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    政府政策如何未能有效激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新:從科技補(bǔ)貼的定量分析談起

    2018-03-19 06:40:51封凱棟姜子瑩
    學(xué)習(xí)與探索 2018年1期
    關(guān)鍵詞:關(guān)聯(lián)補(bǔ)貼政策

    封凱棟,姜子瑩

    (北京大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100871)

    一、導(dǎo)言:重提“政府工業(yè)管理能力”

    利用定量方法來研究制度性因素,如“所有制”和“政治關(guān)聯(lián)”等,對企業(yè)獲取政府科技補(bǔ)貼的影響,或者研究科技補(bǔ)貼對企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的影響,是近年來產(chǎn)業(yè)政策研究的熱點(diǎn)。為理解政府是否能有效地激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新,學(xué)者們利用不同的數(shù)據(jù)源、針對不同的企業(yè)群體做了大量的分析工作,并為學(xué)術(shù)界提供了有價(jià)值的討論。但我們是否忽視了真正重要的問題?政府的科技補(bǔ)貼是由哪些部門、通過何種方式來發(fā)放的?政府相關(guān)部門對得到補(bǔ)貼的企業(yè)有實(shí)質(zhì)性意義的檢查手段有哪些?這些真實(shí)的政企互動(dòng)的情形在近年的研究中往往被忽視。

    借用政治學(xué)和社會(huì)學(xué)中關(guān)于國家建制力概念的邏輯[1],政府有效影響工業(yè)企業(yè)以貫徹自身政策的能力,或簡稱政府工業(yè)管理能力,首先來源于政府理解企業(yè)活動(dòng),與社會(huì)形成協(xié)商機(jī)制的能力;而這種能力只有在實(shí)踐中通過不斷的經(jīng)驗(yàn)累積,以有效地培養(yǎng)專業(yè)知識(shí)才能形成[2]。在對日本模式的研究中,Okimoto就特別強(qiáng)調(diào)通產(chǎn)省和企業(yè)之間的“中間組織”;“中間組織”指的是通產(chǎn)省官員長期通過與國有企業(yè)、國有事業(yè)單位與非營利組織的正式聯(lián)系來為政策的實(shí)施進(jìn)行協(xié)商,也指官員們通過與私人企業(yè)的管理者建立個(gè)人聯(lián)系而形成頻繁的信息交流機(jī)制[3]。政府管理工業(yè)的能力同樣需要組織通過長期、持續(xù)的經(jīng)驗(yàn)積累來獲得[4]。如果在政府科技政策實(shí)施過程中政企互動(dòng)的廣度和深度不足,那么對于政府而言,企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)和創(chuàng)新過程就更接近于一個(gè)“不可見(invisible)”的對象,政策執(zhí)行者就更傾向于采用他們易于掌握、易于度量的“可見(visible)”的指標(biāo)[5]。這個(gè)過程反過來會(huì)持續(xù)弱化政府管理工業(yè)的能力,相應(yīng)的政策實(shí)踐也就難以起到有效激勵(lì)企業(yè)的目的。

    通過研究真實(shí)的政企互動(dòng)機(jī)制來理解“政府在理解工業(yè)過程的基礎(chǔ)上,有效激勵(lì)企業(yè)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步”這一話題在中國的產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策研究中并不新鮮。20世紀(jì)60—80年代,韓俊峯[6]、季崇威和戎文佐[7]就曾經(jīng)在電力產(chǎn)業(yè)層面和宏觀工業(yè)管理體制層面上討論了這一問題。2000年之后,路風(fēng)和封凱棟[8]、路風(fēng)[9]對汽車工業(yè)、飛機(jī)工業(yè)的研究則強(qiáng)調(diào)了政府對工業(yè)過程理解的錯(cuò)位導(dǎo)致了其產(chǎn)業(yè)政策的失敗。而政府之所以喪失了工業(yè)知識(shí),正是因?yàn)槠鋯适Я藢W(xué)習(xí)過程得以開展的基礎(chǔ),即政府主管部門與工業(yè)企業(yè)之間有實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)聯(lián)系[10]。但在最近的10~20年中,產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域的主流學(xué)者們卻并未把此類問題作為核心研究對象。

    在中國,關(guān)于“政府工業(yè)管理能力”的研究尤為重要。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的改革過程中,政府通過中央部委(如經(jīng)委、經(jīng)貿(mào)委和各工業(yè)主管部委)直接配置資源的模式被逐漸改革。但政府行為的邊界應(yīng)當(dāng)在哪里,政府的政策措施和資源投放是否有足夠的能力作為支持?這些問題都值得深入討論。政府能力是政府自我約束的前提,因?yàn)橹挥挟?dāng)政府能夠有效地在行動(dòng)中貫徹自身的目標(biāo),才能從理論上避免弱能力政府為了推行政策而濫用資源或強(qiáng)制力的可能。

    作為重新闡釋“政府工業(yè)管理能力”的嘗試,本文并不可能完全解釋以上問題。相反,本文更關(guān)注于揭示研究問題本身的價(jià)值。本文將以政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新投資的關(guān)系為例,向讀者展示“政府工業(yè)管理能力”的重要性。為此,本文第二部分綜述近年來學(xué)者們對政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)研發(fā)投入的定量分析研究;第三部分則采用目前流行的做法,對計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)上市企業(yè)數(shù)據(jù)做定量分析,但重點(diǎn)在于展現(xiàn)問題,即政治關(guān)聯(lián)并未給上市公司帶來更多的政府科技補(bǔ)貼,科技補(bǔ)貼雖然與企業(yè)過去的研發(fā)投入有正相關(guān)關(guān)系,但并不能促進(jìn)企業(yè)未來的研發(fā)投入;第四部分則依托政策文本分析和質(zhì)性訪談來嘗試對這些現(xiàn)象給出一個(gè)初步的解釋,說明定量分析的結(jié)果不在于數(shù)據(jù)的選擇,而在于中國政企互動(dòng)機(jī)制的邏輯使得目前的科技補(bǔ)貼既不可能與政治關(guān)聯(lián)搭上明顯的關(guān)系,又難以有效地促進(jìn)企業(yè)長期的創(chuàng)新投資。

    本文所考察的科技補(bǔ)貼只是政府產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的一部分。政府還有非常設(shè)性政策手段,后者在驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型方面同樣扮演了重要的角色。

    本文并不涉及對非常設(shè)性政策手段的評價(jià),但本文相信,相應(yīng)領(lǐng)域的政府能力建設(shè)同樣也應(yīng)該符合本文所強(qiáng)調(diào)的、基于長期政企互動(dòng)機(jī)制的邏輯。

    本文的數(shù)據(jù)來源如下:文章第三部分的上市公司數(shù)據(jù)主要來源于CSMAR數(shù)據(jù)庫和Wind數(shù)據(jù)庫,第四部分的政策文本數(shù)據(jù)主要來源于中央各部委公布的政策文件,第五部分的討論內(nèi)容則部分來源于作者在吉林、河南和江蘇等地與具體相關(guān)政策執(zhí)行者(政府官員)和企業(yè)的訪談。

    二、繁榮的創(chuàng)新政策研究

    近年來,關(guān)于制度性因素(如“政治關(guān)聯(lián)”“所有制關(guān)系”等)、科技補(bǔ)貼以及企業(yè)研發(fā)投入的文獻(xiàn)有很多。學(xué)者們利用不同的數(shù)據(jù)、不同的分析模型得出各異的結(jié)論。本文從主要的中英文期刊中選擇近年來以中國企業(yè)為實(shí)證研究對象的、有代表性的文獻(xiàn),以列表的方式進(jìn)行綜述。

    在對政治關(guān)聯(lián)的研究中,現(xiàn)有的絕大多數(shù)文獻(xiàn)都把政治關(guān)聯(lián)當(dāng)作是同質(zhì)的。但這一假設(shè)在實(shí)踐中很難得到支持,即政企關(guān)系往往因?yàn)榕c企業(yè)家存在長期關(guān)系的部門不同而產(chǎn)生不同的影響;這種政治關(guān)聯(lián)的差異性自然會(huì)影響企業(yè)獲得政府各類科技補(bǔ)貼的可能性。同時(shí),關(guān)系性質(zhì)和企業(yè)行為之間存在互動(dòng),關(guān)系性質(zhì)有可能是管理者經(jīng)營企業(yè)績效好的結(jié)果(尤其是企業(yè)家的人大或政協(xié)代表身份),這就意味著不同的關(guān)系性質(zhì)背后其實(shí)是不同屬性、不同類別的企業(yè)。

    在關(guān)于政府科技補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投入影響的研究中,學(xué)者們大多假設(shè)政府是一個(gè)整體性的行動(dòng)者。但是,政府是由不同部門組成的,政府補(bǔ)貼政策也是由不同部門制定和執(zhí)行的,在實(shí)踐中往往遵循不同的邏輯,會(huì)產(chǎn)生不同的效果。同時(shí),已有文獻(xiàn)中也很少針對定量分析結(jié)果做機(jī)制性的分析,即分析為什么政府補(bǔ)貼起到了激勵(lì)作用或者未能有效發(fā)揮作用。

    三、關(guān)于政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新投資的定量分析

    本文以國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中的“計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)”中國上市企業(yè)為研究對象,以2010—2015年的數(shù)據(jù)為樣本,共有159家企業(yè)927條非均衡的面板數(shù)據(jù)。

    (一)數(shù)據(jù)概貌

    本文的變量定義匯總表如下:

    (見下頁表3)

    表3 變量定義匯總表

    1.基于政府科技補(bǔ)貼的模型

    部門(科技部、發(fā)改委、工信部)補(bǔ)貼=β0+β1*政治關(guān)聯(lián)+β2*研發(fā)投資強(qiáng)度+β3*控制變量+u1

    本文根據(jù)以上模式,針對三部門分別設(shè)置了三個(gè)模型??刂谱兞慷及ㄆ髽I(yè)性質(zhì)、企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模、盈利能力、償債能力、各省份市場化指數(shù)、各省R&D人員全時(shí)當(dāng)量。面板數(shù)據(jù)模型分為混合效應(yīng)模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型三種形式。固定效應(yīng)模型的估計(jì)主要基于組內(nèi)差異,即一個(gè)個(gè)體在不同時(shí)間的差異,在本研究中表現(xiàn)為一個(gè)企業(yè)在不同年度的差異。隨機(jī)效應(yīng)模型的估計(jì)主要基于組間差異,即不同個(gè)體在同一時(shí)間的差異,在本研究中表現(xiàn)為不同企業(yè)在同一年度的差異。混合效應(yīng)模型綜合考察了兩種情況。本文想同時(shí)考察組間差異和組內(nèi)差異,所以選擇混合效應(yīng)模型。

    2.基于企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度的模型

    企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度=β0+β1*政治關(guān)聯(lián)+β2*各部門科技補(bǔ)貼+β3*控制變量+u1

    控制變量包括企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)年齡、企業(yè)規(guī)模、盈利能力、償債能力、各省份市場化指數(shù)、各省R&D人員全時(shí)當(dāng)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局補(bǔ)貼、商務(wù)部補(bǔ)貼。與政府科技補(bǔ)貼的模型選擇原因類似,本文采用面板數(shù)據(jù)混合效應(yīng)模型。

    (二)描述統(tǒng)計(jì)

    從企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度來看,樣本均值為6.95,表示就平均情況而言,研發(fā)投入占該年度企業(yè)營業(yè)收入的比重為6.95%。標(biāo)準(zhǔn)差為7.18,說明不同企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度的差異也很大,最小值為0.03,說明所有企業(yè)都有研發(fā)投入。從各部門補(bǔ)貼來看,樣本企業(yè)從科技部、工信部和發(fā)改委所獲得補(bǔ)貼的平均值為484.92萬元、565.15萬元和448.19萬元,標(biāo)準(zhǔn)差為2315.95、4567.907和1622.88,意味著不同企業(yè)獲得的各部委補(bǔ)貼差異巨大。

    表4 變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析

    (三)回歸分析

    首先,本文分別以科技部、工信部和發(fā)改委三個(gè)部門的科技補(bǔ)貼作為因變量,探索政府科技補(bǔ)貼獲得的影響因素,特別關(guān)注兩種政治關(guān)聯(lián)以及企業(yè)研發(fā)投入對于科技補(bǔ)貼獲得的作用。其次,本文以企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度為因變量,考察兩種政治關(guān)聯(lián)以及各部門科技補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投入的激勵(lì)作用。

    1.以部門科技補(bǔ)貼為因變量

    本文基于河道行洪能力復(fù)核的防洪工程施工進(jìn)行設(shè)計(jì),通過實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證基于河道行洪能力復(fù)核的防洪工程施工技術(shù)的可行性。

    在以部門科技補(bǔ)貼為因變量的回歸分析中,本文設(shè)置了3個(gè)模型:模型1以科技部補(bǔ)貼為因變量,模型2以工信部補(bǔ)貼為因變量,模型3以發(fā)改委補(bǔ)貼為因變量?;貧w結(jié)果如下頁表5。

    在三個(gè)模型中,卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯著,說明模型在整體上成立。三個(gè)模型的研發(fā)投資強(qiáng)度都顯著,說明研發(fā)投資強(qiáng)度對三個(gè)部門的補(bǔ)貼都會(huì)起到正向影響(p=0.008<0.01,p=0.030<0.05,p=0.018<0.05),研發(fā)投資強(qiáng)度越大,各部門的科技補(bǔ)貼越多。企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度每增加1%,科技部補(bǔ)貼增加42.8%(b=0.428)。企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度每增加1%,工信部補(bǔ)貼增加38.7%(b=0.387)。企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度每增加1%,發(fā)改委補(bǔ)貼增加55.1%(b=0.551)。同時(shí),三個(gè)模型中人大、政協(xié)背景和政府機(jī)構(gòu)背景都不顯著,說明企業(yè)是否有政治關(guān)聯(lián)(包括政府機(jī)構(gòu)背景和人大、政協(xié)背景兩種情況)與政府科技補(bǔ)貼無關(guān)??傮w上而言,研發(fā)投資強(qiáng)度越大的企業(yè)獲得的政府科技補(bǔ)貼越多,而政治關(guān)聯(lián)對政府科技補(bǔ)貼沒有顯著影響。

    2.以企業(yè)研發(fā)投資為因變量

    在以企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度為因變量的回歸分析中,本文設(shè)置了3個(gè)模型:模型1為只包含控制變量的模型,模型2在模型1的基礎(chǔ)上加入了三個(gè)部門的科技補(bǔ)貼,模型3在模型2的基礎(chǔ)上加入了兩個(gè)政治關(guān)聯(lián)變量?;貧w結(jié)果如下頁表6。

    表5 各部門科技補(bǔ)貼的回歸分析

    注:報(bào)告數(shù)值b為回歸系數(shù);顯著性水平:***p<0.001,**p<0.01,*p<0.05

    表6以企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度為因變量的回歸分析

    變量模型1模型2模型3控制變量type0.0030.0020.033lnage0.1550.1430.161lnsize0.004-0.016-0.018ROA-0.358-0.329-0.321debt-0.533???-0.539???-0.527???index0.0480.0400.033lnpersonnel0.1590.1690.185?lnintel0.0120.0230.001lncommerce0.0070.018-0.001各部門科技補(bǔ)貼變量lntech—0.0140.014lnindus—0.0070.008lndevelop—0.0130.013政治關(guān)聯(lián)變量npc——0.020gov_institution——-0.236??cons-0.832-0.543-0.648R-squared2.51%3.26%4.30%Waldchi2(θ)55.15???69.68???81.20???

    注:報(bào)告數(shù)值b為回歸系數(shù);顯著性水平:***p<0.001,**p<0.01,*p<0.05

    從模型1到模型2,R-squared有所增加,說明模型整體解釋力有所改善。卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯著,說明模型在整體上成立。lntech,lnindus,lndevelop的回歸系數(shù)都不顯著(p=0.052>0.05,p=0.302>0.05,p=0.140>0.05),說明科技部補(bǔ)貼、工信部補(bǔ)貼和發(fā)改委補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度都沒有顯著影響。

    從模型2到模型3,加入了政治關(guān)聯(lián)變量后,R-squared有所增加,說明模型整體解釋力有所改善。卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯著,說明模型在整體上成立。由回歸系數(shù)可知,有無人大、政協(xié)背景對企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度沒有顯著影響(p=0.730>0.05)。有政府機(jī)構(gòu)背景的企業(yè)與沒有政府機(jī)構(gòu)背景聯(lián)的企業(yè)相比,研發(fā)投資強(qiáng)度少0.24個(gè)單位(b=-0.24,p=0.010<0.05)。說明政治關(guān)聯(lián)會(huì)對企業(yè)技術(shù)研發(fā)產(chǎn)生負(fù)向影響,與無政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)相比,有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度更低。而且科技部補(bǔ)貼、工信部補(bǔ)貼和發(fā)改委補(bǔ)貼仍然不顯著(p=0.051>0.05,p=0.255>0.05,p=0.136>0.05),這再次說明科技部補(bǔ)貼、工信部補(bǔ)貼和發(fā)改委補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度都沒有顯著影響。

    四、為什么政府補(bǔ)貼未能有效激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新投資

    為何政府關(guān)聯(lián)不能對企業(yè)獲得科技補(bǔ)貼產(chǎn)生正面的影響?為何政府的科技補(bǔ)貼未能如同政策設(shè)定的那樣對企業(yè)的創(chuàng)新投入產(chǎn)生影響?要回答這兩個(gè)問題,我們首先要了解政府科技補(bǔ)貼的執(zhí)行機(jī)制。

    在政策執(zhí)行中,負(fù)責(zé)所有權(quán)和政治關(guān)聯(lián)的部門與負(fù)責(zé)科技補(bǔ)貼部門間存在區(qū)隔性顯著,少有實(shí)質(zhì)性聯(lián)動(dòng)。原因在于:首先,政府部門間并不存在橫向協(xié)同的機(jī)制,甚至在同一部委(局)內(nèi)負(fù)責(zé)不同業(yè)務(wù)的部門之間缺少常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制;其次,其他強(qiáng)勢部門具有為企業(yè)提供優(yōu)惠條件的政策工具(如土地、貸款),因而缺少與科技補(bǔ)貼執(zhí)行部門保持緊密協(xié)作的動(dòng)機(jī);第三,大量的科技補(bǔ)貼都規(guī)定了明文公示的量化條件,這減少了部門之間協(xié)作的空間。

    一方面,在科技補(bǔ)貼執(zhí)行中,門檻式的申請和審查條件扮演了核心角色。這減少了人為選擇、人為干預(yù)的空間,使得“所有制”和“政治關(guān)聯(lián)”等制度性因素難以對企業(yè)獲得科技補(bǔ)貼造成顯著的影響,降低了政府根據(jù)非技術(shù)性因素而“挑選贏家”的可能,這無疑是重要的進(jìn)步。但另一方面,這也使得政策執(zhí)行者事實(shí)上并沒有動(dòng)機(jī)與機(jī)制去認(rèn)識(shí)和理解企業(yè)的創(chuàng)新過程,從而降低了政府理解和管理工業(yè)創(chuàng)新過程的能力。

    表8以2012年為例,呈現(xiàn)了工信部、發(fā)改委和科技部提供的科技補(bǔ)貼的種類及其資金分布情況。在不包括以“高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠”和“企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除”這兩項(xiàng)非預(yù)算性項(xiàng)目(由國稅總局按照企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生額抵扣企業(yè)所得稅)的情況下,資格類科技補(bǔ)貼政策就在三部委所提供的補(bǔ)貼中占據(jù)了將近一半的份額。如果納入高新企業(yè)優(yōu)惠和企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除兩項(xiàng),資格類補(bǔ)貼金額無疑將占據(jù)科技補(bǔ)貼總額當(dāng)中最主要的份額。

    表7 159家企業(yè)政府科技補(bǔ)貼的來源結(jié)構(gòu)

    資料來源:表格中的數(shù)據(jù)由作者在根據(jù)樣本企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼資金的內(nèi)容描述進(jìn)行政策文本判別的基礎(chǔ)上,進(jìn)行分部門歸類加總得到

    表8 科技部、工信部、發(fā)改委2012年科技補(bǔ)貼政策資金分布情況表 單位:億元

    數(shù)據(jù)來源于科技部、工信部、發(fā)改委官網(wǎng)上公示的2012年度部門決算以及《國家科技計(jì)劃年度報(bào)告(2012)》,筆者通過查看2010—2015年部門決算和年度報(bào)告后發(fā)現(xiàn)各年度資金分布狀況類似,所以僅以2012年為例進(jìn)行展示

    本文在表9(見文后)按照資格類和項(xiàng)目類兩大類別,列出了三部委主要科技補(bǔ)貼政策的審核條件和預(yù)算資金分布。其中,資格類科技補(bǔ)貼的政策優(yōu)惠對象是通過部委資格認(rèn)證的企業(yè)、中心(或?qū)嶒?yàn)室、平臺(tái))、開發(fā)區(qū)(或產(chǎn)業(yè)園、基地)和產(chǎn)品;而項(xiàng)目類科技補(bǔ)貼策的優(yōu)惠對象主要是與技術(shù)改造與技術(shù)發(fā)展有關(guān)的一系列工程項(xiàng)目。

    通過對2010—2015年間所有涉及科技補(bǔ)貼的政策文件和執(zhí)行管理方案的文本分析,筆者發(fā)現(xiàn)三部委資格類補(bǔ)貼政策的審查條件主要根據(jù)明文規(guī)定的門檻性條件;項(xiàng)目類政策中的主體是科技部和工信部的重大科技專項(xiàng)項(xiàng)目,而該項(xiàng)目事實(shí)上把申請條件放在了資格類(如高新技術(shù)企業(yè)資格)政策之上,除此之外,又缺乏實(shí)質(zhì)上有效的審核措施,由此其審核機(jī)制在實(shí)踐上也是“門檻性”的。

    (一)資格類政策

    資格類政策在文本上明確地對企業(yè)的研發(fā)投入設(shè)置了門檻條件,一旦達(dá)到門檻條件,企業(yè)即可申請資格以獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠。因?yàn)槠髽I(yè)達(dá)標(biāo)后,除定期復(fù)查外,并無政策對企業(yè)后續(xù)的研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行過程式的檢查,因此大量企業(yè)在獲得資格后,就不再有動(dòng)機(jī)來繼續(xù)提高研發(fā)強(qiáng)度。比如在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定方面,《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引》(國科發(fā)火字[2008]362號(hào))和《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》(國科發(fā)火字[2008]172號(hào))兩份文件中就規(guī)定銷售收入總額小于5 000萬元、在5 000萬~20 000萬元間、大于20 000萬元的企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用總額占銷售收入總額的比例分別不低于6%、4%和3%。這些條件對已達(dá)到門檻條件的企業(yè)沒有持續(xù)的動(dòng)態(tài)的激勵(lì)作用。

    在政策實(shí)踐中,資格類政策的執(zhí)行已經(jīng)被高度標(biāo)準(zhǔn)化。在各地甚至已經(jīng)出現(xiàn)專業(yè)的財(cái)會(huì)審計(jì)類服務(wù)公司,只要企業(yè)繳納一定的費(fèi)用(省高新區(qū)內(nèi)此類公司所提供的需求一般是8萬元),財(cái)會(huì)審計(jì)類服務(wù)公司就能夠?yàn)槠髽I(yè)完成全套申報(bào)材料的準(zhǔn)備,甚至還會(huì)向企業(yè)提供關(guān)于研發(fā)投入和技術(shù)類人員如何歸項(xiàng)、如何核算等“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。而對于基層政策執(zhí)行者而言,除接受申請企業(yè)的文書材料外,主要工作就是對企業(yè)相應(yīng)的文書和資料進(jìn)行審查,而并不會(huì)涉及創(chuàng)新活動(dòng)的機(jī)制性、過程性內(nèi)容;政策執(zhí)行人員既不會(huì)深入考察企業(yè)的產(chǎn)品、生產(chǎn)手段和研發(fā)項(xiàng)目,也不會(huì)對企業(yè)后續(xù)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新過程作跟蹤性的了解。簡言之,政企互動(dòng)的廣度和深度極其有限,而且主要聚焦于企業(yè)申請文書中相應(yīng)的各項(xiàng)指標(biāo)。

    (二)項(xiàng)目類政策

    在中央政府層面,項(xiàng)目類政策不會(huì)事先列出明確的申請條件細(xì)則,其主旨是讓政策能更好地適應(yīng)特定的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)情景。但在實(shí)踐中,項(xiàng)目類政策的執(zhí)行在很大程度上依然是“門檻式”的,同時(shí)也缺乏有效的過程性審查和事后跟蹤機(jī)制。

    首先,為了簡化對申請者的資質(zhì)審查,一線的政策執(zhí)行者往往會(huì)利用資格類政策的“資質(zhì)”作為篩選申請企業(yè)的條件和排序依據(jù),因?yàn)檫@樣做可以使申請者數(shù)量迅速下降到政策執(zhí)行者處理能力可以應(yīng)對的范圍內(nèi)。

    除了資格外,項(xiàng)目類政策還有從申報(bào)到驗(yàn)收的流程:部委發(fā)布指南并建立考核指標(biāo)體系→申請企業(yè)提交申請→部委組織專家立項(xiàng)論證→部委委托中介機(jī)構(gòu)或組織專家對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評審→部委提出補(bǔ)貼預(yù)算方案簽訂任務(wù)書→項(xiàng)目實(shí)施(部委不參與)→組織驗(yàn)收并公示結(jié)果→經(jīng)費(fèi)撥付。

    雖然從理論上說,項(xiàng)目類政策的執(zhí)行具有更多關(guān)于企業(yè)立項(xiàng)細(xì)節(jié)的審查,但由于各層上級(jí)政府缺少足夠的人手和產(chǎn)業(yè)知識(shí),具體的立項(xiàng)論證、預(yù)算評審和項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)都交給一線的政策執(zhí)行部門。而正由于從立項(xiàng)到評審、驗(yàn)收事實(shí)上都由同一執(zhí)行部門操作,所以執(zhí)行者出于自身規(guī)避追責(zé)的考慮,在驗(yàn)收環(huán)節(jié)有極大的動(dòng)機(jī)通過自己組織并審核的項(xiàng)目;由于注意力的局限和風(fēng)險(xiǎn)厭惡傾向的原因,政策執(zhí)行者更傾向于選擇滿足資質(zhì)要求、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚且長期與本部門關(guān)系緊密的企業(yè)。以上種種因素導(dǎo)致了在項(xiàng)目類補(bǔ)貼政策的執(zhí)行中,政策執(zhí)行者對企業(yè)的選擇依然主要是“資格類”的(無論是正式的政策資質(zhì),還是對企業(yè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和長期關(guān)系方面的考量),而對創(chuàng)新所開展的機(jī)制性、過程性監(jiān)管在大量例子中并未有效地發(fā)揮作用。

    由此,不論是資格類政策的文本門檻,還是項(xiàng)目類政策的實(shí)踐門檻,都只是對企業(yè)在研發(fā)投入方面已有狀況和成果的確認(rèn),并未形成對企業(yè)事后研發(fā)投入的有效激勵(lì)。

    五、結(jié)論:重新把“政府工業(yè)管理能力”概念帶回來

    面對近年繁榮的創(chuàng)新政策定量研究,本文同樣以政治關(guān)聯(lián)、科技補(bǔ)貼和企業(yè)創(chuàng)新投資之間的關(guān)系為例,通過對2010—2015年計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)的上市企業(yè)的定量分析來展示值得深思的問題。本文強(qiáng)調(diào),打開政府系統(tǒng)這個(gè)理論黑箱,深入理解真實(shí)的政企互動(dòng)機(jī)制,是我們認(rèn)識(shí)為何制度性因素未能對企業(yè)獲取科技補(bǔ)貼、對企業(yè)加大創(chuàng)新力度形成促進(jìn)的關(guān)鍵。我們研究的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更多地放到分析政企真實(shí)互動(dòng)的機(jī)制和探索政府工業(yè)管理能力的構(gòu)建過程上。

    正如文章開頭提到的,本文所論及的只是中國政府產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的一種類型。還有更多非常設(shè)性政策手段被政策決策者發(fā)展起來,有的政策手段甚至不會(huì)被冠以“創(chuàng)新”或者“科技”的名目,但它們也有效地撬動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。同時(shí),政府工業(yè)知識(shí)的來源也可以是多樣化的,它既有可能通過眾多分權(quán)化的政府機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門的互動(dòng)接觸而獲取(如美國模式),也有可能通過人員之間的流動(dòng)和長期信息流通來塑造(如日本模式);但在多樣化的政策和政策模式背后,政府能力構(gòu)建的邏輯應(yīng)當(dāng)是一致的,即政府需要開辟有足夠廣度和深度的政企互動(dòng)界面,通過持續(xù)的組織學(xué)習(xí)來構(gòu)建能力。

    在討論中國政府的產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策時(shí),把政府能力問題置于研究的核心尤為重要。政府的能力問題首先是機(jī)制問題。與人們對中國模式是“大政府”的想象不同,相比其龐大的經(jīng)濟(jì)體量,中國政府基層的人力和信息處理能力都明顯不足,這一點(diǎn)早已被朱光磊等學(xué)者所揭示。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,當(dāng)一線政策執(zhí)行者在面臨少則數(shù)百,多則數(shù)十萬、甚至上百萬的市場主體時(shí),人力的短缺使得國家無法完成對社會(huì)有效的滲透;這使得更多的政策執(zhí)行者采用責(zé)任規(guī)避型策略,進(jìn)而使得政府的能力建設(shè)維系在一個(gè)相對較低的水平。

    政府能力又決定了政府配置資源的效率。這組關(guān)系可以引申出一組對稱的問題:“我們需要怎樣的政府能力”以及“政府能有效地完成怎樣的資源配置”,即政府行為的邊界應(yīng)當(dāng)在何處,以及政府的能力能夠支持其到達(dá)何處兩個(gè)問題。對于致力于建立有效的市場機(jī)制的中國改革,這是至關(guān)重要的問題。

    [1] Michael Mann,“Infrastructural Power Revisited”,StudiesinComparativeInternationalDevelopment,Vol.43,No.3,2008,pp.355-365.

    [2] Dietrich and Peter Evans,“The State and Economic Transformation: Towards and Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention”, in P. Evans, D. Rueschemeyer and T. Skocpol,eds.,BringingtheStateBackIn:ContemporaryandHistoricalPerspectives,Cambridge University Press, 1985,pp.44-77.

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    [8] 路風(fēng)、封凱棟:《發(fā)展我國自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)汽車工業(yè)的政策選擇》,北京:北京大學(xué)出版社2005年版。

    [9] 路風(fēng):《運(yùn)十?dāng)≡谥袊娇展I(yè)管理體制》,《中國改革》2005年第4期。

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    [13] 王珍義、蘇麗、陳璐:《中小高新技術(shù)企業(yè)政治關(guān)聯(lián)與技術(shù)創(chuàng)新:以外部融資為中介效應(yīng)》,《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2011年第5期。

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    [15] 孫凱:《在孵企業(yè)社會(huì)資本對資源獲取和技術(shù)創(chuàng)新績效的影響》,《中國軟科學(xué)》2011年第8期。

    [16] 羅明新:《企業(yè)政治關(guān)聯(lián)影響技術(shù)創(chuàng)新的作用機(jī)理研究——多重理論整合的視角》,《科技管理研究》2015年第20期。

    [17] 葉文平、鄺先慧:《企業(yè)家政治關(guān)聯(lián)、戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)與企業(yè)創(chuàng)新績效——基于上市公司面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》,《科技與經(jīng)濟(jì)》2014年第3期。

    [18] Charles J.P.Chen,Zengquan Li and Xijia Su, “Rent-Seeking Incentives, Corporate Political Connections, and the Control Structure of Private Firms: Chinese Evidence”,JournalofCorporateFinance,Vol.17,No.2,pp.29-243.

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    [20] 李傳憲、干勝道:《政治關(guān)聯(lián)、補(bǔ)貼收入與上市公司研發(fā)創(chuàng)新》,《科技進(jìn)步與對策》2013年第13期。

    [21] 羅明新、馬欽海、胡彥斌:《政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新績效——研發(fā)投資的中介作用研究》,《科學(xué)學(xué)研究》2013年第6期。

    [22] 夏力、李舒妤:《政治關(guān)聯(lián)視角下的政府補(bǔ)貼與民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新》,《科技進(jìn)步與對策》2013年第3期。

    [23] 龐瑞、師雯雯、丁明磊:《政企關(guān)聯(lián)、研發(fā)與創(chuàng)新績效——基于426家創(chuàng)新型企業(yè)的數(shù)據(jù)》,《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2014年第1期。

    [24] 謝家智、劉思亞、李后建:《政治關(guān)聯(lián)、融資約束與企業(yè)研發(fā)投入》,《財(cái)經(jīng)研究》2014 年第8期。

    [25] Jing Zhang,Justin Tan and PohKamWong,“When does Investment in Political Ties Omprove Firm Performance? The Contingent Effect of Innovation Activities”,AsiaPacificJournalofManagement, Vol.32,No.2,2015,pp.363-387.

    [26] 岳松、莊瑜:《政府科研補(bǔ)貼對上市公司R&D支出影響的實(shí)證分析》,《稅務(wù)研究》2010年第8期。

    [27] 胡志國、嚴(yán)成樑、龔六堂:《政府研發(fā)政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)與福利效應(yīng)》,《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2013年第9期。

    [28] 楊曄、王鵬、李怡虹、楊大楷:《財(cái)政補(bǔ)貼對企業(yè)研發(fā)投入和績效的影響研究——來自中國創(chuàng)業(yè)板上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《財(cái)經(jīng)論叢》2015年第1期。

    表9 科技部、工信部、發(fā)改委“資格類”科技補(bǔ)貼的政策審核條件(2010—2015年)

    續(xù) 表

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