農(nóng)地三權(quán)分置的實現(xiàn)路徑

黃淑涵

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

伴隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟所面臨的狀況發(fā)生了巨大變化，改革開放初期所探索出來的以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的小農(nóng)生產(chǎn)模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；⒓s化的發(fā)展需求。應(yīng)農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實需求，黨的十八屆三中全會指出：鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。該份政策文本明確提出對農(nóng)用地制度進(jìn)行改造，實行所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)分置的權(quán)利體系。由此，三權(quán)分置在國家政策層面被正式確認(rèn)。然而，在國家政策上升為法律規(guī)則的過程中，又該如何進(jìn)行制度構(gòu)建？盡管理論界對此提供了解釋方案，但大部分未能夠把握住三權(quán)分置之精神。在民法典編纂之際，對此問題，亟須在理論層面予以澄清，以便為立法提供明確指引。

二、三權(quán)分置政策的推行基礎(chǔ)

1. 現(xiàn)實原因

20世紀(jì)改革開放初期，為了克服農(nóng)地公有公用所導(dǎo)致的生產(chǎn)效率低下問題，發(fā)端于小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了廣大農(nóng)村地區(qū)所面臨的溫飽問題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)戶對于農(nóng)地的使用權(quán)，使得農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)——農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。近40年的實踐證明，兩權(quán)分離的權(quán)利結(jié)構(gòu)緊緊圍繞物的利用為中心而設(shè)計出了符合中國國情的土地制度。

不過，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)有農(nóng)地制度已無法適應(yīng)新的經(jīng)濟發(fā)展形勢。首先，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)入城市尋求謀生之路。雖然，這一部分農(nóng)民對于農(nóng)地仍然享有承包權(quán)，但他們并沒有實際經(jīng)營農(nóng)地，這一部分農(nóng)地要么通過出租等方式流轉(zhuǎn)至其他主體經(jīng)營，要么被拋荒。由此，在我國農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了事實上的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的結(jié)構(gòu)。其次，對于農(nóng)民而言，隨著國家逐步在農(nóng)村推行社會保障制度，農(nóng)地所能夠發(fā)揮的社會保障功能也變得有限，限制農(nóng)地的流轉(zhuǎn)不具有充分正當(dāng)性。再次，兩權(quán)分離的權(quán)利結(jié)構(gòu)固然能夠調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但從國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度觀察，農(nóng)戶通過承包合同取得一定數(shù)量的土地承包經(jīng)營權(quán)，數(shù)量的確定基數(shù)為農(nóng)戶人口數(shù)，這使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能以戶為單位而在小規(guī)模范圍內(nèi)展開。同時，基于土地承包經(jīng)營的社會保障功能，立法者否認(rèn)了農(nóng)戶自由轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。因此，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式類似于中國歷史中曾經(jīng)出現(xiàn)的小農(nóng)經(jīng)濟，無法有力地推動農(nóng)業(yè)的市場化、商品化、現(xiàn)代化進(jìn)程。

在社會生產(chǎn)形勢已經(jīng)發(fā)生巨大改變的背景下，現(xiàn)行農(nóng)地制度已無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)發(fā)展需要，有必要對農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，使其更符合生產(chǎn)力發(fā)展需要。在制度設(shè)計層面，農(nóng)地集體所有制顯然是不可逾越的底線，因為一旦改變將根本性地動搖我國的公有制經(jīng)濟體制。在經(jīng)濟學(xué)家的推動下，三權(quán)分置政策成了國家推動農(nóng)地制度改革的方向。按照三權(quán)分置，集體土地所有權(quán)的地位并未受到動搖，而農(nóng)戶所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)被一分為二：分別是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)為權(quán)能分離理論，按照這一理論，產(chǎn)權(quán)是由各項產(chǎn)權(quán)束所組成的。具體而言，所有權(quán)中的產(chǎn)權(quán)束包括占有、使用、收益、處分，而各項產(chǎn)權(quán)束是可以從該項產(chǎn)權(quán)中單獨分離而成為一項獨立權(quán)利的。由此，對于土地承包經(jīng)營權(quán)，可將其中的使用權(quán)能再次分離出來而形成經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶在保留承包權(quán)的同時，可將經(jīng)營權(quán)讓渡至其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大戶，由此形成農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)。此外，三權(quán)分置的制度優(yōu)勢更表現(xiàn)在：能夠兼顧農(nóng)地利用制度的公平價值與效率價值。因為農(nóng)戶能夠?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)分離出去的同時，仍然享有土地承包權(quán)，只要土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿，農(nóng)戶即可恢復(fù)對于農(nóng)地的完整權(quán)利。相反，在兩權(quán)分離的制度設(shè)立下，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)之后將會完全喪失對于農(nóng)地的權(quán)利［1］。

2. 歷史經(jīng)驗的借鑒

盡管官方政策文本并未提及我國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的類似于三權(quán)分置制度的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)，但是通過眾多學(xué)者的分析考證發(fā)現(xiàn)，中國古代存在與如今三權(quán)分置相似的農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造。對于法律規(guī)則的設(shè)計而言，如果能夠?qū)で蟮綒v史經(jīng)驗的支撐，無疑對于制度的建構(gòu)具有很強的指引作用。

在中國明清時期，出現(xiàn)了一田多主的權(quán)利分化現(xiàn)象，一塊土地可被分割為上下兩層，分別為田底與田面。田底與田面歸屬于田底主與田面主等不同的主體，田底主所享有的權(quán)利主要有：部分收益權(quán)能（大租）、對田底進(jìn)行處分的權(quán)利。田面主的權(quán)利與此類似，表現(xiàn)為：部分收益權(quán)能（小租）和處分田面的權(quán)利。在此，較為核心的問題是，同一塊土地所產(chǎn)生的收益應(yīng)如何在當(dāng)事人之間進(jìn)行分配？國家可通過稅收獲得土地部分產(chǎn)出收益，田底主獲得的收益為大租減去稅收后的剩余部分，田面主則獲得小租減去大租后的收益，而普通的佃戶只能收取土地總產(chǎn)出減去小租之后的剩余部分。如果將田底與田面進(jìn)行比較，則會發(fā)現(xiàn)田底、田面分別與三權(quán)分置中的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)具有高度相似性：田面權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人對于農(nóng)地均不享有所有權(quán)［2］，而承包權(quán)則實質(zhì)上是本集體經(jīng)濟組織成員承包集體土地的資格，其類似于田底權(quán)人的權(quán)利。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的一田二主現(xiàn)象對今日的三權(quán)分置制度改革無疑具有很強的參考意義，也在某種程度上印證了實行三權(quán)分置制度的可行性。

三、三權(quán)分置構(gòu)造的現(xiàn)有路徑

無論是兩權(quán)分離還是三權(quán)分置，集體經(jīng)濟組織對于集體土地的所有權(quán)并未發(fā)生任何改變，因此筆者在此部分僅就三權(quán)分置后的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行說明。

1. 雙重用益物權(quán)說

此種理論主張，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)均為用益物權(quán)。首先，從承包權(quán)的內(nèi)容觀察，承包權(quán)指的是農(nóng)戶對于農(nóng)地享有占有、使用、收益的權(quán)利，其派生于集體土地所有權(quán)。根據(jù)限定物權(quán)的產(chǎn)生邏輯，承包權(quán)為用益物權(quán)，是一類財產(chǎn)權(quán)。對于經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的界定，從現(xiàn)行實證法觀察，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同流轉(zhuǎn)方式區(qū)分所設(shè)定的經(jīng)營權(quán)的法律屬性，實踐中存在通過租賃合同而設(shè)立的債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)、入股而形成的經(jīng)營權(quán)。但是，為了響應(yīng)三權(quán)分置政策的改革需要，未來立法應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。相較于債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)而言，物權(quán)性的經(jīng)營權(quán)不受租賃合同最長期限20年的限制，更能夠滿足經(jīng)營權(quán)人對于農(nóng)地長期利用的需求［3］。其次，債權(quán)具有相對性，而物權(quán)具有絕對性。物權(quán)人可以對抗包括承包權(quán)人在內(nèi)的其他不特定主體，將經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)不利于保護(hù)經(jīng)營權(quán)人對于農(nóng)地利用的穩(wěn)定預(yù)期。再次，如果認(rèn)為經(jīng)營權(quán)人所取得的權(quán)利僅僅是一類債權(quán)，經(jīng)營權(quán)人可能會追求對于土地利用的短期效益，以至于對農(nóng)地形成掠奪性開發(fā)的局面［4］。最后，在具體規(guī)則設(shè)計上，可認(rèn)為經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)派生于農(nóng)戶承包權(quán)。由于經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于承包權(quán)而非土地所有權(quán)，此時并不存在一物之上設(shè)立多個用益物權(quán)的問題，自比較法視角觀察，德國等國承認(rèn)在權(quán)利之上設(shè)立用益權(quán)，這一做法值得我國參考借鑒［5］。

2. 承包權(quán)物權(quán)說+經(jīng)營權(quán)債權(quán)說

按照此種觀點，承包權(quán)等同于兩權(quán)分離之下的土地承包經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)為用益物權(quán)，而經(jīng)營權(quán)則僅為一類債權(quán)。其理由主要為：其一，依據(jù)一物一權(quán)原則，同一物上不得存在兩項性質(zhì)相沖突的物權(quán)。如果將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)都界定為用益物權(quán)，有違一物一權(quán)原則［6］。其二，認(rèn)為以土地承包經(jīng)營權(quán)作為客體而設(shè)立經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的觀點也并不成立。即便域外立法例允許權(quán)利可以作為用益物權(quán)的客體，但是，權(quán)利用益物權(quán)的適用范圍相當(dāng)有限，其目的在于為特定群體的養(yǎng)老及生活而設(shè)定，權(quán)利用益物權(quán)也不具有自由處分性。這顯然不同于三權(quán)分置所要構(gòu)造出的經(jīng)營權(quán)，因為創(chuàng)設(shè)出經(jīng)營權(quán)的目的就是要加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營［7］。其三，經(jīng)營權(quán)并非只有物權(quán)化才能保障經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，如果將經(jīng)營權(quán)界定為一類債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，但在立法層面賦予其登記能力，登記后的經(jīng)營權(quán)同樣可以對抗第三人，也能夠?qū)?jīng)營權(quán)人的利益提供充分的保護(hù)。而且，將經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，可涵蓋所有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系。相反，如果立法承認(rèn)經(jīng)營權(quán)為一類用益物權(quán)，就必須區(qū)分債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)與物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，此種區(qū)分并不必要［8］。最后，還有學(xué)者從比較法的視角來解讀經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)。在德國法中，用益權(quán)不具有可處分性，但是用益權(quán)的行使卻具有可轉(zhuǎn)讓性質(zhì)。而在我國法律中，土地承包經(jīng)營權(quán)是不能自由轉(zhuǎn)讓的，但現(xiàn)行法卻允許土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性的流轉(zhuǎn)。例如，農(nóng)戶可以將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給本集體經(jīng)濟組織之外的其他主體，如果對比德國等國立法制度設(shè)計，可認(rèn)定經(jīng)營權(quán)只是作為用益物權(quán)的行使，本質(zhì)上是一類債權(quán)［9］。此外，由于土地承包經(jīng)營權(quán)人只是為其他主體創(chuàng)設(shè)了債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，故此，農(nóng)戶所享有的承包權(quán)仍然為用益物權(quán)［10］。

3. 承包權(quán)成員權(quán)說+經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說

承包權(quán)之所以為一類成員權(quán)，其原因在于：第一，承包權(quán)是指承包土地的一種資格，此種資格的發(fā)生以承包人具有本集體經(jīng)濟組織成員身份為前提條件。具體而言，承包權(quán)來源于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)中的利益分配請求權(quán)，由于承包權(quán)的身份屬性，其處分權(quán)能要受到限制，無法被自由轉(zhuǎn)讓至村集體經(jīng)濟組織之外的主體所享有［11］。正是因為如此，承包權(quán)外在于土地承包經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)的取得并非是土地承包經(jīng)營權(quán)分離出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的結(jié)果［12］。第二，從現(xiàn)行法觀察，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第5條已明確了承包權(quán)的含義：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！边@說明農(nóng)戶所享有的承包權(quán)并不是一項附屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，而是一項與集體經(jīng)濟組織成員身份有關(guān)的權(quán)利［13］。第三，既然承包權(quán)是一類成員權(quán)，那么，將經(jīng)營權(quán)解釋為用益物權(quán)便不存在違反一物一權(quán)原則的理論障礙。經(jīng)營權(quán)設(shè)定于集體土地之上，其權(quán)利內(nèi)容表現(xiàn)為經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地的占有、使用、收益。不過，有觀點指出，更準(zhǔn)確地講，并非所有的經(jīng)營權(quán)均具有用益物權(quán)的性質(zhì)，因為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的差異決定了經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的不同。例如，當(dāng)事人之間僅僅達(dá)成了一項經(jīng)營權(quán)租賃合意時，此時盡管租賃權(quán)人也仍享有經(jīng)營權(quán)，但這一經(jīng)營權(quán)只具有債權(quán)性［14］。筆者認(rèn)為，此種區(qū)分并無意義。顯然，當(dāng)事人之間僅存在設(shè)定債權(quán)的合意時，債權(quán)人對土地僅享有使用的債權(quán)，此時不宜將債權(quán)性的使用權(quán)界定為經(jīng)營權(quán)。

四、農(nóng)地制度改革的合理方案建構(gòu)

綜合考察理論界對于三權(quán)分置實現(xiàn)路徑的研究，“承包權(quán)成員權(quán)說+經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說”更宜作為三權(quán)分置的立法表達(dá)。其他幾種方案之間可能存在共性之處。例如，“雙重用益物權(quán)說”以及“承包權(quán)物權(quán)說+經(jīng)營權(quán)債權(quán)說”的共同特點是均認(rèn)為承包權(quán)應(yīng)被界定為用益物權(quán)。而且，對于承包權(quán)的定性直接影響著經(jīng)營權(quán)法律屬性的解讀。筆者在此以承包權(quán)的性質(zhì)為中心論述其他方案的不合理之處，并在此基礎(chǔ)之上提出本文的制度設(shè)計方案。

1. 承包權(quán)用益物權(quán)說的理論困境

首先，如果將承包權(quán)界定為用益物權(quán)，所面臨的問題是：如何解釋經(jīng)營權(quán)的法律屬性?？v觀現(xiàn)有的解釋方案，經(jīng)營權(quán)要么被認(rèn)定為用益物權(quán)，要么被解讀為債權(quán)。但在經(jīng)營權(quán)被定性為用益物權(quán)的情形下，如果認(rèn)為經(jīng)營權(quán)同樣派生于集體土地所有權(quán)，則不得不面對一物一權(quán)原則的拷問。雖然，理論界提出了其他方案，較為流行的一項選擇是承認(rèn)在權(quán)利之上可設(shè)定用益物權(quán)，其主要理由是比較法上承認(rèn)權(quán)利用益權(quán)。且不談權(quán)利用益物權(quán)是否只能在為特定群體養(yǎng)老及生活需要時才能設(shè)定，在權(quán)利之上設(shè)定用益物權(quán)同樣存在人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化的傾向。如果承認(rèn)可在權(quán)利之上設(shè)定用益物權(quán)，隨之而來的問題是：經(jīng)營權(quán)之上可被設(shè)定多重的經(jīng)營權(quán)，甚至導(dǎo)致土地食利階層專門利用這一制度漏洞來從事謀利活動，這有可能背離農(nóng)地農(nóng)用的根本底線。如果考慮到上述問題的存在而將經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為債權(quán)，三權(quán)分置所欲達(dá)到的價值目標(biāo)又可能無法實現(xiàn)。因為在兩權(quán)分離的規(guī)則設(shè)計下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體也能夠通過租賃等方式獲得農(nóng)地的使用權(quán)，這也無異于架空了農(nóng)地三權(quán)分置的政策選擇。

其次，承包權(quán)用益物權(quán)說無法合理地解釋集體經(jīng)濟組織成員取得土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。自表面看來，農(nóng)戶通過與發(fā)包方訂立承包合同而取得土地承包經(jīng)營權(quán)，這屬于基于法律行為的物權(quán)變動，農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)建立在當(dāng)事人之間法律行為基礎(chǔ)之上。即便這樣的解釋是成立的，但卻仍然無法回答為什么只有本集體經(jīng)濟組織成員才可以與發(fā)包方簽訂承包合同取得土地承包經(jīng)營權(quán)這一問題。

綜上所述，現(xiàn)行將承包權(quán)定性為用益物權(quán)的觀點均無法成立。

2. 承包權(quán)成員權(quán)說的證成

第一，采取成員權(quán)說，符合我國農(nóng)村土地集體所有的制度安排，是對集體所有權(quán)的具體落實。對于成員權(quán)與集體所有權(quán)之間的關(guān)系，有學(xué)者在論及土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)時已有所涉及。筆者認(rèn)為，我國民法學(xué)界以用益物權(quán)來解釋土地承包經(jīng)營權(quán)并不科學(xué)。其一，傳統(tǒng)的用益物權(quán)是兩個完全不相關(guān)的主體之間的物權(quán)利用關(guān)系。換言之，用益物權(quán)人與所有權(quán)人之間只是通過設(shè)立用益物權(quán)的法律行為而產(chǎn)生了利用物的關(guān)系。除此之外，二者并不發(fā)生任何關(guān)聯(lián)，但這一結(jié)論卻無法適用于我國的土地承包經(jīng)營權(quán)中。事實上，只有先存在多個作為用益物權(quán)人的農(nóng)戶時，才可能形成集體經(jīng)濟組織這一集體土地所有權(quán)人。從某種意義上而言，農(nóng)戶所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一類自物權(quán)而非他物權(quán)，不能以傳統(tǒng)民法理論中的用益物權(quán)來解釋土地承包經(jīng)營權(quán)。其二，自集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生歷史觀察，農(nóng)戶或個人對于農(nóng)地的所有權(quán)產(chǎn)生在先，只是經(jīng)過社會主義公有化后，私人所有權(quán)才轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)。因此，農(nóng)戶對于農(nóng)地的使用不僅具有交易層面的正當(dāng)性，更具有政治正當(dāng)性，傳統(tǒng)的用益物權(quán)無法更為有力地保障農(nóng)民對于土地的權(quán)益［15］。盡管上述論斷直接針對的是土地承包經(jīng)營權(quán)，但是，其本質(zhì)上反映的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與集體之間的關(guān)系，而這一關(guān)系并不因討論對象是兩權(quán)分離還是三權(quán)分置而發(fā)生改變。集體土地所有權(quán)來源于農(nóng)民個體所有權(quán)，集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)本質(zhì)上是個體農(nóng)戶權(quán)利實現(xiàn)的過程。就此意義上而言，承包權(quán)反映的是集體土地所有權(quán)，而具體到個體農(nóng)戶，集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)依賴于成員權(quán)的實現(xiàn)。因此，將承包權(quán)解讀為成員權(quán)符合我國農(nóng)村集體土地制度。

第二，成員權(quán)說符合現(xiàn)行農(nóng)地三權(quán)分置政策。國家政策文件強調(diào)承包權(quán)不具有可轉(zhuǎn)讓性，例如，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出：“農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭?！比绻麑⒊邪鼨?quán)理解為用益物權(quán)，而用益物權(quán)是一類財產(chǎn)權(quán)，其處分權(quán)能不應(yīng)受到限制?？梢姡瑢⒊邪鼨?quán)定位為用益物權(quán)的觀點同現(xiàn)行政策并不相符，而如果將承包權(quán)解釋為以集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)的成員權(quán)，顯然這一權(quán)利是不能自由轉(zhuǎn)讓的。正如學(xué)者所言：“土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的根源是農(nóng)村集體組織成員身份不能隨同土地流轉(zhuǎn)。”［16］因此，以成員權(quán)說解釋承包權(quán)與現(xiàn)行政策文件是相一致的。

第三，成員權(quán)固然是與集體經(jīng)濟組織成員身份相聯(lián)系的一項權(quán)利，但這并不妨礙成員權(quán)可為集體經(jīng)濟組織成員帶來財產(chǎn)權(quán)益，不能僅僅因為這一點而認(rèn)定土地承包權(quán)是一項具有純粹財產(chǎn)權(quán)屬性的用益物權(quán)。例如，在公司法中，股東所享有的股權(quán)為一項成員權(quán)，其股東基于其所享有的成員權(quán)能夠行使利潤分配請求權(quán)?？梢姡蓡T權(quán)是一類兼具財產(chǎn)利益及人身利益雙重屬性的混合型權(quán)利［17］。由此，將承包權(quán)界定為成員權(quán)，既可以涵括集體經(jīng)濟組織成員基于身份關(guān)系所產(chǎn)生的請求承包土地的資格，又能夠?qū)⑥r(nóng)戶所享有的財產(chǎn)收益權(quán)容納進(jìn)這一概念之中。

3. 農(nóng)地三權(quán)分置的立法表達(dá)

建立在上文結(jié)論基礎(chǔ)之上，農(nóng)地三權(quán)分置應(yīng)被解讀為：集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)人則擁有經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)雖然是一類成員權(quán)，但承包權(quán)是集體所有權(quán)的體現(xiàn)，民法典“物權(quán)編”應(yīng)在集體所有權(quán)中對農(nóng)戶承包權(quán)作出明確規(guī)定［18］，成員權(quán)的確定以集體經(jīng)濟組織成員身份為標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國正在推行戶籍制度改革，以取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，但筆者認(rèn)為，對于集體經(jīng)濟組織成員的認(rèn)定，仍應(yīng)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。其一，以戶籍作為成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)簡易可行；其二，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分并不代表對于集體成員資格的剝奪。此外，“物權(quán)編”還應(yīng)該強調(diào)農(nóng)戶承包權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性。

經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，且經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，“物權(quán)編”應(yīng)明確經(jīng)營權(quán)的設(shè)立以登記為要件。在經(jīng)營權(quán)的處分問題上，當(dāng)經(jīng)營權(quán)人自農(nóng)戶處獲得經(jīng)營權(quán)之后，不應(yīng)賦予經(jīng)營權(quán)人自由轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。其理由在于，設(shè)定經(jīng)營權(quán)的目的在于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，允許自由轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)有悖于這一立法目的。

五、結(jié)論

新時代背景下，兩權(quán)分離的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展之需求。三權(quán)分置政策的出臺，對于構(gòu)建中國農(nóng)地權(quán)利制度具有重大意義，但政策文本轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的立法表達(dá)，則需要理論界對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)提出合理的構(gòu)建方案。而以承包權(quán)為成員權(quán)，經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)作為制度構(gòu)建基點，能更為有效地推動農(nóng)地制度改革。