準(zhǔn)征收視域下私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)的公法限制與補(bǔ)償

胡大偉

一、問題的提出

根據(jù)文物的存在樣態(tài)和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，我國《文物法》對文物做出了不可移動與可移動、國有與非國有之區(qū)分。依據(jù)這種類別區(qū)分，亦產(chǎn)生不同的管制規(guī)范和制度實踐。依據(jù)研究需要，本文探討對象限定于不可移動文物及附屬土地，產(chǎn)權(quán)主體限定為私人，根據(jù)我國文物法律規(guī)定主要表現(xiàn)為私人的建筑遺產(chǎn)*《文物保護(hù)法》第6條規(guī)定：“屬于集體所有和私人所有的紀(jì)念建筑物、古建筑和祖?zhèn)魑奈镆约耙婪ㄈ〉玫钠渌奈铮渌袡?quán)受法律保護(hù)?！?。隨著文化強(qiáng)國戰(zhàn)略及城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，文物保護(hù)越來越受到重視，而私人不可移動文物保護(hù)中的一些問題亦不斷涌現(xiàn)。2006年，在被列為全國重點文物保護(hù)單位的湖南岳陽張谷英村，張再發(fā)父子因為拆修自己家的舊墻，被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)刑事拘留，此案在當(dāng)?shù)匾l(fā)巨大反響[1]。2013年，浙江蘭溪人民法院對因為拆毀自家祖宅的陳某判處刑罰的案子同樣在當(dāng)?shù)匾饛V泛震動，村民們對文物保護(hù)法過度限制私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)表達(dá)出強(qiáng)烈不滿[2]。同年，因擔(dān)心無法獲得征遷補(bǔ)償機(jī)會，日后房產(chǎn)使用會受制于政府管制，且面臨高昂的私人修繕費用支出，所以廣州瀝滘村一些村民強(qiáng)烈反對將自家房產(chǎn)列為歷史建筑[3]。這些現(xiàn)實矛盾折射出我國文物保護(hù)法權(quán)責(zé)設(shè)置機(jī)制的失衡和錯位，影響著文物保護(hù)法的實施效果，制約了私人不可移動文物的有效保護(hù)。近年來，學(xué)界一直在呼吁加強(qiáng)文物保護(hù)，完善私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)的訴訟救濟(jì)機(jī)制，卻忽視了私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公法限制之間的平衡問題，對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)過度限制的補(bǔ)償問題關(guān)注不夠。本文主要探討我國私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的正當(dāng)性問題，通過借鑒準(zhǔn)征收理論對“不予補(bǔ)償?shù)恼?dāng)管制”和 “必須補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)征收”做出界分，嘗試推動建立相應(yīng)的補(bǔ)償制度，進(jìn)而豐富行政補(bǔ)償理論的內(nèi)涵，深化反思傳統(tǒng)文物財產(chǎn)權(quán)保護(hù)理念，為私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)提供無疏漏的保障，不斷促進(jìn)行政補(bǔ)償制度及文物財產(chǎn)權(quán)保障體系的完善。

二、私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)合理限制的理論基礎(chǔ)

自從法律上的財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生伊始，關(guān)于它的限制一直都或多或少地存在著，即使是開啟了“私有財產(chǎn)絕對神圣”理念的羅馬法時代亦不例外?！拔覀冊诜芍贫戎姓也坏揭粋€沒有任何限制條件的‘絕對權(quán)利’?！撕蛧依娴募s束永遠(yuǎn)為權(quán)利設(shè)置一條界限，沒有界限就不存在權(quán)利，界限的內(nèi)外格局總體才是權(quán)利本身’?！盵4]當(dāng)然，19世紀(jì)隨著西方財產(chǎn)權(quán)社會化思潮的興起，私人財產(chǎn)權(quán)絕對化的理念逐漸受到?jīng)_擊，私人財產(chǎn)權(quán)承載的促進(jìn)公共福祉、保障公共利益的價值愈發(fā)受到重視，基于公共利益對私人財產(chǎn)權(quán)加以限制的理論開始興起。在私人財產(chǎn)權(quán)保護(hù)和公權(quán)力管制的博弈過程中，形成了兩大理論。針對私人財產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)管制，大陸法系國家創(chuàng)設(shè)了“財產(chǎn)權(quán)社會化”理論，而英美法系國家主要使用“警察權(quán)”理論。這兩種理論雖然產(chǎn)生于具有不同法制文化傳統(tǒng)的地域，表面上呈現(xiàn)出不一樣的理論表述，且具有不同的立足點，即“財產(chǎn)權(quán)社會化”理論的切入點是私人財產(chǎn)權(quán)面向，“警察權(quán)”理論的切入點是公權(quán)力面向，但二者回應(yīng)的問題是基本一致的，實質(zhì)上都是為了平衡權(quán)利保障與管制正義之間的關(guān)系。文物財產(chǎn)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)中的特殊類別，一方面，私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)主體的自由意志和私人利益應(yīng)該得到尊重和確認(rèn)；另一方面，由于文物關(guān)系到人類的公共福祉，為了維護(hù)公共利益，私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)主體的自由意志和私人權(quán)利亦需要受到特別限制。

(一)私人不可移動文物的公共資源屬性需要公權(quán)力的特別關(guān)照

文物的不可計劃生產(chǎn)性和時間沉淀性決定了其對于人類的獨特價值。首先文物作為文化資源，具有不可替代的文化價值。一定意義上，一種物品之所有能夠成為文物，關(guān)鍵在于其自身蘊(yùn)藏著經(jīng)過時間積淀而形成的文化基因及良好成色，而這種文化基因恰恰能夠反哺人類精神文明的成長，促進(jìn)人類社會的發(fā)展。文物作為文化資源，反映了一個民族成長的文化風(fēng)貌，記錄著人類的成長歷史。文物作為民族和人類共同財產(chǎn)，需要給予特殊保護(hù)。保護(hù)文物，保存文化遺產(chǎn)，可以保障人類的可持續(xù)發(fā)展，讓人類文明的文化基因、脈絡(luò)永續(xù)長存。文物對人類社會整體發(fā)展具有特殊的價值，因而需要積極保護(hù)文物已經(jīng)成為國際社會的共識*聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織大會于1972年10月17日至11月21日在巴黎舉行的第十七屆會議，通過的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》規(guī)定：“考慮到現(xiàn)有關(guān)于文化財產(chǎn)和自然財產(chǎn)的國際公約、建議和決議表明，保護(hù)不論屬于哪國人民的這類罕見且無法替代的財產(chǎn)，對全世界人民都很重要，考慮到某些文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)具有突出的重要性，因而需作為全人類世界遺產(chǎn)的一部分加以保存。”。

(二)新時代公民文化權(quán)利的滿足需要對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)做出特別限制

美好生活不僅是人類向往且不懈努力的價值追求，更是新時代公民基本權(quán)利的形象詮釋?！吧鐣卫憩F(xiàn)代化的最高理想和目標(biāo)，就是努力實現(xiàn)美好生活的價值觀，實現(xiàn)人民對美好生活的向往?！盵5]美好生活不僅包含物質(zhì)層面的內(nèi)容，更包括精神層面的內(nèi)容，而其中文化權(quán)利是美好生活不可或缺的基本權(quán)利內(nèi)容之一。人類對文物享有的感知、欣賞、了解認(rèn)同等文化權(quán)利需要私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)更多社會化的義務(wù)。目前一些國際公約對人類享有的接近并了解文物的權(quán)利先后做出了確認(rèn)和倡導(dǎo)性規(guī)定，接近并了解文物的人權(quán)需求在物質(zhì)不斷豐厚的新時代越發(fā)顯得重要和珍貴。當(dāng)前，視文物為人類文化資源，明確其公共資源屬性，并對私人文物財產(chǎn)權(quán)給予限制已成為世界各地的普遍理論共識和立法慣例。法國、德國、日本、意大利等大陸法系國家，較早地建立了文物保護(hù)法律制度，基于公共利益的考量，都在法律上對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)做出了積極和消極限制，主要包括良好保存義務(wù)、修繕與建設(shè)限制、轉(zhuǎn)讓限制等。在英美法系國家，除了文物保護(hù)相關(guān)立法明確規(guī)定所有權(quán)人必須履行一定義務(wù)外，還存在源于普通法地役權(quán)的遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán)[6]。

三、準(zhǔn)征收視域下私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的法理反思

基于公共利益公權(quán)力可以對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)加以限制，但這種限制須符合一定的限度，若超過限度，管制就會對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)造成不當(dāng)侵害。當(dāng)前，亟待鏡鑒準(zhǔn)征收理論構(gòu)建一套植根中國的私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)過度限制判斷標(biāo)準(zhǔn)，它亦是補(bǔ)償開啟的前提。

(一)私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的規(guī)范分析

相對歐美發(fā)達(dá)國家，我國的文物保護(hù)立法起步相對較晚。新中國成立以前，當(dāng)時政府雖然已關(guān)注到不可移動文物的保護(hù)問題，并制定一些法律文件，但由于歷史原因，它們并沒有真正發(fā)揮作用。當(dāng)然，新中國成立后，文物保護(hù)立法逐漸受到重視，經(jīng)過不懈努力，目前國家已經(jīng)建立起以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代文物保護(hù)法律制度體系。為了更好地保護(hù)文物，針對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)，我國相關(guān)法律通過禁止性、義務(wù)性及法律責(zé)任條款對其做出了一些限制，這些限制既包括法律上設(shè)定的消極負(fù)擔(dān)，亦包括積極負(fù)擔(dān)。

1.消極負(fù)擔(dān)型的限制

我國《文物保護(hù)法》主要通過禁止性和法律責(zé)任規(guī)范對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)作出了消極負(fù)擔(dān)型的限制?！段奈锉Ｗo(hù)法》第17條、18條、19條對文物及周邊土地開發(fā)使用進(jìn)行限制，禁止任何影響文物保護(hù)的污染性建設(shè)，原則上禁止開展其他建設(shè)工程。特殊情況下，經(jīng)過有關(guān)部門嚴(yán)格審批的作業(yè)不能對文物原貌造成破壞。當(dāng)私人不可移動文物全部毀壞的情況下，《文物保護(hù)法》第22條禁止所有人或使用人在原址上重建。在私人不可移動文物的轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保物權(quán)行使方面，《文物保護(hù)法》第25條不僅禁止其向外國人轉(zhuǎn)讓，亦禁止向外國人提供擔(dān)保。而且《文物保護(hù)法》對私人不可移動文物的使用給出嚴(yán)格的綜合性限制，《文物保護(hù)法》第26條要求私人不可移動文物的使用不能改變原貌。除了以上禁止性規(guī)范的限制外，同時《文物保護(hù)法》《刑法》還設(shè)置了一些法律責(zé)任條款，通過刑罰、行政處罰方式保障私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)禁止性和義務(wù)性規(guī)范限制的實現(xiàn)。

2.積極負(fù)擔(dān)型的限制

當(dāng)前我國《文物保護(hù)法》不僅為私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)設(shè)置消極負(fù)擔(dān)型的限制，同時通過義務(wù)性和法律責(zé)任規(guī)范對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)作出了積極負(fù)擔(dān)型的限制。《文物保護(hù)法》第21條、26條規(guī)定，私人主體不僅要承擔(dān)不可移動文物財產(chǎn)權(quán)的安全保護(hù)義務(wù)，同時還要承擔(dān)修繕、保養(yǎng)義務(wù)。針對未履行相應(yīng)義務(wù)的行為人，《文物保護(hù)法》設(shè)置了吊銷資質(zhì)證書、罰款和責(zé)令改正三種行政處罰。遺憾的是，法律雖然對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)給予許多限制，但相應(yīng)的補(bǔ)償性規(guī)定甚是稀缺，限制“使得古跡對所有人不但不成為一項資產(chǎn)，反而是負(fù)擔(dān)”[7]185。

(二)準(zhǔn)征收理論的引入與鏡鑒

1．準(zhǔn)征收理論的引入

基于公共利益的需要，公權(quán)力不可避免地會對公民的財產(chǎn)權(quán)給予限制或剝奪。對公民不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的直接剝奪便構(gòu)成了傳統(tǒng)法律意義上的征收，有征收必有補(bǔ)償已成各國憲法和法律上的共識。一直以來，不動產(chǎn)征收與補(bǔ)償問題都是我國學(xué)者研究的熱點話題，然而準(zhǔn)征收與補(bǔ)償問題并沒有得到同等的關(guān)注，對此方面的研究起步較晚，成果亦比較單薄。財產(chǎn)權(quán)過度限制問題是財產(chǎn)權(quán)征收與正當(dāng)限制之間存在的一個模糊地帶，基于對該問題的探究，便產(chǎn)生了準(zhǔn)征收理論。美國和德國在準(zhǔn)征收方面研究起步較早，亦較具代表性和影響力。關(guān)于準(zhǔn)征收理論的概念表述，在美國和德國呈現(xiàn)出些微的不同，美國稱之為“準(zhǔn)征收”，而德國稱之為“類似征收侵害”。20世紀(jì)20年代以來，美國通過司法判例與學(xué)者們的研究闡釋逐漸構(gòu)建出完整的準(zhǔn)征收理論。1922年的“馬洪案”[8]可視為準(zhǔn)征收的肇始，此案中Holmes法官認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)管制行為過度減損土地所有者的權(quán)利的時候，土地利用管制就被視同為征收，需要加以補(bǔ)償。此后，圍繞準(zhǔn)征收與補(bǔ)償問題，美國法院先后創(chuàng)設(shè)了多個司法判例。在德國，聯(lián)邦普通法院最早提出“類似征收侵害”的概念是在1952年的“BGHZ6，270”判決中，并在隨后的許多類似案例中不斷地修正和發(fā)展其判定理論標(biāo)準(zhǔn)[9]。針對“類似征收侵害”的補(bǔ)償判斷標(biāo)準(zhǔn)問題，德國發(fā)展出“特別犧牲理論”，以此構(gòu)建起“補(bǔ)”與“不補(bǔ)”之間的界限，鏈接了憲法平等原則與征收之間的關(guān)系。當(dāng)財產(chǎn)權(quán)受到過度管制和特別影響時，將通過補(bǔ)償受害人的特別損失，實現(xiàn)非受害人與受害人之間的公平負(fù)擔(dān)。我國臺灣地區(qū)的理論和司法界深受“特別犧牲理論”的影響，他們對于準(zhǔn)征收有相對成熟的看法。謝哲勝認(rèn)為：“準(zhǔn)征收是人民財產(chǎn)權(quán)因受到侵害請求損失補(bǔ)償之情形。”[7]159而張?zhí)┗吞岢觯骸皽?zhǔn)征收是政府以法令限制私有土地之使用，使其遭受類似征收之侵害，卻沒有給予公平補(bǔ)償之狀況。”[10]域外理論與實踐表明，雖然如何處理財產(chǎn)權(quán)征收與正當(dāng)限制之間的模糊地帶，是一個比較有爭議的話題，但基本都認(rèn)為，關(guān)于財產(chǎn)權(quán)過度限制，會產(chǎn)生與征收類似的財產(chǎn)剝奪之效果，國家應(yīng)該給予補(bǔ)償。雖然目前我國法律實踐對于準(zhǔn)征收制度是否存在于現(xiàn)行法之中沒有明朗的態(tài)度，但關(guān)于財產(chǎn)權(quán)限制的法律規(guī)定及公法行為已大量存在，而且針對一些財產(chǎn)權(quán)限制，能不能確定為準(zhǔn)征收，抑或?qū)儆谪敭a(chǎn)權(quán)的正當(dāng)限制，已引起地方實踐的關(guān)注和理論界的積極討論?；诖耍蛲鉁?zhǔn)征收理論和實踐的引入和鏡鑒，對于紓解我國私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)保護(hù)困境和矛盾具有積極的理論價值和現(xiàn)實意義。

2.我國私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制已產(chǎn)生準(zhǔn)征收之財產(chǎn)剝奪效果

改革開放以來，為了解決文物被毀損、被過度開發(fā)等頻發(fā)亂象，國家不斷完善文物保護(hù)法律制度體系，對《文物保護(hù)法》做出了數(shù)次修改，對文物采取更加嚴(yán)格的管制手段成為立法修改的重要價值導(dǎo)向。在更加嚴(yán)格的管制價值指引下，為了公共利益，私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)亦要受到嚴(yán)格的管制?！段奈锉Ｗo(hù)法》作為行政法的分支，延續(xù)了這個“政治化的集體主義”價值取向，要求個人或集體利益服從社會整體利益，并無償承擔(dān)維系社會整體利益的成本[11]。遺憾的是，文物保護(hù)立法對私人利益的忽視并沒有從根本上解決文物損害的亂象，反而導(dǎo)致私人利益和公共利益的矛盾對立。筆者以為，基于我國的憲法規(guī)范安排以及文物保護(hù)法律實踐，對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制的反思和完善可以引入和鏡鑒準(zhǔn)征收理論。“如果對財產(chǎn)的管制‘走得太遠(yuǎn)’，且這種管制是永久性的，則受征收規(guī)范的約束；如果對財產(chǎn)的管制‘走得太遠(yuǎn)’，但這種管制是臨時性的，則受征用規(guī)范的約束。因此，美國法上的‘管制性征收’概念可以從中國法上的兩個概念中發(fā)育出來?！盵12]當(dāng)前我國私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制是否構(gòu)成準(zhǔn)征收，“似可綜合兩種理論，將財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)和征收之間的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)描述為：是否違反平等原則，造成了個別人或者群體的財產(chǎn)權(quán)的特別犧牲，并且這種損害是嚴(yán)重的和不可期待的”[13]。我國私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制雖然未導(dǎo)致所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，也沒有完全剝奪文物的使用權(quán)，但這種不完全剝奪已經(jīng)影響到私人不可移動文物及附著土地的整體使用價值，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損，給私人產(chǎn)權(quán)主體帶來額外的負(fù)擔(dān)和特別損失。進(jìn)一步而言，基于我國文物保護(hù)法的規(guī)范分析，目前，針對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)的限制在強(qiáng)度和方式上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了私人主體作為普通公民應(yīng)該承受的法律義務(wù)底線，違反了憲法平等原則，已經(jīng)具備了適用準(zhǔn)征收的實際效果。筆者以為，為了實現(xiàn)公平正義，更好地促進(jìn)文物保護(hù)工作的順利推進(jìn)，針對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制，我國應(yīng)該建立起相應(yīng)的補(bǔ)償法律制度。

四、私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償

針對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制的反思和完善，不僅需要釋明合理使用和侵害補(bǔ)償?shù)倪吔?，解決應(yīng)否補(bǔ)償?shù)膯栴}，還需解決如何補(bǔ)償?shù)膯栴}，以更為合適的方式設(shè)計出扎根中國的私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收制度。新近，國家已經(jīng)開始關(guān)注私人文物保護(hù)補(bǔ)償問題，并在相關(guān)政策性文件中提出了初步指導(dǎo)性意見*《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》[國發(fā)(2016〕17號]提出：“研究制定文物保護(hù)補(bǔ)償辦法，依法確定補(bǔ)償對象、補(bǔ)助范圍等內(nèi)容。利用公益性基金等平臺，采取社會募集等方式籌措資金，解決產(chǎn)權(quán)屬于私人的不可移動文物保護(hù)維修的資金補(bǔ)助問題，使文物所有者和使用者更好地履行保護(hù)義務(wù)?！薄；诖?，探索建立私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償制度已勢在必行。

(一)確立公平無差別的補(bǔ)償理念

長期以來，“重公抑私”的價值理念對我國文物保護(hù)法律體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，為了保護(hù)文物，相關(guān)法律通過設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制等方式對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)做出了全方位的公法限制。雖然在限制之余，《文物保護(hù)法》做出了“應(yīng)該給予幫助”的表態(tài)性規(guī)定，但對于政府應(yīng)該給予何種程度、方式的幫助以及如何保障幫助的實現(xiàn)卻語焉不詳，同時該法把是否具備相應(yīng)“能力”設(shè)定為政府應(yīng)否給予幫助的前置條件*《文物保護(hù)法》第21條規(guī)定：“國有不可移動文物由使用人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負(fù)擔(dān)?！?。這樣的規(guī)定，賦予了當(dāng)?shù)卣^寬的自由裁量權(quán)，為地方政府逃避對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)責(zé)任埋下隱患。而且這種規(guī)定亦不符合法的安定性和公平性要求。首先，“能力”條件的高低該如何設(shè)定，受制于價值立場、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的快速嬗變、區(qū)域發(fā)展不平衡等因素，必然難以達(dá)成共識。退一步而言，即使可以達(dá)成共識，“能力”條件如何評估亦是一個難題，操作不當(dāng)必將引發(fā)新的社會矛盾，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的結(jié)果。其次，域外成熟的準(zhǔn)征收理論和實踐表明，對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制補(bǔ)償與否的判斷基準(zhǔn)是特殊損害以及損害程度，而不應(yīng)該是私人主體的財產(chǎn)實力及履行能力，以“能力”條件作為“給予幫助”的前提顯然違反了公平原則，會引發(fā)文物保護(hù)方面的“道德綁架”。私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償需要摒棄“重公抑私”的價值理念，樹立公平無差別的行政補(bǔ)償法治理念。

(二)明確補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)

1.明確并擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

無痛人工流產(chǎn)術(shù)作為非意愿早孕后的補(bǔ)救措施，在臨床廣泛應(yīng)用。但是，麻醉本身有一定風(fēng)險，有些還會造成不良后果，國內(nèi)外有研究報道在使用丙泊酚完成麻醉的人工流產(chǎn)術(shù)患者出現(xiàn)了性幻覺現(xiàn)象[1-3]，發(fā)生率可高達(dá) 10.6%[4，5]，給患者留下心理疾病，甚至個別患者認(rèn)為受到了性侵犯[3]。本研究采用咪達(dá)唑侖提前注射，丙泊酚聯(lián)合舒芬太尼麻醉誘導(dǎo)，術(shù)中丙泊酚維持麻醉深度實施無痛人流術(shù)[6，7]，觀察咪達(dá)唑侖聯(lián)合丙泊酚麻醉在人流術(shù)中性幻覺的發(fā)生情況。

在我國，相對名目繁多的私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制，關(guān)于補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定明顯不足。在我國各類法律法規(guī)中，關(guān)于私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償基本僅限于修繕補(bǔ)償方面，且有關(guān)規(guī)定都比較籠統(tǒng)。歐美日等國家的文物保護(hù)補(bǔ)償制度相對比較成熟，在補(bǔ)償范圍的確定上能夠?qū)Ω鞣N觸發(fā)因素給予統(tǒng)籌考量，關(guān)于文物保護(hù)補(bǔ)償事由的認(rèn)定主要有“所有權(quán)剝奪、法律要求所有人承擔(dān)特殊義務(wù)和特別犧牲、所有權(quán)因文物保護(hù)受到的合法侵害和限制、行政違法等”方面[6]。對照域外經(jīng)驗，同時觀照我國文物保護(hù)的具體實踐，關(guān)于私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償范圍確定顯然不能僅局限于不可移動文物的保存修繕方面，應(yīng)該還包括工程建設(shè)限制、轉(zhuǎn)讓限制、周邊環(huán)境限制等會導(dǎo)致特別犧牲的所有公法限制。

2.確定“公平補(bǔ)償”的計算標(biāo)準(zhǔn)和方法

對于私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)該堅持“公平補(bǔ)償”原則。一般意義上，關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)依據(jù)，需要遵循“直接”“明確”“物質(zhì)”等認(rèn)定原則。私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償作為行政補(bǔ)償?shù)奶厥夥N類，在此方面須體現(xiàn)出一定的特殊性。私人不可移動文物相對于一般不動產(chǎn)，體現(xiàn)了更多的文化資源價值，蘊(yùn)含著私人的精神寄托?；诖耍饺瞬豢梢苿游奈镓敭a(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償應(yīng)該適當(dāng)考量限制所導(dǎo)致的精神損失。此外，針對私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償計算方式，既補(bǔ)償覆蓋私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制減損的程度，亦應(yīng)該體現(xiàn)出一定的特殊性。在土地征收領(lǐng)域，域內(nèi)外一般都主張堅持市場導(dǎo)向的完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于會產(chǎn)生準(zhǔn)征收效果的私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制補(bǔ)償而言，一方面應(yīng)該堅持市場導(dǎo)向的補(bǔ)償計算方式，但同時應(yīng)該考慮到文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的特殊性，如果一味堅持“完全補(bǔ)償”的原則可能會引發(fā)一些不良后果。一方面，在地方財力有限的情況下，“完全補(bǔ)償”原則必然會導(dǎo)致地方政府對文物保護(hù)陷入“自我限縮”的窘境，進(jìn)而影響文物保護(hù)事業(yè)的擴(kuò)散發(fā)展；另一方面，“完全補(bǔ)償”原則亦可能會引發(fā)私人主體對公法限制補(bǔ)償?shù)摹盁o限遐想”，借由受限向政府提出“依賴性”的補(bǔ)償要求。因此，私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該堅持“公平補(bǔ)償”原則，既要考慮私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)特殊犧牲的程度，又要兼顧公共利益的維護(hù)。在具體補(bǔ)償數(shù)額的計算上，還需考慮到私人不可移動文物的保護(hù)級別、受限制程度，并結(jié)合補(bǔ)償方式給予法律關(guān)系雙方當(dāng)事人充分協(xié)商的空間?！耙岳嬲蠟榛A(chǔ)，完善利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，化解多元利益主體的矛盾。”[14]

(三)建立金錢補(bǔ)償為主的多樣化補(bǔ)償方式

市場經(jīng)濟(jì)條件下，在不動產(chǎn)準(zhǔn)征收領(lǐng)域，金錢補(bǔ)償始終是最受歡迎且便捷的補(bǔ)償方式之一。私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償當(dāng)然應(yīng)該堅持金錢補(bǔ)償?shù)闹黧w地位。但考慮到私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的多樣性及復(fù)雜性，在金錢補(bǔ)償之外，應(yīng)該建立更加多樣化的補(bǔ)償方式，同時賦予補(bǔ)償法律關(guān)系雙方當(dāng)事人對補(bǔ)償方式、具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商選擇權(quán)。

1.協(xié)議補(bǔ)償

2.暗含補(bǔ)償

為了減輕文物保護(hù)直接金錢補(bǔ)償給地方政府帶來的財政壓力，亦可以建立暗含補(bǔ)償?shù)姆绞?，比如通過稅收減免，或者通過收費許可，允許私人向公眾開放獲得適當(dāng)收益等?；谖奈锉旧淼墓鎸傩?，將私人不可移動文物向公眾開放，能夠滿足公眾對文物享有的感知、欣賞、了解、認(rèn)同等文化權(quán)利需要，符合正當(dāng)性的要求。通過制度安排鼓勵私人主體對不可移動文物進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用，不僅可以紓解政府補(bǔ)償?shù)呢斦毫?，同時基于經(jīng)濟(jì)收入的誘導(dǎo)因素亦可以充分調(diào)動私人主體對文物保護(hù)的積極性，提升私人主體對不可移動文物的修繕能力。對此，一些地方已經(jīng)做出了初步規(guī)范性的倡導(dǎo)*《上海市文物保護(hù)條例》第37條第2款規(guī)定：“鼓勵非國有文物保護(hù)單位、文物保護(hù)點向公眾開放?！??；谒饺瞬豢梢苿游奈?尤其是大規(guī)模的私人不可移動文物)開發(fā)利用技術(shù)及資金的高要求，可以引入PPP模式,通過多方參與，進(jìn)而實現(xiàn)對私人不可移動文物的合理開發(fā)利用。而且，針對私人向公眾開放不可移動文物的，可以建立稅收優(yōu)惠制度。如果私人主體向公眾收費開放不可移動文物的，可以適當(dāng)減征所得稅，而當(dāng)私人主體向公眾免費開放不可移動文物的，可以允許私人主體辦理稅收抵免。稅收優(yōu)惠可以激勵私人主體主動參與到文物保護(hù)之中，體現(xiàn)為私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的一種暗含補(bǔ)償方式。

3.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移

在美國以及我國港澳臺地區(qū)，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移已經(jīng)被引入文物保護(hù)管理之中，用于解決私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償問題。當(dāng)私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)受到限制時，可以通過將該不可移動文物上的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到其他土地上，進(jìn)而彌補(bǔ)自己受到的限制性損失。筆者認(rèn)為，我們可以借鑒域外土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論，建立適應(yīng)我國文物保護(hù)法治完善的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。其實關(guān)于土地置換及容積轉(zhuǎn)移補(bǔ)償方式，在一些地方性文物保護(hù)法規(guī)中已經(jīng)開始得以體現(xiàn)*《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》第17條第2款規(guī)定：“在歷史文化風(fēng)貌區(qū)建設(shè)控制范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建建筑，其建筑容積率受到限制的，可以按照城市規(guī)劃實行異地補(bǔ)償?！薄稄V州市文物保護(hù)規(guī)定》第35條規(guī)定：“經(jīng)文物考古調(diào)查、勘探，發(fā)掘出重要文物的區(qū)域，文物行政主管部門可以會同規(guī)劃行政管理部門劃定臨時禁止建設(shè)區(qū)。在依法批準(zhǔn)的工程建設(shè)中有重大考古發(fā)現(xiàn)、需要實施原址保護(hù)的，市或者區(qū)、縣級市人民政府應(yīng)當(dāng)收回該地塊的土地使用權(quán)，另行置換土地或者退還土地出讓金。實施原址保護(hù)給建設(shè)單位造成損失的，市或者區(qū)、縣級市人民政府應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。具體補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，由市人民政府制定并向社會公布?！?。在私人不可移動文物的限制補(bǔ)償中，引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，可以有效減輕政府的財政補(bǔ)償壓力，通過市場力量滿足私人主體的正當(dāng)訴求。推進(jìn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的有效實施，重點需要建立起公正的第三方土地發(fā)展權(quán)評估機(jī)制和土地發(fā)展權(quán)交易平臺。

五、結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，無論是國家政策，抑或是地方實踐，都已經(jīng)初步關(guān)注到私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制的補(bǔ)償問題，并試圖推動相關(guān)法律制度的建構(gòu)。本文嘗試以準(zhǔn)征收理論全面檢視我國私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制現(xiàn)狀，并以此為鏡鑒，提出更加有利于私人不可移動文物保護(hù)的補(bǔ)償法律制度。當(dāng)然，私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制與補(bǔ)償是一個復(fù)雜課題，不同的私人不可移動文物，其限制方式、手段及程度往往呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)。面對復(fù)雜多樣的私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制樣態(tài)，該做出何種更加具體化、個性化的實踐應(yīng)對，依然有待進(jìn)一步的實踐探索和理論研究?？梢灶A(yù)見到，私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)公法限制與補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位鉀Q之路依然任重而道遠(yuǎn)。