地方金融立法制度研究

摘 要：地方金融立法，是指享有地方立法權(quán)的主體為調(diào)整金融交易關(guān)系和金融監(jiān)管關(guān)系，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動(dòng)。改革開放以來，發(fā)展迅速的地方金融立法在調(diào)整和規(guī)范金融活動(dòng)中起到了不容忽視的重要作用。但與此同時(shí)面臨的困境也不容忽視。為促進(jìn)地方金融立法制度的發(fā)展，必須從地方金融立法權(quán)限出發(fā)，明確地方金融立法內(nèi)容，提高地方金融立法技術(shù)。

關(guān)鍵詞：地方金融；地方金融立法；立法權(quán)限

一、引言

一般而言，地方金融立法是指享有地方立法權(quán)的主體為調(diào)整金融交易關(guān)系和金融監(jiān)管關(guān)系，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動(dòng)。

改革開放以來，地方金融行業(yè)的發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)不言而喻。而地方金融立法則是對地方金融業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制，地方金融立法的完善同時(shí)也是提高地方立法水平的重要體現(xiàn)。然而現(xiàn)階段，我國地方金融立法存在諸如害怕越權(quán)立法而不敢立法；立法層級低；立法內(nèi)容不完善等問題。對影響地方經(jīng)濟(jì)命脈的金融業(yè)進(jìn)行地方立法完善勢在必行。

二、地方金融立法存在的問題

（一）地方金融立法權(quán)限不明確

一方面，現(xiàn)行法律對于金融方面的“基本制度”與非基本制度的“地方事務(wù)”表述不清。按照《立法法》關(guān)于中央和地方金融事權(quán)的劃分，地方層面在金融立法沒有明確的界限，時(shí)常害怕越權(quán)立法，僅僅對中央金融立法的具體化和配套措施進(jìn)行立法，而沒有針對地方問題的地方專門性立法。

另一方面，地方金融立法與上位法“不抵觸”的界限模糊。《地方組織法》第6條、《憲法》第100條與《立法法》第72條都規(guī)定制定地方性法規(guī)需以“不抵觸”為前提。但是上述條文對于“不抵觸”的內(nèi)涵和邊界卻未有提及。地方金融立法過程中難以把握“不抵觸”的界限。

（二）地方金融立法缺乏體系

地方金融立法未形成統(tǒng)一的體系。“我國金融立法仍然處于起步階段，尚未形成完整的法律體系?！?目前，我國地方金融立法體系還不完善，僅有部分地區(qū)有地方性法規(guī)作為金融立法的支持，大多為規(guī)范性文件，效力層級低。

（三）地方金融立法內(nèi)容不完善

地方有關(guān)金融活動(dòng)、金融組織、金融業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)的立法等均未完善。金融活動(dòng)的更新變迭迅速，即使從程序較為簡單、實(shí)施較為便利的政策文件來講，地方政府也無從應(yīng)對日新月異的金融行情，更不用說制定金融規(guī)范了。

（四）地方金融立法技術(shù)水平低

在地方上，金融立法的技術(shù)水平有限。內(nèi)陸省份、西部地區(qū)金融業(yè)發(fā)展緩慢，其地方金融立法工作滯后，地方專門性的金融法規(guī)很少。相比之下，溫州、上海、深圳等東南沿海地區(qū)的金融立法走在了全國前列，然而，即便是這些地方的金融立法也是比較落后的，我國地方金融立法發(fā)展整體水平與發(fā)達(dá)國家相比仍有一定差距，我國的地方立法技術(shù)水平有待提升。

三、地方金融立法困難的原因分析

（一）觀念因素

對于中央與地方立法權(quán)限劃分的觀念模糊，地方金融立法謹(jǐn)慎，害怕越權(quán)立法是導(dǎo)致當(dāng)前地方金融立法困難的原因之一。就金融領(lǐng)域的立法而言，中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)不能確定哪些應(yīng)當(dāng)屬于中央立法事項(xiàng)，哪些屬于地方立法事項(xiàng)。地方層面出于金融立法謹(jǐn)慎的態(tài)度鮮有立法，地方的金融立法在這種觀念因素下步履維艱。

（二）制度因素

“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制限制地方金融立法。我國長期以來實(shí)行的由中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)實(shí)施具體的金融分業(yè)監(jiān)管的體制，政府在金融監(jiān)管中失位和脫節(jié)，作為地方政府，本來應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的金融監(jiān)管責(zé)任，因?yàn)轶w制的原因，被硬生生地?fù)踉凇氨O(jiān)管體制之外”，成為“局外人”。因而，在金融立法方面，地方政府在這種分業(yè)監(jiān)管體制下顯得力不從心。

（三）經(jīng)濟(jì)因素

金融創(chuàng)新迅速，金融業(yè)態(tài)豐富。近年來，我國地方性金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，地方金融機(jī)構(gòu)的崛起促進(jìn)了金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，使得金融產(chǎn)品的綜合性、專業(yè)性、復(fù)雜性、技術(shù)性大大增強(qiáng)。同時(shí)金融創(chuàng)新也推動(dòng)了各種新型金融組織的發(fā)展，各地紛紛成立了投資公司、擔(dān)保公司、小額貸款公司，以及民間融資服務(wù)機(jī)構(gòu)，如民間資金管理企業(yè)、民間信息服務(wù)企業(yè)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等。而地方面對快速發(fā)展的金融業(yè)沒有出臺相應(yīng)的政策，金融立法落后于金融發(fā)展。

四、完善地方金融立法的對策

（一）明晰地方金融立法權(quán)

明確地方金融立法權(quán)限，破除地方害怕越權(quán)立法而不敢立法的思想桎梏，讓地方敢于創(chuàng)新，敢于立法?！敖鹑诹⒎?quán)主要賦予省級人民代表大會(huì)制定符合地方小微金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律，明確地方金融管理部門管理地方金融的職責(zé)權(quán)限?！?具體而言，地方層面應(yīng)當(dāng)圍繞金融市場體系建設(shè)、金融改革發(fā)展先行先試和營造金融發(fā)展環(huán)境進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，著重就金融市場體系、區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施、金融人才環(huán)境、金融創(chuàng)新環(huán)境、信用環(huán)境、金融風(fēng)險(xiǎn)防范和法治環(huán)境建設(shè)等作出規(guī)定。

（二）完善地方金融立法體系

完善地方金融立法體系，相應(yīng)完善金融相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其系列規(guī)范性文件。制定金融相關(guān)的地方性法規(guī)顯然需要一定的條件。一般規(guī)律是先有政府的規(guī)范性文件，在合適的立法時(shí)機(jī)上升為地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)的層級。

（三）明確地方金融立法內(nèi)容

其一，明確地方金融活動(dòng)立法。對于地方金融活動(dòng)的界定原則上應(yīng)將未納入國家金融監(jiān)管體系同時(shí)又有必要監(jiān)管的各種直接和間接融資活動(dòng)劃歸地方立法權(quán)限。其二，完善地方金融組織立法。地方立法應(yīng)就地方金融組織的市場準(zhǔn)入、市場運(yùn)行以及市場退出等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制。其三，加強(qiáng)地方金融業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管立法。地方在進(jìn)行金融立法時(shí)，要堅(jiān)持民主性原則，聽取各金融機(jī)構(gòu)、金融專業(yè)人士以及不同階層人員的意見。地方在進(jìn)行金融立法時(shí)，要堅(jiān)持以中央監(jiān)管為主的原則，針對民間借貸、高利貸等金融風(fēng)險(xiǎn)問題，地方政府金融管理部門要在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行解決。

（四）提高地方立法技術(shù)

一方面，應(yīng)注意加強(qiáng)不同地區(qū)對地方金融立法的研究與交流，同時(shí)也要注重研究和借鑒國外關(guān)于提高立法技術(shù)的方法和措施。另一方面，加快地方金融立法人才培養(yǎng)。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的法制機(jī)構(gòu)，配備專門的立法人才和金融人才，定期舉辦立法培訓(xùn)班，重視現(xiàn)代金融立法人才培養(yǎng)，打造高水平金融立法人才隊(duì)伍。

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作者簡介：張啟燕，女，（1993-），河南上蔡人，廣州大學(xué)研究生在讀，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè).