全口徑盯緊“錢袋”

趙曉思

近年來，契合新預算法精神，浙江省各地人大在深化全口徑預算審查監(jiān)督進程中敢為人先，不斷從預算范圍全覆蓋、加強預算績效、實時在線監(jiān)督等方面進行創(chuàng)新，打造了諸多基層人大預算審查監(jiān)督的“樣本”。

溫嶺：“參與式預算”向縱深推進

“澤國鎮(zhèn)城區(qū)污水管網(wǎng)建設項目評價綜合評定得分為85.26分，評價等次為良好；牧嶼沿河景觀綠化提升工程績效評價得分為73分，評價等次為合格；澤國鎮(zhèn)公共自行車系統(tǒng)建設項目，綜合評價得分為85.74分，評價等次為良好?！?/p>

2015年，澤國鎮(zhèn)對三個跨年度實施的民生項目進行了績效測評。為了補上預算執(zhí)行情況的評價和運用這塊“短板”，澤國鎮(zhèn)人大從2013年開始探索引入預算績效評價，進一步完善資金預算監(jiān)督體系，以全面監(jiān)督預算的分配、使用、產(chǎn)出和效益。經(jīng)過三年多的實踐，績效優(yōu)先，花錢要看效果已逐漸成為共識。

“現(xiàn)在不僅僅是把預算資金用完，更要用好、用出最佳效果?！睗蓢?zhèn)人大負責人認為：相關部門根據(jù)懇談結果對存在的問題進行化解，使得決算懇談與績效評價在預算投入、資金績效、工作推動之間搭起一個有機關聯(lián)平臺，從而建立與形成“預算決定決算、決算反饋預算”的一個正向、互動、良性的循環(huán)機制。

面對越來越復雜的預算、越來越大的項目投資，人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預算懇談”逐漸向“預算績效”轉型升級。過去，代表關心錢用在哪里、怎么用，現(xiàn)在，代表們則更關心錢用得怎么樣，“參與式預算”的內涵不斷拓展延伸，監(jiān)督效果也更加明顯。

事實上，溫嶺市參與式預算監(jiān)督的探索已經(jīng)持續(xù)十幾年。2005年7月27日，對很多人來說，這是一個值得銘記的日子。這一天，溫嶺市新河鎮(zhèn)十四屆人大五次會議開幕，也是這一天，到會的鎮(zhèn)人大代表們發(fā)現(xiàn)了會議多了一項議程：預算懇談，發(fā)放的會議材料里也多了一份《新河鎮(zhèn)2005年財政預算（說明）》。

在這份說明里，每項預算支出的具體用途被詳細列出，例如行政管理費1600萬元、車輛購置費70萬元等等。

看著這份說明，代表們開始了詢問，18個問題拋出，再由相關負責人回答。

“臺上臺下都有些不適應，臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領導人手一支筆邊答邊擦汗。”對于這場開啟預算改革的“實驗”，當時參會的人員還記憶猶新。

但是，懇談的實際效用開始發(fā)揮。此后，新河鎮(zhèn)針對這次懇談召開了人大和鎮(zhèn)政府班子的聯(lián)席會議，會上形成的《關于2005年財政預算報告項目調整的說明》明確：政府車輛購置費從70萬元調整為50萬元，自聘人員經(jīng)費從75萬元縮減到70萬元……這份修改過的財政預算最終通過。

之后的2005年11月3日，溫嶺市新河鎮(zhèn)政府大樓五樓會議室舉行了另一場民主懇談會，參與人員擴大到了該鎮(zhèn)40多名代表、財經(jīng)小組成員和自愿參加會議的村民。

至此，溫嶺市新河鎮(zhèn)先行先試，在審議鎮(zhèn)財政預算時，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開參與式預算改革試驗的序幕。

在這之后的十余年，溫嶺市參與式預算改革創(chuàng)新的步伐不斷向前邁進，每一步都走得踏實。

2008年，溫嶺市人大常委會首次“試水”部門預算民主懇談；

2009年，溫嶺市部門預算民主懇談進入常態(tài)；

2010年，部門預算懇談的大門正式向溫嶺普通市民打開；

2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預算修正議案。

“這是一個自我革命的過程?！睍r任溫嶺市人大常委會主任張學明認為，無論是理念的轉變抑或是路徑的選擇都并非易事，“所以我們用了10年來做這一件事”。

實踐證明，溫嶺市人大的堅持對于人大預算審查的創(chuàng)新意義重大，“參與式預算”成了浙江人大工作的一張金名片，其影響力和輻射面越來越大，而溫嶺市人大對“參與式預算”的探索實踐也從未止步。

寧波：瞄準開發(fā)園區(qū)預算消除監(jiān)督“盲點”

“住房公積金去年新增了499萬元，人均新增5000多元，按個人所繳部分占工資12%計算，明顯偏高，這是怎么回事？”

“基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的經(jīng)費為什么沒有在基層衛(wèi)生科目中列出？”

2015年4月14日上午，寧波市杭州灣新區(qū)財政局會議室，一場別開生面的開發(fā)區(qū)預算審查會議開場。5名來自財政局等單位的負責同志陳述開發(fā)區(qū)預算資金怎么花，花錢的理由和依據(jù)。寧波市人大財經(jīng)委組織的專家組，每個人手中都拿著一份杭州灣新區(qū)2014年公共預算執(zhí)行情況及2015年公共預算草案報告。

提問、回答、追問，在3個小時里，專家組就預算編制中的具體問題與財政局的負責同志進行著緊張的“交鋒”。

這樣的開發(fā)園區(qū)預算審查會在寧波已經(jīng)成為常態(tài)。各開發(fā)園區(qū)是市政府的派出機構，享有市級經(jīng)濟管理權限，都建立一級財政，這也導致行政區(qū)域內的人大很難對其進行監(jiān)督，一直是預算監(jiān)督的“盲區(qū)”。

但開發(fā)園區(qū)財政收入和支出規(guī)模逐年增大的現(xiàn)實卻表明，對開發(fā)園區(qū)開展預算監(jiān)督刻不容緩。以2013年為例，寧波市屬相關開發(fā)園區(qū)（不包括寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)）地方財政收入達到100.27億元，占全市地方財政收入的12.65%；可用財力達到124.69億元，占全市可用財力的12.37%。

“對市屬相關開發(fā)園區(qū)的預算實施監(jiān)督，促進各開發(fā)園區(qū)財政科學化精細化管理，減少管理的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，提高資金使用效益迫在眉睫?！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯嚓P負責人表示。2012年，寧波市人大常委會將該項工作作為重點課題，在調研基礎上，決定從公共預算監(jiān)督起步，探索市屬相關開發(fā)園區(qū)的預算監(jiān)督工作。

隨后召開的市十四屆人大常委會第六次會議出臺了《寧波市人民代表大會常務委員會關于加強市屬相關開發(fā)園區(qū)預算監(jiān)督的實施意見（試行）》，從制度上為市人大常委會監(jiān)管市屬相關開發(fā)園區(qū)公共財政預算鋪平了道路。

《實施意見》施行以來，寧波市人大常委會審查園區(qū)每年公共財政預算以及上一年度的公共財政決算便成了規(guī)定動作，也取得了很好的效果。

幾年下來，各開發(fā)園區(qū)預算編制的規(guī)范化和精細化得到明顯提升。曾幾次參加預算審查的市人大代表不約而同地感慨：“以前，有些地方預算編制比較粗，也不科學。到年底大部分錢用不出去，現(xiàn)在這種情況很少了?！?/p>

觀察寧波市人大對開發(fā)區(qū)預算監(jiān)督工作，除了覆蓋開發(fā)區(qū)預算監(jiān)督盲區(qū)外，就如何善于監(jiān)督、深入監(jiān)督進而提升預算監(jiān)督質量也進行了較好的探索。比如，杭州灣新區(qū)預算監(jiān)督過程中，就有專家提出應在備注欄說明預決算調整的重大影響因素等。沒有局限于“投入太少”之類的抽象化、直覺性質疑，而是提出專業(yè)化、建設性的調整方案。

此外，人大預算監(jiān)督呈現(xiàn)向主動監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督轉型趨勢。預算專家組成人大的智囊團，為人大常委會審議提供充分、專業(yè)的論證報告和參考意見。同時，根據(jù)情勢變化，市人大還對開發(fā)區(qū)政府預算進行常態(tài)性、跟蹤性的監(jiān)督，如預算調整報備案、定期審計、財經(jīng)委跟蹤監(jiān)督……其監(jiān)督效能顯然遠遠高于政府限于一時的“自我修改”。

預算監(jiān)督理念的變化是又一個亮點。審查中，各項財政資金安排是否盡可能做到合情合理，政府開支有無進一步壓縮的可能等等都是人大關注的重點?！叭舜髮﹂_發(fā)區(qū)的預算審查，產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域投入數(shù)字背后的政策措施是否得當、財政運行質量效益是最核心的內容。”2015年，杭州灣新區(qū)預算審查會上，寧波市人大常委會財經(jīng)工委相關負責人總結時特別強調了這一理念。

溫州：預算聯(lián)網(wǎng)打造“透明錢柜”

在溫州市人大機關的在線監(jiān)督室的專用電腦上，可以看到：在電腦屏幕上，鼠標一點，政府部門的每一筆開銷都可以實時看到；網(wǎng)線那頭，是財政部門的國庫集中支付系統(tǒng)。

2009年，一根網(wǎng)線聯(lián)通溫州市人大與市財政局，把政府的每一筆開銷都放在人大眼皮底下。

就在2009年，有公開資料顯示，溫州財政支出的剛性特征日益明顯，且很多支出科目的設立、額度的增加又不可逆轉，支出規(guī)模居高不下。

一邊是規(guī)模越來越大的財政收支，一邊是百姓對“錢袋子”的密切關注，溫州市人大常委會在相關審查報告中指出，部門預算執(zhí)行有待進一步規(guī)范；專項資金使用績效有待進一步提高。

“過去，市人大對市財政預算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督，主要是靠財政部門報送的月報表來掌握情況，具體支出項目并不清楚?；拘畔⒉还蚕恚沟脤徍吮O(jiān)督難以深入、有效開展?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯A算工委有關負責人回憶，當時，不少市人大代表提出，財政就是民生，人大及其常委會、人大代表要為人民看好“錢袋子”。財政預算資金的監(jiān)督監(jiān)管，絕不能掉以輕心。

為了解決這一問題，溫州人大開始了在線預算監(jiān)督的探索，在線預算監(jiān)督系統(tǒng)應運而生。據(jù)在線監(jiān)督室工作人員介紹，這套在線監(jiān)督系統(tǒng)為人大預算監(jiān)督裝上了“天眼”，推動著溫州人大預算監(jiān)督進一步從程序走向實質。

通過這一在線預算監(jiān)督系統(tǒng)，溫州市人大對政府財政預算支出的監(jiān)督實現(xiàn)對財政資金運轉從周期性監(jiān)督向實時監(jiān)督、從結果監(jiān)督向全程監(jiān)督轉變。

八年來，這一人大在線預算監(jiān)督系統(tǒng)，不斷改進完善，努力讓政府財政國庫變成“透明錢柜”。從此，人大預算監(jiān)督的觸角，借助“天眼”，伸向幾乎所有需要花錢的領域和部門，實時進行監(jiān)督。

據(jù)介紹，溫州市人大在線監(jiān)督系統(tǒng)主要基于四大功能：政策法規(guī)、財政報表、用款計劃系統(tǒng)、支付管理系統(tǒng)。用款計劃和支付管理功能，與財政國庫集中支付系統(tǒng)實現(xiàn)了實時聯(lián)網(wǎng)，監(jiān)控的資金范圍涵蓋了143個一級預算單位的部門預算支出。

“在以往的部門預算審查過程中，財政部門存在隨意改變預算項目安排情況，使得部門實際預算數(shù)與人代會批準的預算數(shù)不一致?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯A算工委有關負責人說，通過在線系統(tǒng)，實現(xiàn)了實際預算數(shù)與人代會批準預算數(shù)的比對，能夠有效約束財政部門隨意變更預算的行為，維護了預算的法定性。

與此同時，財政數(shù)據(jù)背后隱含的關鍵信息，往往是人大監(jiān)督的切入點。

在溫州人大常委會預算工委，一項數(shù)據(jù)分析工作已經(jīng)堅持了八年——每個季度結束之后，預算工委將所有部門預算執(zhí)行情況通過在線監(jiān)督系統(tǒng)導出，通過軟件轉化為需要的報表，進行分析梳理，發(fā)現(xiàn)存在的問題。

部門預算指標下達是否及時、預算結轉結余是否得到清理、支出進度是否合理、是否超項目范圍支出……分析出來的數(shù)據(jù)和問題，將由預算工委提供給預算審查專家，作為下一年度預算審查的重要依據(jù)，推動問題及時整改。

創(chuàng)新帶來的還有預算審查的“質變”。以在線預算監(jiān)督系統(tǒng)為支撐，溫州市人大從2012年啟動公共財政預算監(jiān)督改革。這一改革通過擴大預算透明度，引入公眾參與和民主監(jiān)督，建立預算聽證制度、分項審議表決機制、預算約束機制和部門決算審查批準機制，讓公共財政建立在公共選擇的基礎上，使得財政資金安排更加體現(xiàn)民意。

溫州市人大常委會預算工委有關負責人介紹，信息化、智能化強有力地支撐著人大預算監(jiān)督。在人大監(jiān)督之下，溫州市政府及財政部門相繼制定出臺《全面推進預算績效管理的實施意見》《加強市級部門預算編制和管理的實施意見》《加強市級財政專項資金預決算管理的實施意見》等一系列制度，初步建立了公共財政的制度體系，為推進公共財政、陽光財政建設奠定了基礎。

“預算可以說是政府活動的經(jīng)脈，也是人大監(jiān)督工作的‘牛鼻子?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯敝魅螀栃阏湔f，溫州市人大在線預算監(jiān)督系統(tǒng)的運行適應了信息化、大數(shù)據(jù)時代的新要求，秉持“預算內容全覆蓋、實時監(jiān)控全天候、資金流向全追蹤”的建設思路，走出了符合溫州實際的預算監(jiān)督路子，推動溫州開創(chuàng)了預算監(jiān)督管理的新局面。

據(jù)悉，下一步，溫州市人大將根據(jù)全省人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的統(tǒng)一部署，在現(xiàn)有的基礎上，進一步完善在線聯(lián)網(wǎng)內容和相關功能，逐步實現(xiàn)對全口徑預算執(zhí)行情況的實時在線監(jiān)督，通過預算編制、預算執(zhí)行、決算等過程數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、分析、比對，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，督促解決落實，為預決算審查提供更加充分的依據(jù)。