基于供需視角的我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系研究

楊亞哲

（中國移動通信集團有限公司，北京 100033）

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人口逐漸呈現(xiàn)老齡化、高齡化、少子化、空巢化等趨勢，再加上我國老年人口基數(shù)大、且增長速度快的特殊國情，以及未富先老的發(fā)展階段，使得我國老齡問題帶來的影響廣泛而深刻。如何在我國國情和老年人生活習慣的基礎(chǔ)上，更好地對老年人進行照料已成為整個社會關(guān)注的重要問題。借鑒國際經(jīng)驗和國內(nèi)試點，近幾年我國逐步發(fā)展出一種新型養(yǎng)老方式——“居家養(yǎng)老”，這種居家養(yǎng)老方式的出現(xiàn)不僅符合我國未富先老的社會發(fā)展階段，同時也適應(yīng)我國老年人的生活習慣與心理喜好，是一個容家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)點共存的新模式，因此也是我國近年來重點提倡和大力發(fā)展的養(yǎng)老模式。要實現(xiàn)讓老年人享受到合情合理的照顧的目的，居家養(yǎng)老方式離不開多樣化養(yǎng)老服務(wù)的提供和支持。尤其是隨著老年人口在總?cè)丝谥兴急壤粩嘣黾?，必然會導致社會和衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域需求增加。衛(wèi)生統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，城市老年人群的兩周患病率高出總?cè)丝诘囊槐兑陨稀Ｔ谶@樣的背景下，理清供給和需求問題，做好合理搭配是構(gòu)建符合我國國情和老年人的生活習慣，為老年人提供合適、合理、合情照顧的城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵因素。

1 我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系需求方面的分析

1.1 居家養(yǎng)老服務(wù)需求的理論分析

自1969年召開的第24屆聯(lián)合國大會首次提出老年人需求的問題開始，老年人需求保障一直都是各國關(guān)注的重點。那老年人需要什么？馬斯洛的“需求層次理論”把人的需求由高到低分成五類：自我實現(xiàn)的需求（self-actualization needs）、尊重需求（esteem needs）、社交需求（love and belonging needs）、安全需求（safety needs）和生理需求（physiological needs）。其實老年人的需求亦是如此，但由于老年人的生理機能、生活經(jīng)歷等變化，使其需求又更具特殊性。

Bradshaw在1972年也提出一種需求分類，即比較性的需求（comparative need）、表達性的需求（expressed need）、感受性的需求（felt need）和規(guī)范性的需求。這種分類告訴我們，需求的界定主體的不同，就會導致結(jié)果的不同。因此，居家養(yǎng)老服務(wù)體系中關(guān)于老年人的需求應(yīng)該通過一定的方法讓老年人能夠表達出自身的訴求，并且要了解到老年人內(nèi)心迫切需要的需求，同時還要關(guān)注“區(qū)域公平”。

1.2 我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)需求的特點分析

居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容是由老年人的需求決定的，老年人的需求不僅類型多樣，而且也很有特點，比如多樣性、長期性、持續(xù)性、層次性等。就像老年人群的健康狀況有時是模糊不清的，分不清急性和慢性癥狀之間、患病和失能之間的界限，所患的疾病有時也是復雜的，經(jīng)常出現(xiàn)慢性病癥狀的突然惡化等等，老人此時不僅需要治療，而且還需要康復和調(diào)適，這就意味著老年人的需求不是靜止的，是不斷變化的，不是臨時的，是具有長期性的，這些都需要通過服務(wù)來進行滿足。因此城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)要以老年人為中心，必須重視服務(wù)需求的特點，實行需求導向，以需求引導供給。

變化性。從社會發(fā)展水平來說，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展層次的不斷提高，老年群體對服務(wù)的需求層次也是不一樣的。當經(jīng)濟水平較低的狀況下，生理需求和安全需求則會成為最急重的需求，也在需求比例中占據(jù)重要地位。而當生活條件逐漸提高，對歸屬與愛的需求、尊重的需求，自我實現(xiàn)的需求的要求程度也會隨之提升。從文化發(fā)展程度來說，隨著文化水平的提高，人們對精神、文化方面的需求也會不斷提高，更加強調(diào)晚年生活的豐富性、多彩性和多樣性，那么對居家養(yǎng)老服務(wù)體系的要求也會隨之改變。從醫(yī)療水平來說，隨著醫(yī)療保健程度的不斷發(fā)展，目前影響老年人群的疾病也在不斷改變，慢性病逐漸成為影響老年人群晚年幸福生活最主要的障礙，那么對醫(yī)療方面的服務(wù)需求也在改變。從老年人個體來說，一般而言，老年人的身體狀況會隨著年齡的增長而漸趨衰弱，同時，這一生命階段也容易遭遇喪偶、失能等負向事件的影響，這些都會導致其需求的改變。因此，居家養(yǎng)老服務(wù)體系不是一成不變的，若要想應(yīng)對人口老齡化，滿足老年人的需求，就需要居家養(yǎng)老服務(wù)體系自身具備動態(tài)調(diào)整性。

多樣性。正如馬斯洛的需求層次理論和上面的分析告訴我們一樣，老年人的需求是多方面，不僅包括經(jīng)濟支持、生活照料等，還包括醫(yī)療照護、精神慰藉等，再具體點，就更多了，像生活用品代購、日間照料、老年飯桌、衛(wèi)生清掃、清洗衣物、定期檢查并提供保健服務(wù)、陪同看病、健康咨詢、法律咨詢、休閑娛樂活動、陪同聊天、婚介服務(wù)等等。這些需求既有層次較低的需求，又有滿足人生價值的高層次自我實現(xiàn)需求，滿足這些需求的資源來源可能不同，手段也可能有很大差異，但是每一方面的需求都應(yīng)該得到基本滿足，否則就會使個體受到傷害。

異質(zhì)性。由于老年群體自身差異性，導致不同的老年群體之間需求的異質(zhì)性也是非常顯著的，不同年齡段、性別、收入、教育程度、社會地位、生活經(jīng)歷、性格特點等對其需求有很大影響。因而為了更加深入地了解老年群體的需求特點，需要將老年人分類。Cantor就曾把老人劃分為三個類型，即65到74歲的老人為“年輕老人”（young old）、75到84歲的老人為“中齡老人”（moderately old），85歲及以上的老人為“老老人”（oldest elder）。又比如老年群體中男性、女性之間對居家養(yǎng)老服務(wù)需求的差異；空巢老人、失能老人、高齡老人、殘疾老人對服務(wù)需求的差異；“三無老人”、經(jīng)濟條件基礎(chǔ)較好的老人對服務(wù)需求的差異等等，都不盡相同。這是對老年群體進行再次分類，如果到每一個老人身上，其需求就更有其特殊性，所以僅以某一種或少數(shù)幾種指標來確定老人的需求往往會造成偏差甚至錯誤。

2 我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系供給方面的分析

2.1 居家養(yǎng)老服務(wù)供給的理論分析

服務(wù)是看不到摸不著的東西，所以對于“什么是服務(wù)”或服務(wù)的概念，很難進行簡單概括，并且隨著社會的發(fā)展，“服務(wù)”一詞的應(yīng)用范圍也是越來越廣泛。公共服務(wù)品，與服務(wù)的差別主要在于“公共”二字，其與公共物品具有相似性，公共服務(wù)品這個概念是伴隨著公共物品演變而來的[1]。林達爾在1919年最早提出公共物品的概念。薩繆爾森在1954年提出其將產(chǎn)品分為“公共消費品（public consumption good）和私人消費品（private consumption goods）”。

對于居家養(yǎng)老服務(wù)，根據(jù)其服務(wù)對象的不同，則具有公共服務(wù)、準公共服務(wù)品、私人服務(wù)不同的性質(zhì)。因為在消費上，有無償、低償、有償三種；在生產(chǎn)上，或政府直接生產(chǎn)，或給予補貼，或與第三方分工合作，或市場直接進行供給等多種形式。公共物品理論決定了公共物品中政府具有不可擺脫的責任，所以提供居家養(yǎng)老服務(wù)是政府的重要職責之一。同時，對于公共服務(wù)或準公共服務(wù)而言，政府具有其他主體無法比擬的組織功能，也有促進公平的責任，因此政府主導是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的動力與基礎(chǔ)。

但是，市場經(jīng)濟體制下，政府也不是萬能的，因此不可能也不應(yīng)當替代市場而存在。除政府之外，公共服務(wù)的供給主體還有公共部門中的公共企業(yè)、私人部門中的企業(yè)、非營利組織、社區(qū)乃至公民個人等等，這讓都有可能成為供給主體。不同的供給主體決定了其供給方式、途徑、規(guī)模都不盡相同，對于居家養(yǎng)老服務(wù)，引入社會的力量，通過社會共辦來達到居家養(yǎng)老服務(wù)的完善，是目前世界上促使居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展而廣泛采取的途徑。

2.2 政府在城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的角色定位

公共物品理論告訴我們政府在提供公共物品中不可被替代的作用，福利多元理論告訴我們應(yīng)該要善于利用和平衡不同福利提供者的作用。目前，在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)提供主體的不同，供給的方式主要有政府直接供給、市場營利性供給、社會組織公益性供給、老年自主組織和自主供給四種形式。但是在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，居家養(yǎng)老服務(wù)需要政府與市場兩種力量的有機結(jié)合，遵循政府主導，社會共辦的原則。

若將新公共管理（NPM）運動廣為傳播的“政府是掌舵者，而不是劃槳者”的概念應(yīng)用到社會福利領(lǐng)域中[2-3]，使政府從傳統(tǒng)的福利模式向“能促型政府”發(fā)展，即政府的角色從直接生產(chǎn)服務(wù)轉(zhuǎn)向“民辦公助”（public support for private responsibility）的方向[4-6]，那么政府對于居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該承擔的是“提供者”的責任，即要在需求方融資中承擔更大的責任，不一定自己直接生產(chǎn)，而是應(yīng)該允許在不同的所有制形式和協(xié)調(diào)機制之間存在競爭。政府的作用就是形成一個使這些不同系統(tǒng)共同發(fā)揮作用的制度框架，將很多服務(wù)的生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向市場，讓社會組織、家庭、社區(qū)和公民等在內(nèi)的多種主體能和政府形成各種形式的“伙伴關(guān)系”而成為政府為社會成員提供福利的途徑。這樣，就能更好地發(fā)揮社會成員的積極性，利用社會化的優(yōu)勢，將公共部門的公益目標與私人組織的高效率相結(jié)合，促進居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3 我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的政策建議

從供需的視角來看，本著盡量照顧到老年人基本生活的各方面，本著優(yōu)先滿足老年人的急重需求，本著切實有效地保障老年人生活質(zhì)量的目的，我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)是一個個類似于超市的、虛擬的、各種服務(wù)商品融合的“服務(wù)超市”群組成，具有超市所具有的平臺性、公平性、自由性、基礎(chǔ)性、多層次性、多類別性等特點。因為從老年人的需求特點和擬提供的養(yǎng)老服務(wù)角度來看，與超市具有很大的相似性。超市其業(yè)態(tài)模式各種各樣，絕大多數(shù)超市的類型都是以價格折扣為導向，這種導向由超級市場經(jīng)營的商品屬性和采取的連鎖經(jīng)營方式所決定，即基本生活所需商品的屬性是低價格、高周轉(zhuǎn)，而超市的生態(tài)模式又使其低價格的銷售成為可能。根據(jù)老年人的需求類型、內(nèi)容、層次及特點，我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系這個各種服務(wù)商品融合的虛擬超市群具有以下幾個特點，即：①我不限定誰能進來消費，也不限定我的服務(wù)對象，即不設(shè)定消費者準入門檻，尊重公平和自由。②通過對需求進行評估的基礎(chǔ)上提供不同類別的服務(wù)。③不僅注重需求類別，更注重需求層次。④體系應(yīng)該是一個個發(fā)展平臺，鼓勵多元主體來參與和供給。⑤體系不是萬能的，它僅僅類似于一個個超市，通過提供所需“服務(wù)品”，滿足基本生活需求。⑥尊重老年人對服務(wù)的自由選擇權(quán)。老年人可以通過政府提供的“服務(wù)券”等形式，直接自由地選擇自己所想要的、所需要的和能夠要的服務(wù)，而不是由供給者直接提供服務(wù)給老年人。⑦最重要的是老年人的需求特點決定了居家養(yǎng)老服務(wù)體系的政策制定和服務(wù)提供必須是需求導向的，只有采取需求導向的服務(wù)，才可以提供老年群體真正需要的服務(wù)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而避免所供非所需的浪費，尤其是在未富先老的國情下。

同時這個體系從服務(wù)主體來講，主要由政府規(guī)劃、扶持入手，加強頂層設(shè)計，提供發(fā)展平臺，鼓勵多元主體參與；從服務(wù)對象來講，不限定誰能享有，但對特殊老年群體，政府用“服務(wù)券”等形式來保障老年人基本需求和對服務(wù)內(nèi)容的選擇權(quán)；從服務(wù)內(nèi)容來講，主要以需求為導向，注重老年人生活、健康、精神等方面的服務(wù)需求，政府組織對服務(wù)需求進行評估，為更好地、更有效地提供最需要的“服務(wù)產(chǎn)品”而努力；從服務(wù)組織來講，統(tǒng)一規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)的管理組織，積極培訓服務(wù)組織，統(tǒng)籌整合社區(qū)機構(gòu)組織資源，并對服務(wù)組織進行評級與監(jiān)督；從服務(wù)水平來講，雖然能夠且允許多層次提供服務(wù)，但要保證基本需求；并可多樣化供給，注重不同類型老年群體需求。

總之，我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建就是希望通過服務(wù)實現(xiàn)居家養(yǎng)老方式，讓老年人群享受到合適、合理、合情的照顧，享受到經(jīng)濟社會的發(fā)展成果，在家庭或社區(qū)這樣的熟悉環(huán)境中過上一個幸福、健康、快樂的晚年生活。

[1]鄭曉燕.中國公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展研究[M].上海：上海人民出版社，2012

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