農(nóng)民群眾不以實際收支情況為標(biāo)準(zhǔn)，存在政策紅利平均主義心態(tài)，認為拿了五保、低保，就不應(yīng)該再評為貧困戶，造成人為的貧困戶識別差錯。

3.2 社會和群眾對扶貧工作存在誤解

當(dāng)前我國高度重視脫貧攻堅，扶貧工作力度大。在這種背景下，社會和群眾對扶貧開發(fā)工作存在誤解，體現(xiàn)在以下方面。一是期望值過高，有的甚至認為脫貧、奔小康是國家的事，是各級黨委和政府的事，反而貧困戶自身的原因和作用處于次要地位。二是各級政府、各部門紛紛投入脫貧攻堅工作中，參與幫扶的部門多，然而各部門幫扶力量沒能形成合力，容易出現(xiàn)多頭幫扶、重復(fù)幫扶、幫扶遺漏的現(xiàn)象。三是對幫扶方式存在誤解，部分幫扶部門重當(dāng)前增收見效、輕長期可持續(xù)幫扶效果；重錢重物幫扶，輕脫貧內(nèi)在動力的培養(yǎng)和脫貧方式的選擇，然而扶貧工作必須重視貧困戶自身脫貧能力的培養(yǎng)。

3.3 貧困戶在扶貧工作中參與不足

扶貧工作要充分發(fā)揮貧困戶的主體作用，需要貧困戶的積極參與，才能事半功倍。然而目前扶貧工作中，貧困戶的參與度較低。一是溝通不充分，貧困戶的需求難以有效傳達。例如，某貧困村農(nóng)民長期種植蔬菜水果，有一定的種植經(jīng)驗和技能，希望扶貧工作以提高蔬菜水果質(zhì)量，打開市場為主，但扶貧項目卻以畜禽養(yǎng)殖為主，與貧困戶的需求相悖，貧困戶易產(chǎn)生抵觸情緒，參與度低。二是貧困戶具備的能力與扶貧項目要求的能力不匹配。實施扶貧項目時，貧困戶具備的經(jīng)驗、技能得不重視和發(fā)揮，反而被要求投入到?jīng)]有從事過的產(chǎn)業(yè)，前期的宣傳和技能培訓(xùn)又沒有跟上，貧困戶缺乏扶貧項目相應(yīng)的經(jīng)驗和技能，加之要重新投入資金物資，使其難以參與或勉強參與項目，導(dǎo)致扶貧效果不佳。三是扶貧精準(zhǔn)入戶，資源投入精準(zhǔn)入戶，難以形成戶間合力。扶貧項目往往需要貧困戶相互合作，形成合力，共同投入所需資金、勞動力，發(fā)揮各自的技能，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在過于強調(diào)扶貧精準(zhǔn)入戶，忽視貧困戶間合作的情況，導(dǎo)致單個貧困戶難以有效實施扶貧項目達到脫貧致富。

3.4 扶貧開發(fā)項目資金短缺

扶貧開發(fā)資金主要來源于各級政府部門和社會資本。據(jù)調(diào)研，資金不足是當(dāng)前制約貧困地區(qū)脫貧致富的一大瓶頸，體現(xiàn)在以下方面。一是政府部門的資金條塊分割、來源分散。二是除扶貧項目外，其他項目90%以上需地方配套資金，貧困縣因為沒有配套能力失去諸多申報項目的機會。三是扶貧開發(fā)項目以農(nóng)業(yè)項目為主，農(nóng)業(yè)項目風(fēng)險大。主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動導(dǎo)致的風(fēng)險，病蟲害、氣候、土壤等生產(chǎn)環(huán)境帶來的行業(yè)風(fēng)險，農(nóng)業(yè)項目本身人才短缺、規(guī)模小、技術(shù)力量不足等問題。加之，農(nóng)業(yè)項目投資大、周期長、回報慢，對社會資本的吸引力不足。從政府部門和社會資本2個主要渠道取得扶貧開發(fā)項目資金都存在問題和困難，扶貧開發(fā)項目面臨的資金短缺問題還難以解決。

4 對策建議

4.1 建立一條相對貧困線

目前，我國貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于2 736元，約1.14美元/天，該標(biāo)準(zhǔn)沿用至今。與國際貧困標(biāo)準(zhǔn)相比，我國貧困標(biāo)準(zhǔn)相對較低。2 736元這條量化的紅線標(biāo)準(zhǔn)，雖然絕對數(shù)值相同，但因區(qū)域不同，購買力和消費能力的不同，對于不同區(qū)域，其實是不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時，貧困紅線作為量化的數(shù)值，貧困線下的農(nóng)戶完全可能因為各種扶貧開發(fā)項目和政策紅利，收入迅速趕超貧困線上的農(nóng)戶；而剛超過貧困線的農(nóng)戶很可能因病、因?qū)W或突發(fā)事件返貧。建議建立一條相對貧困線，使處于絕對貧困線與相對貧困線之間“緩沖地帶”的農(nóng)戶也能參與到扶貧開發(fā)項目中，享受部分政策紅利，提高其抗病、抗災(zāi)、抗風(fēng)險能力，免于因突發(fā)事件返貧。

4.2 完善貧困戶群體的精準(zhǔn)識別機制

首先，要規(guī)范貧困戶基層識別機制，在村級層面完善以量化指標(biāo)評估與基層民主評議有效結(jié)合的貧困戶識別機制，建立確認貧困戶的指標(biāo)體系和規(guī)范程序，減少村民民主評議中的主觀性和人情關(guān)系影響。其次，要加強對貧困戶的第三方監(jiān)測和評估，如邀請社會發(fā)展研究方面的專家和技術(shù)人員運用抽樣調(diào)查、快速評估等方法，對貧困戶進行定期或不定期的第三方監(jiān)測和評估，對惡意騙取扶貧資源的要加強處置力度。此外，還要在貧困分布較廣、貧困戶經(jīng)濟差距較小的連片貧困地區(qū)探索建立精準(zhǔn)到戶幫扶與整體幫扶相結(jié)合的扶貧機制。

4.3 加大投入，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高生產(chǎn)力水平

一是加強田間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施整田改土項目，改小坡度，小田改大田，建設(shè)農(nóng)機化生產(chǎn)道路，從根本上改變勞動條件差的情況。二是設(shè)置合適的政策和鼓勵條件，引導(dǎo)有技術(shù)、有經(jīng)驗、有能力的外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，充實農(nóng)業(yè)勞動力，帶回新技術(shù)、新知識和先進的生產(chǎn)方式，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。三是引進和推廣適宜四川秦巴山區(qū)實際生產(chǎn)條件的農(nóng)機具，各級政府加強對四川秦巴山區(qū)農(nóng)機具購置的補貼力度，實施疊加補貼等，提高農(nóng)機配置水平。通過以上3個方面加大投入，從根本上改善四川秦巴山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和裝備水平，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。

4.4 將農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游業(yè)有機結(jié)合，發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游

四川秦巴山區(qū)森林茂密，風(fēng)光秀美，動植物資源繁多，盛產(chǎn)中藥材、山珍；歷史文化源遠流長，人文景觀內(nèi)涵豐厚，紅色旅游資源豐富，具備發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游業(yè)、山地旅游業(yè)的條件。從政府層面做好秦巴山區(qū)特色鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃；加大宣傳，引導(dǎo)企業(yè)和社會資本投入資金，發(fā)展山地生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)；充分利用四川秦巴山區(qū)的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢、動植物資源優(yōu)勢，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)，與旅游業(yè)有機結(jié)合，形成具有秦巴山區(qū)特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，幫助當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂弧?/p>

4.5 轉(zhuǎn)變思想，提高貧困戶自身的脫貧意愿和參與度

對于具備勞動能力但不愿意勞動的貧困戶，以及自身缺乏脫貧意愿的貧困人員，首先要“逼”，探索“有條件扶貧”機制。擬定責(zé)任清單，設(shè)置勞動量（體現(xiàn)在糧食耕種面積、畜禽養(yǎng)殖數(shù)量或外出務(wù)工天數(shù)等）、孩子入學(xué)情況和升學(xué)率、公益活動參與度等指標(biāo)作為其能否享受扶貧政策的前提條件，通過“有條件扶貧”機制培養(yǎng)這類貧困戶勞動的習(xí)慣。其次要“教”，轉(zhuǎn)變思想。樹立勤勞致富的貧困戶成功典型，通過宣傳典型，宣教勤勞、實干等傳統(tǒng)美德，使其認識到自己的問題所在，從思想上進行轉(zhuǎn)變。最后要“獎”，運用經(jīng)濟學(xué)手段，建立合理的獎懲制度，激發(fā)調(diào)動其脫貧致富的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高其參與度。

4.6 重視鄉(xiāng)村教育，從根本上提高貧困地區(qū)人員素質(zhì)和教育水平

精準(zhǔn)扶貧，教育先行。俗話說“事在人為”，能否脫貧，首先取決于人，取決于人才和勞動力。重視鄉(xiāng)村教育，確保適齡兒童接受9年義務(wù)教育，積極開展職業(yè)教育和技術(shù)技能培訓(xùn)，普遍提高貧困地區(qū)人員素質(zhì)，最終實現(xiàn)脫貧致富。