農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費預(yù)算管理分析

趙佳駿

(四川省農(nóng)業(yè)科學院，四川 成都 610066)

農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)科技政策的支持。自黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展”的重大戰(zhàn)略決策以來，我國堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少收放活的方針，公共財政體制逐步確立，財政支農(nóng)資金量逐年增加，然而支農(nóng)資金的使用效果并不十分理想。近年來，隨著我國事業(yè)單位管理體制改革的不斷深入和市場經(jīng)濟進程的加快，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位各類經(jīng)濟活動日趨頻繁，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費預(yù)算管理面臨著新形勢和新挑戰(zhàn)。

1 農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位經(jīng)費預(yù)算管理的概念及特點

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位經(jīng)費預(yù)算管理就是按照農(nóng)業(yè)科學技術(shù)和管理學原理，為實現(xiàn)既定的科研目標，對經(jīng)費預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、評價過程進行合理化和規(guī)范化管理，以期達到一種最佳完成度的管理行為。其目標是讓科研經(jīng)費用得合理、科學，提高科研經(jīng)費使用效率，為實現(xiàn)“科技興農(nóng)、科技立農(nóng)、科技強農(nóng)”做出應(yīng)有貢獻。由于農(nóng)業(yè)科研事業(yè)自身的特殊性，使得其預(yù)算管理具有如下特點。

1.1 多元性

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的項目經(jīng)費來源既有由國家和各級政府撥款的縱向科研經(jīng)費，又有由社會團體和企事業(yè)單位撥款的橫向經(jīng)費等，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢。

1.2 復雜性

農(nóng)業(yè)科研活動依托于土地和自然環(huán)境，受土壤、季節(jié)、氣候等自然因素的影響較大，再加上試驗周期普遍較長，風險性較大，農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費預(yù)算管理體現(xiàn)出一定的復雜性。

1.3 主觀性

目前，我國實行的是“課題負責制”，課題(項目)負責人申報項目、編制預(yù)算并自行掌握經(jīng)費使用情況。因此，課題負責人的主觀意見占了相當大的比重。

1.4 系統(tǒng)性

科研經(jīng)費預(yù)算管理對內(nèi)涉及到單位的科研管理部門、財務(wù)部門等協(xié)作部門，對外涉及到農(nóng)業(yè)廳、農(nóng)業(yè)部等項目下達單位，是一個系統(tǒng)化管理的過程，需要對每個環(huán)節(jié)都予以充分重視，形成一整套完善的科研經(jīng)費預(yù)算管理體系，才能使科研經(jīng)費使用效益更好。

2 農(nóng)業(yè)事業(yè)單位科研經(jīng)費預(yù)算管理的現(xiàn)狀

從經(jīng)費來源來劃分，我國科研經(jīng)費可分為縱向經(jīng)費和橫向經(jīng)費兩類，縱向經(jīng)費來源又可分為國家部委項目和省級項目。2017年以前，國家部委項目包括了國家自然科學基金、973計劃項目、863計劃項目等等；省級項目包含省育種攻關(guān)項目、財政創(chuàng)新能力提升工程等等。2014年底，我國為深化中央財政科技計劃管理，將過去的各個專項拆分合并，重新整合成國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃等五類科技計劃，經(jīng)過3年過渡期，從2017年正式全面按此實施。緊跟中央的腳步，2017年初，省級科研項目管理也做出了調(diào)整，將原來的項目拆分合并后重新整合成應(yīng)用基礎(chǔ)研究計劃、重點研發(fā)計劃等四類科技計劃，并逐步深化推進。將繁復的經(jīng)費渠道進行部分整合，使得資源能夠被統(tǒng)籌利用，便于項目和項目經(jīng)費的管理和監(jiān)督，提高科研資源的使用效率。

2005～2014年10年期間，我國全社會研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費投入始終保持快速增長，投入強度(與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比)連年創(chuàng)造歷史最高水平，企業(yè)自主創(chuàng)新投入的主體地位進一步鞏固。2013年，全國共投入研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費11846.6億元，比上年增加1548.2億元，增長15%；研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費投入強度首次突破2%，達到2.08%。近年來，從中央到地方各級政府都加大了對農(nóng)業(yè)科研事業(yè)的經(jīng)費投入，來自社會企業(yè)或個人的投入也逐年增長，農(nóng)業(yè)科研活動發(fā)展迅速，這就對科研項目經(jīng)費的管理提出了更高的要求。

目前，農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費管理仍有一些需要進一步完善的地方，如單位的內(nèi)部控制制度不健全、經(jīng)費使用過程的監(jiān)督力度不夠、科研人員法規(guī)意識薄弱；項目驗收貫穿整個項目期間，由項目主研方向的專家組進行，重點審查科研進度和科研成果，而經(jīng)費使用情況只有在結(jié)題審計時才進行，具有滯后性；單位財務(wù)部門往往也只是對報賬票據(jù)的合法性進行審核，由于不熟悉科研活動，對經(jīng)費使用合理性幾乎無法審核等等，導致科研經(jīng)費無法發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

3 存在的問題及原因分析

3.1 農(nóng)業(yè)科研項目存在重申報輕管理的現(xiàn)象

有些科研人員法規(guī)意識較弱，認為只要能完成科研任務(wù)就行，忽視預(yù)算方案的約束性，經(jīng)費使用隨意性較大，往往造成科研經(jīng)費的浪費。有時又因為擔心一個項目經(jīng)費不夠，科研人員會同時申請幾個同類型的項目，但這些項目的一些研究成果可以相互采用，不需要進行重復試驗，導致了項目經(jīng)費的結(jié)余。還一些科研人員錯誤地認為項目申報下來，經(jīng)費撥款到位，自己作為項目主持人可以隨意支配這些資金，沒有系統(tǒng)、科學地規(guī)劃資金使用，使得時常出現(xiàn)剛開始“打緊”花錢，結(jié)題時“集中”花錢的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)有時經(jīng)費過度結(jié)余、有時又嚴重超支的現(xiàn)象，既不利于經(jīng)費管理，也不利于科研人員進行研究。同時，科研人員與財務(wù)人員脫節(jié)，直接導致課題組產(chǎn)生的一些費用不符合財務(wù)報賬制度無法報銷，而結(jié)余的經(jīng)費又用不出去，導致科研經(jīng)費使用效率低下。

3.2 農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費缺乏科學的預(yù)算編制

預(yù)算編制是預(yù)算管理的第一步，科學編制預(yù)算要求既要保證科研活動順利開展，也要保證科研經(jīng)費合法、合規(guī)的使用。盡管相關(guān)制度在不斷完善，但農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位在項目經(jīng)費預(yù)算編制環(huán)節(jié)中仍然存在編制不科學的問題，其原因主要有兩點：

3.2.1 單位領(lǐng)導不夠重視 任何一項規(guī)章制度要得以良好的實施，首先需要單位領(lǐng)導的重視。有些領(lǐng)導對于預(yù)算管理并不在意、對相關(guān)政策不熟悉，使得單位從上至下的預(yù)算管理規(guī)則意識淡??；有些領(lǐng)導僅僅局限于管理層面討論預(yù)算編制，而忽視了基層真正執(zhí)行人員的反饋信息，導致編制的預(yù)算方案缺乏科學性、合理性，無法順利執(zhí)行。

3.2.2 部門間協(xié)作不佳 有的單位將科研項目預(yù)算統(tǒng)一交給單位財務(wù)部門進行編制，財務(wù)人員對于科研活動并不十分了解，只能根據(jù)上年度數(shù)據(jù)或其他項目預(yù)算方案進行粗略編制，導致預(yù)算方案缺乏合理性、科學性；有的單位又是完全由項目負責人編制預(yù)算，受專業(yè)限制，容易造成經(jīng)費使用不符合財務(wù)規(guī)章制度的矛盾。

3.3 農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費缺乏全過程的預(yù)算控制

很長一段時間以來，我國農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位項目經(jīng)費預(yù)算管理制度不盡完善，尤其是缺乏全過程的控制。我國的預(yù)算管理流程像是一個個獨立的過程，在上一個環(huán)節(jié)不考慮下一環(huán)節(jié)，導致預(yù)算無法按照計劃實施，造成科研經(jīng)費浪費。因此，我們應(yīng)借鑒美國的科研經(jīng)費預(yù)算管理方法，建立起從立項到結(jié)題審計全過程、動態(tài)的控制機制，發(fā)現(xiàn)問題能及時糾正，避免越走越偏、問題越堆越大，從而保證科研活動有序開展。

在預(yù)算管理過程中，還應(yīng)建立嚴格的監(jiān)管措施。不論是在預(yù)算編制，還是在預(yù)算執(zhí)行階段，都需要統(tǒng)一、科學的監(jiān)管，確保科研經(jīng)費預(yù)算編制合理、合規(guī)、合法，確保預(yù)算方案能夠很好的執(zhí)行。監(jiān)督措施也應(yīng)涵蓋在預(yù)算控制中，貫穿預(yù)算管理的整個過程，確?？蒲薪?jīng)費用到實處、用出實效。

3.4 農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費缺乏嚴格的預(yù)算執(zhí)行

按照預(yù)算管理要求，經(jīng)過審批的預(yù)算，必須嚴格照章執(zhí)行。但在實際操作中，沒有嚴格按照預(yù)算方案執(zhí)行的情況時有發(fā)生。首先，是因為農(nóng)業(yè)科研活動的特殊性造成的，農(nóng)業(yè)科研活動本身對自然環(huán)境依賴度較大、周期較長，時常會遇到突發(fā)情況，如自然災(zāi)害、氣候變化等無法預(yù)計的因素會給科研活動帶來較大影響，導致無法按原來的預(yù)算執(zhí)行。其次，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的疏漏或者編制不科學，也會導致預(yù)算無法嚴格執(zhí)行。再次，執(zhí)行過程缺乏嚴格的監(jiān)督和控制，監(jiān)管不能僅紙上談兵，需要真正地實行。

預(yù)算執(zhí)行不僅僅是為了保證科研項目順利開展、實現(xiàn)科研成果，更是為了在執(zhí)行的過程中發(fā)現(xiàn)問題并及時反饋，才能對預(yù)算做出恰當?shù)恼{(diào)整，真正使預(yù)算管理充分發(fā)揮作用。

3.5 農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費缺乏合理的績效評價

事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行不力，還因為缺乏事后對預(yù)算執(zhí)行情況的有效獎懲機制。績效評價作為一種行之有效的激勵方式本應(yīng)發(fā)揮其職責，然而一些科技計劃資助的項目都是部門自己立項、自己組織驗收，嚴重缺乏與其他科技預(yù)算管理部門的溝通和協(xié)調(diào)，在比較獨立的績效評價機制和有效制衡方面存在嚴重不足。又基于農(nóng)業(yè)科研項目的特殊性，科研人員付出的努力和投入的技術(shù)研究無法準確的量化，導致績效考評無法進行。

4 提高農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

(1)在科研經(jīng)費預(yù)算編制階段，由農(nóng)業(yè)部等項目下達單位確定項目目標、關(guān)鍵要求，控制經(jīng)費總量，由各項目承擔單位自行對預(yù)算方案進行細化；或者由項目承擔單位根據(jù)預(yù)算方案內(nèi)容、項目實際需求等編制詳細的預(yù)算方案，報項目下達單位進行審批。編制預(yù)算時遵循相關(guān)性原則，充分考慮單位實際需求、行業(yè)整體情況及未來發(fā)展等與項目相關(guān)的各方面因素，事先做好調(diào)研、預(yù)測、風險評估和協(xié)調(diào)工作，仔細、全面地編制預(yù)算方案合理、科學的預(yù)算，提高預(yù)算的可執(zhí)行性。在此過程中，各單位、各相關(guān)部門應(yīng)相互協(xié)作，發(fā)揮良好的協(xié)同效應(yīng)，讓預(yù)算的編報通道更加順暢，編報過程更高效。

(2)在科研經(jīng)費預(yù)算管理的監(jiān)督控制環(huán)節(jié)，全國農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位可以建立常態(tài)化的審計，可以根據(jù)單位實際情況靈活設(shè)置審計節(jié)點，如：以1個自然年度為節(jié)點等。并且，還可以建立起項目進度實時查詢系統(tǒng)，讓項目下達單位、項目承擔單位、外審機構(gòu)等相關(guān)部門都能實時掌控項目進度和科研經(jīng)費的使用情況。

(3)對于已經(jīng)簽訂的預(yù)算合同要嚴格執(zhí)行，不得擅自更改、調(diào)整。但由于農(nóng)業(yè)科研試驗周期長、不可控因素較多，在保證預(yù)算方案嚴肅性的同時，也應(yīng)該建立靈活的調(diào)整機制。如果在實際執(zhí)行過程中發(fā)生不可抗的因素導致預(yù)算方案需調(diào)整，或是在監(jiān)督控制環(huán)節(jié)確實發(fā)現(xiàn)了不合理的地方，應(yīng)及時進行調(diào)整。簡化調(diào)整預(yù)算的申報、審批程序，可以適當將一定金額內(nèi)的調(diào)整審批權(quán)下放至項目承擔單位或其主管部門，以保證預(yù)算調(diào)整的及時性和有效性。但項目承擔單位或其主管部門審批時也需嚴格審查，在結(jié)題審計時對預(yù)算完成情況承擔連帶責任，避免滋生腐敗。

(4)建立科學的績效評價體系是非常必要。我國也可嘗試建立類似美國計劃評估等級工具(PART)的預(yù)算績效評估體系，將績效評估結(jié)果與經(jīng)費預(yù)算相掛鉤,項目下達單位可每2年抽取20%當年結(jié)題項目進行評估，將各項目的預(yù)算完成情況設(shè)置優(yōu)、良、中、差4個等級，將結(jié)題審計時預(yù)算完成情況預(yù)算方案相比上下浮動5%及以下為優(yōu)，說明項目承擔單位預(yù)算執(zhí)行性好，資金管理效率高，未來申報項目時可增加項目經(jīng)費，并對相關(guān)科研人員實施獎勵；與預(yù)算方案相比上下浮動20%及以上為差，說明項目承擔單位的預(yù)算執(zhí)行效果差，管理效率低，在下次項目申報中削減10%預(yù)算，且下次繼續(xù)對其進行評估，如果評估結(jié)果仍然為差，則加大對預(yù)算資金的削減力度，并對相關(guān)科研人員給予適當處罰。以激勵科研人員的積極性和創(chuàng)造力也形成適當?shù)膲毫?，以便提高公共資金的使用效益和效率，使公共資源得到最有效的配置和利用。

應(yīng)當提高農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的創(chuàng)新性?？蒲泄ぷ鞅揪褪鞘莿?chuàng)造性和創(chuàng)新性工作，規(guī)律性和可復制性較差，而在國家大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的背景之下，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費預(yù)算管理應(yīng)該建立起復合發(fā)展的模式，不宜和一般性政府支出等同視之，不能讓“如何使用錢，必須怎樣使用錢”成為科研工作的枷鎖。在保證科研任務(wù)順利完成，經(jīng)費使用合理、合規(guī)的基礎(chǔ)上，對于結(jié)余的科研項目經(jīng)費，應(yīng)從政策上鼓勵用來進行科研項目的后續(xù)創(chuàng)新性、探索性工作?？蒲泄ぷ鞯膭?chuàng)新性、創(chuàng)造性能夠為科研工作人員拓寬思路和更多靈感，若政策上能支持科研人員利用結(jié)余經(jīng)費繼續(xù)深挖某一專業(yè)領(lǐng)域，甚至建立起專門對此情況繼續(xù)跟進的制度，在保證國家財經(jīng)紀律的公正性、嚴肅性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，保障科研工作深入有序的推進，保護科技人員的工作熱情，定能使農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費發(fā)揮更大、更好的效用，讓農(nóng)業(yè)科技更好地服務(wù)社會，造福三農(nóng)。