京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力及協(xié)同調(diào)控策略

彭文英

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京市100070）

一、引言

京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)2015年GDP總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的9.42%，轄區(qū)面積占全國(guó)總面積的2.25%，承載了全國(guó)8%的人口，與長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)一起被公認(rèn)為我國(guó)三大人口活動(dòng)密集區(qū)[1]。京津冀地處我國(guó)北方脆弱生態(tài)系統(tǒng)前沿，是我國(guó)北方人居環(huán)境的重要保障地帶，由于特殊的地理環(huán)境格局與不合理的土地開發(fā)利用方式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)及人口的空間分布失衡，土地沙化、天然林草面積萎縮，土地生態(tài)系統(tǒng)退化，已經(jīng)嚴(yán)重威脅本地區(qū)的生態(tài)安全和生態(tài)健康。因此，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被納入重點(diǎn)率先突破領(lǐng)域，旨在形成京津冀生態(tài)防控一張網(wǎng)，盡快有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

長(zhǎng)期以來，京津冀地區(qū)城市化過程中缺乏區(qū)域間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，產(chǎn)業(yè)布局各自為政，導(dǎo)致生態(tài)用地流失、水生態(tài)失衡等問題，由此帶來生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇、生態(tài)安全受到威脅。已有學(xué)者圍繞“區(qū)域生態(tài)安全保障”，揭示京津冀城市群生態(tài)安全格局的維持機(jī)制與影響因子，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)與空間聯(lián)動(dòng)的生態(tài)安全保障決策系統(tǒng)和預(yù)測(cè)預(yù)警平臺(tái)[2]；通過遙感參數(shù)的生態(tài)質(zhì)量指數(shù)綜合模型，定量評(píng)價(jià)京津冀城市群生態(tài)質(zhì)量及動(dòng)態(tài)變化，并指出不同城市的生態(tài)質(zhì)量狀況及變化趨勢(shì)不同，承德、北京、秦皇島和保定的生態(tài)質(zhì)量高于京津冀地區(qū)的平均水平[3]；通過建立城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和耦合協(xié)調(diào)度模型，研究指出京津冀地區(qū)各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)度發(fā)展水平整體上有一定程度的提升，呈現(xiàn)出明顯的空間分異[4]。近35年來，京津冀城市群近遠(yuǎn)程要素能值代謝的環(huán)境負(fù)荷率不斷提升，環(huán)境壓力不斷增大[5]。城市的發(fā)展依賴于土地復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)提供各項(xiàng)生態(tài)服務(wù)功能，2003—2011年北京城市土地的生態(tài)服務(wù)負(fù)功效在增長(zhǎng)[6]。北京市建設(shè)用地增長(zhǎng)快，優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)用地被大量侵占，城鄉(xiāng)人地關(guān)系不匹配，城市擁擠與農(nóng)村粗放問題突出，適宜建設(shè)空間少，未來發(fā)展空間嚴(yán)重不足[7]。京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力及生態(tài)服務(wù)的區(qū)域差異十分顯著，有學(xué)者通過構(gòu)建自組織特征映射網(wǎng)絡(luò)對(duì)京津冀的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行分區(qū)，識(shí)別了不同服務(wù)類型的熱點(diǎn)區(qū)[8]；還有學(xué)者通過劃分京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)和生態(tài)防護(hù)修復(fù)區(qū)，明確了不同區(qū)域的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與對(duì)策，探討分區(qū)分類的土地利用政策，提出核心城市差別化發(fā)展，在協(xié)同發(fā)展中強(qiáng)調(diào)優(yōu)化土地開發(fā)[9]。盡管京津冀地區(qū)的生態(tài)合作已有良好的開端，針對(duì)以水資源供給與消費(fèi)、風(fēng)沙源治理和大氣污染治理為核心的生態(tài)問題，嘗試構(gòu)建了生態(tài)合作機(jī)制建設(shè)基本思路[10]，但是對(duì)于土地生態(tài)系統(tǒng)壓力的客觀認(rèn)識(shí)還不夠充分，土地資源的協(xié)同保護(hù)機(jī)制和措施還亟待優(yōu)化。因此，本文在深入認(rèn)識(shí)京津冀土地資源現(xiàn)狀及利用問題的基礎(chǔ)上，擬通過人地矛盾、土地生態(tài)壓力及其空間分異特征判斷，探討京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力協(xié)同調(diào)控策略，深化京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，為京津冀土地資源開發(fā)空間優(yōu)化、土地資源協(xié)同保護(hù)機(jī)制完善提供理論依據(jù)。

二、京津冀土地資源現(xiàn)狀及生態(tài)壓力分析

（一）土地資源現(xiàn)狀

京津冀地區(qū)包括北京市、天津市以及河北省的石家莊市、保定市、滄州市、承德市、邯鄲市、衡水市、廊坊市、秦皇島市、唐山市、邢臺(tái)市和張家口市，共計(jì)13個(gè)地市，國(guó)土面積約為21.6萬平方公里，屬典型的溫帶半濕潤(rùn)半干旱季風(fēng)氣候，地形以山地和平原為主，西部為太行山山地，北部為燕山山地和壩上高原，其余為海河平原。壩上高原以旱生及多年生草本植物為主，太行山及燕山山地丘陵主要是灌木和灌木草叢，冀西北山間盆地的植被類型主要為森林和灌草叢。北京市以山地為主，山地面積約占62%；天津市以平原為主，平原比例超過90%；河北省包括壩上高原、燕山和太行山地、河北平原三大地貌單元，分別占全省總面積的8.5%、48.1%、43.4%。

京津冀地區(qū)建設(shè)用地面積2.5萬平方公里，占比11.6%，顯著高于全國(guó)平均水平；高原、山地較多，適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的盆地和平原面積為8萬平方公里，約占區(qū)域土地總面積的47%，連片高開發(fā)強(qiáng)度區(qū)域的周邊也不適合進(jìn)行大規(guī)模的城鎮(zhèn)化開發(fā)；耕地面積為7.18萬平方公里，僅占全國(guó)總耕地面積的5.8%；人均耕地面積為0.97畝，低于全國(guó)平均水平的1.48畝。根據(jù)《2015年全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)成果的公告》，京津冀耕地等別主要集中于8～14等，平均等別高于全國(guó)平均水平，耕地質(zhì)量較高；生態(tài)用地比例達(dá)45.4%，其中林地比例為24.95%，人均林地占有量低。京津冀地區(qū)土地資源空間差異明顯，尤其是生態(tài)用地分布不均。北京市2015年生態(tài)用地比例高達(dá)54.68%，其中林地占比為82.17%；河北省生態(tài)用地比例為45.83%，其中林地占比為53.19%；天津市生態(tài)用地比例最低，僅為21.61%。

京津冀地處我國(guó)北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶前沿，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)問題比較突出。林地覆蓋率較低，林種單一，林地質(zhì)量不高；2015年水土流失面積達(dá)4.6萬平方公里，占京津冀面積的21.2%；水資源嚴(yán)重不足，人均水資源量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/9，嚴(yán)重影響土地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量；生態(tài)環(huán)境極為敏感（脆弱）區(qū)域有1.93萬平方公里，占區(qū)域總面積的8.9%，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建任務(wù)較為艱巨[8]。

（二）人地矛盾及區(qū)域差異

受自然地理?xiàng)l件及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響，京津冀地區(qū)人口空間分布差異大，部分地區(qū)人均建設(shè)用地、人均生態(tài)用地嚴(yán)重不足，還存在不合理的土地利用現(xiàn)象，人地矛盾較為尖銳，人地矛盾表現(xiàn)的空間差異也十分顯著。

1.人口空間分布極化嚴(yán)重，人口密度分布的空間差異巨大

北京市、天津市人口密度分別為1 322.51人/平方公里和1 299.63人/平方公里，而河北省僅為393.14人/平方公里。北京、天津兩個(gè)超大城市的人口分布極化也十分顯著，二者中心城區(qū)人口密度分別高達(dá)23 688人/平方公里和28 215人/平方公里，而北京市延慶區(qū)人口密度則為157.47人/平方公里。

2.城市化率空間差異大，城鎮(zhèn)人口高度集中

北京市、天津市城市化率較高，2015年城市化率分別為86.5%、82.64%，已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平，其中北京市中心城區(qū)、石景山區(qū)、天津市中心城區(qū)城市化率達(dá)100%，而河北省城市化率僅為51.33%，北京市延慶區(qū)城市化率僅為51.27%。

3.人均占有建設(shè)用地空間差異明顯，京津建設(shè)用地外延拓展非常有限

京津兩個(gè)超大城市建設(shè)用地規(guī)模過大，人均建設(shè)用地差異明顯。2015年河北省人均建設(shè)用地達(dá)到254.75平方米，天津市為212.71平方米，北京市為140.24平方米，其中北京市中心城區(qū)、天津市中心城區(qū)人均建設(shè)用地為41.83平方米、37.11平方米。北京市、天津市未利用土地非常有限，依賴外延拓展補(bǔ)充建設(shè)用地的潛力非常小，通過提高建設(shè)用地集約化利用程度的內(nèi)涵挖潛能力相對(duì)較大。

4.生態(tài)用地分布不均，人均占有生態(tài)用地的空間差異極大

2013年人均生態(tài)用地天津市為181.66平方米，北京市、河北省分別為425.70平方米、1 184.34平方米，河北省承德市人均生態(tài)用地高達(dá)9 256.58平方米，而北京市中心城區(qū)、天津市中心城區(qū)僅為6.93平方米、17.5平方米。

（三）土地生態(tài)壓力及空間格局

人類的生產(chǎn)生活不斷地從地球生態(tài)系統(tǒng)獲取資源，占用生態(tài)空間，會(huì)不同程度地對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成擾動(dòng)而帶來一定的生態(tài)壓力。土地具有重要的生態(tài)功能，人類活動(dòng)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)為對(duì)土地生態(tài)造成壓力。土地生態(tài)壓力是指危及土地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的外界干擾及其所產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)。生態(tài)壓力評(píng)價(jià)和測(cè)算，對(duì)于區(qū)域土地可持續(xù)發(fā)展、土地生態(tài)紅線劃定、土地資源優(yōu)化配置具有重要意義。

1.研究思路及模型構(gòu)建

土地生態(tài)壓力的定量評(píng)價(jià)多采用人口與生態(tài)關(guān)系的研究思路和方法，如區(qū)域生態(tài)壓力人口研究[11-12]，人口對(duì)生態(tài)環(huán)境壓力的時(shí)間變化態(tài)勢(shì)及其空間分異規(guī)律等[13]。本文借鑒人口生態(tài)壓力模型，統(tǒng)籌考慮人口總量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所造成的土地生態(tài)絕對(duì)壓力、相對(duì)壓力，構(gòu)建人口土地生態(tài)壓力模型，以京津冀地級(jí)市（區(qū)）為研究單元，分析人口土地生態(tài)壓力及其空間分布，為土地資源協(xié)同保護(hù)提供理論支撐。

人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)土地生態(tài)產(chǎn)生的絕對(duì)壓力，考慮人口總量、經(jīng)濟(jì)水平、城鎮(zhèn)化水平及生態(tài)用地面積等要素；相對(duì)壓力運(yùn)用反映區(qū)域內(nèi)部比較差異的比較指數(shù)來表征。具體土地生態(tài)壓力人口模型如下：

生態(tài)壓力人口表示區(qū)域承載人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成的實(shí)際生態(tài)壓力，常住人口反映人口規(guī)模對(duì)土地資源占用、土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)，人口經(jīng)濟(jì)密度比較指數(shù)反映某地區(qū)在京津冀地區(qū)中單位經(jīng)濟(jì)養(yǎng)育人口數(shù)量大小的比較。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，一方面有更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)條件；另一方面由于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度增大對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)也更大，若單位經(jīng)濟(jì)養(yǎng)育人口數(shù)量較少，則造成的生態(tài)壓力越大。城市化水平體現(xiàn)城市人口、城市用地規(guī)模，反映人類活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)空間擠占程度；城市化水平比較指數(shù)越大，說明該地區(qū)在京津冀地區(qū)中人口對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)越大，土地生態(tài)壓力往往也越大。生態(tài)用地是土地生態(tài)系統(tǒng)的核心組成部分，是土地生態(tài)功能發(fā)揮的重要載體，人均生態(tài)用地占有量越少，說明人多生態(tài)用地相對(duì)少，人類對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的影響越大，土地生態(tài)環(huán)境的負(fù)荷就越大，人口與土地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系就越緊張；相反，則土地生態(tài)環(huán)境負(fù)荷越小，人口與土地生態(tài)系統(tǒng)就越和諧。人口經(jīng)濟(jì)密度比較指數(shù)、城市化水平比較指數(shù)、生態(tài)用地人口密度比較指數(shù)均可以反映某地區(qū)與京津冀平均水平的關(guān)系。

土地生態(tài)壓力人口與其自然人口的比值，稱作人口土地生態(tài)壓力指數(shù)，直接反映各地區(qū)人口與土地生態(tài)的壓力關(guān)系。人口土地生態(tài)壓力指數(shù)計(jì)算公式為：

其中，wi表示人口土地生態(tài)壓力指數(shù)，是反映京津冀各地區(qū)土地生態(tài)壓力大小的相對(duì)指標(biāo)；表示京津冀各地區(qū)土地生態(tài)壓力人口；表示各地區(qū)的自然人口。人口土地生態(tài)壓力指數(shù)越大，表示該區(qū)域現(xiàn)狀承載人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成的土地生態(tài)壓力越大。

2.數(shù)據(jù)來源與處理

京津冀地區(qū)土地生態(tài)壓力人口測(cè)算涉及的人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于京津冀各地區(qū)2016年統(tǒng)計(jì)年鑒或2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。土地生態(tài)數(shù)據(jù)采用2013年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，生態(tài)用地包括林地、草地、水域及濕地、荒漠。本文將京津冀地區(qū)按照地級(jí)市（區(qū)）分為37個(gè)行政單元，分別計(jì)算土地生態(tài)壓力人口和土地生態(tài)壓力指數(shù)。

3.土地生態(tài)壓力

土地生態(tài)壓力人口是經(jīng)過土地生態(tài)壓力修正的人口數(shù)量，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平和土地生態(tài)狀況調(diào)整后的人口數(shù)量，它反映的是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化后的人口規(guī)模，用來衡量京津冀各地區(qū)人口對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)擾動(dòng)所造成的壓力大小，可由公式（1）計(jì)算得出。土地生態(tài)壓力指數(shù)是衡量京津冀地區(qū)內(nèi)部土地生態(tài)壓力相對(duì)差異的指標(biāo)，反映人口對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的影響，指數(shù)越大，該地區(qū)土地生態(tài)壓力相對(duì)也越大。利用公式（2）計(jì)算出京津冀地區(qū)37個(gè)行政單元的土地生態(tài)壓力指數(shù)，如表1所示。

（1）京津冀地區(qū)有10個(gè)區(qū)土地生態(tài)壓力人口少于自然人口，即張家口市、承德市、密云區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、濱海新區(qū)、門頭溝區(qū)、寧河區(qū)、秦皇島市、平谷區(qū)，尤其是張家口市、承德市土地生態(tài)壓力人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于自然人口。相比較而言，這些地區(qū)人口密度小，生態(tài)用地面積廣，城市化水平相對(duì)較低，人類活動(dòng)對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)較小，人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的土地生態(tài)壓力較小。

表1 京津冀土地生態(tài)壓力評(píng)測(cè)結(jié)果

（2）有27個(gè)地區(qū)土地生態(tài)壓力人口多于自然人口，人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)擾動(dòng)較大，造成了較大的土地生態(tài)壓力。尤其是天津核心城區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺(tái)區(qū)及北京核心城區(qū)，相對(duì)于京津冀其他地區(qū)土地生態(tài)壓力非常大，天津城區(qū)土地生態(tài)壓力人口是常住人口的100倍之多，北京城區(qū)的土地生態(tài)壓力相當(dāng)于12 086.7萬人，是常住人口的54.9倍。相比較，這些地區(qū)人口密度大，生態(tài)用地占比少，城市化水平較高，人類活動(dòng)干擾大，土地生態(tài)壓力大。

（3）北京市土地生態(tài)壓力最大的是豐臺(tái)區(qū)，其次是朝陽區(qū)，天津市各區(qū)普遍存在土地生態(tài)壓力。這主要是因?yàn)樯鷳B(tài)用地相對(duì)不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)支撐生態(tài)建設(shè)的能力相對(duì)較低，造成土地生態(tài)壓力人口較多。

（4）人口土地生態(tài)壓力指數(shù)由0.1到106.1，空間差異十分明顯。京津冀北部山區(qū)土地生態(tài)壓力指數(shù)小，北京市和天津市核心城區(qū)指數(shù)大，京津冀南部、東部地區(qū)相對(duì)處于中間地帶。天津中心城區(qū)指數(shù)最大，承德市指數(shù)最小。天津城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、朝陽區(qū)和北京城區(qū)的土地生態(tài)壓力比較指數(shù)大于50；通州區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)、石景山區(qū)、津南區(qū)指數(shù)位于10～35之間，土地生態(tài)壓力較大；承德市、張家口市以及北京北部、西部淺山區(qū)土地生態(tài)壓力比較指數(shù)均小于1，反映了這些地區(qū)人地矛盾較小。

三、京津冀土地生態(tài)壓力協(xié)同調(diào)控策略

京津冀地區(qū)土地資源開發(fā)利用、土地生態(tài)壓力空間差異顯著，局部地區(qū)土地生態(tài)壓力過大，北京市、天津市人地矛盾突出。2015年4月，中央政治局召開會(huì)議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步推動(dòng)京津冀土地資源優(yōu)化配置和協(xié)同保護(hù)，有效促進(jìn)北京非首都功能疏解。土地生態(tài)壓力是衡量地區(qū)人類活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)程度，對(duì)于土地開發(fā)利用強(qiáng)度具有警示意義。為了緩解土地生態(tài)壓力，保證人與自然的和諧統(tǒng)一，促進(jìn)人口與土地生態(tài)的協(xié)調(diào)，亟須在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下推動(dòng)土地資源協(xié)同保護(hù)。

（一）落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，科學(xué)劃分土地資源保護(hù)區(qū)

主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局[14]。主體功能區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，主體功能區(qū)管控為地區(qū)間協(xié)作性土地利用和資源保護(hù)提供機(jī)遇和基礎(chǔ)。京津冀地區(qū)要加快落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將土地資源承載能力、土地生態(tài)壓力等納入主體功能區(qū)劃分和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，對(duì)土地資源保護(hù)進(jìn)行分區(qū)，并確定生態(tài)保護(hù)紅線中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍，實(shí)施差別化的土地資源開發(fā)利用和資源保護(hù)政策。

根據(jù)京津冀土地生態(tài)壓力測(cè)算，可以將土地生態(tài)壓力分為四級(jí)，即wi＜1的土地生態(tài)壓力低值區(qū)、1＜wi＜10的土地生態(tài)壓力較大區(qū)、10＜wi＜50的土地生態(tài)壓力高值區(qū)以及wi＞50的土地生態(tài)壓力超大區(qū)。

1.土地生態(tài)壓力超大區(qū)

對(duì)于wi＞50的土地生態(tài)壓力超大區(qū)，包含天津中心城區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、朝陽區(qū)、北京中心城區(qū)，拓展生態(tài)用地空間，土地利用重在“減量提質(zhì)”，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，疏解非核心功能及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)人口，破解人地矛盾，著力緩解土地生態(tài)壓力。

2.土地生態(tài)壓力高值區(qū)

對(duì)于指數(shù)10＜wi＜50的土地生態(tài)壓力高值區(qū)，含通州、津南、海淀、大興、石景山5個(gè)區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，劃定生態(tài)保護(hù)紅線并努力擴(kuò)大生態(tài)空間，加強(qiáng)非核心功能疏解與生態(tài)建設(shè)并重，通過優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和方式，促進(jìn)土地生態(tài)系統(tǒng)維育，提高土地承載力，緩解土地生態(tài)壓力。

3.土地生態(tài)壓力較大區(qū)

對(duì)于指數(shù)1＜wi＜10的土地生態(tài)壓力較大區(qū)，含冀東、冀南地區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)功能修復(fù)，挖掘生態(tài)資源潛力，重點(diǎn)通過土地整治、土地復(fù)墾等措施拓展土地生態(tài)空間，修復(fù)土地生態(tài)系統(tǒng)，并做好非核心功能疏解下的產(chǎn)業(yè)承接，重視土地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和土地利用效率提升，減小土地生態(tài)壓力。

4.土地生態(tài)壓力低值區(qū)

對(duì)于wi＜1的土地生態(tài)壓力低值區(qū)，含承德市、張家口市以及北京北部、西部淺山區(qū)，是京津冀地區(qū)重要的生態(tài)屏障，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先政策，嚴(yán)格遵守產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，保護(hù)森林、草原、水域、耕地，進(jìn)一步加強(qiáng)土地生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)，增強(qiáng)土地生態(tài)功能，提升對(duì)京津冀地區(qū)土地生態(tài)功能保障能力。

（二）優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間格局，推動(dòng)京津冀土地資源協(xié)同保護(hù)

“促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)的重要內(nèi)容，是合理利用土地資源的重要指導(dǎo)思想。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，應(yīng)以資源環(huán)境稟賦為本底，以土地生態(tài)壓力為限制性，加大森林、草原、濕地的恢復(fù)和建設(shè)，通過土地整治、土地復(fù)墾等措施促進(jìn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活“三生”空間重構(gòu)，并結(jié)合京津冀新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口流動(dòng)等規(guī)劃，優(yōu)化“三生”空間格局，促進(jìn)土地資源合理利用和保護(hù)。

1.加大協(xié)同保護(hù)力度，健全京津冀土地資源保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制

土地資源首先表現(xiàn)為自然資源特性，資源位置具有固定性，其質(zhì)量及其在地理空間上的分布與組合主要受地貌、水文、植被、氣候等自然要素及其組合的影響。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是京津冀協(xié)同發(fā)展優(yōu)先重點(diǎn)領(lǐng)域之一，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)更為重視環(huán)境污染防治，對(duì)資源利用與保護(hù)相對(duì)重視不足。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)人與自然和諧統(tǒng)一，提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，明確指出以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度。因此，京津冀地區(qū)要堅(jiān)決破除行政區(qū)劃束縛，建立健全跨區(qū)域土地資源保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，構(gòu)筑京津冀土地資源管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地資源要素的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配置與自由流動(dòng)，以及資源互補(bǔ)、發(fā)展共享的區(qū)域共贏。

2.加大建設(shè)用地統(tǒng)籌力度，確保生態(tài)用地“增量提質(zhì)”

在京津冀大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制下，加強(qiáng)土地普查的制度化、常態(tài)化及長(zhǎng)期化，做好土地登記，定期統(tǒng)一評(píng)價(jià)土地資源及土地生態(tài)壓力，在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下，具體編制京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃；清算城市、鄉(xiāng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量、質(zhì)量及空間分布，分析人地矛盾、承載潛力，增強(qiáng)京津冀土地利用規(guī)劃“定指標(biāo)”的意識(shí)，加大建設(shè)用地統(tǒng)籌力度，有效控制開發(fā)強(qiáng)度，科學(xué)合理確定建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格建設(shè)用地增量管控。

（1）加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌力度，使城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃無縫銜接，科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地臺(tái)賬，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一利用、統(tǒng)一管理奠定基礎(chǔ)。

（2）加大區(qū)域間建設(shè)用地統(tǒng)籌力度，建立京津冀地區(qū)建設(shè)用地臺(tái)賬，制定京津冀大區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)用地規(guī)劃、耕地及基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等，建立建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約集約用地管理考評(píng)機(jī)制。同時(shí)加大低效、閑置建設(shè)用地的挖潛盤活力度，實(shí)施建設(shè)用地退出機(jī)制，從而確保京津冀耕地總量不減。

（3）建立京津冀地區(qū)生態(tài)用地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，定期監(jiān)測(cè)森林、草原、濕地、耕地等數(shù)量和質(zhì)量，明確不同生態(tài)用地類型質(zhì)量的影響因素和提質(zhì)增效的限制性因素，分區(qū)分類規(guī)劃部署提升生態(tài)用地質(zhì)量的方針措施，編制拓展生態(tài)用地空間的中長(zhǎng)期規(guī)劃，確保京津冀地區(qū)生態(tài)用地“增量提質(zhì)”，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展。

（三）增強(qiáng)區(qū)域參與土地資源保護(hù)的動(dòng)力，健全跨區(qū)域資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

跨區(qū)域資源保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償制度中的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)成本共擔(dān)、收益共享的重要手段，有利于調(diào)整行政區(qū)域之間的生態(tài)關(guān)系和生態(tài)利益，有利于促進(jìn)資源開發(fā)利用與保護(hù)一體化。

在京津冀協(xié)同發(fā)展中，遵從“誰獲利誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰受償”的補(bǔ)償原則，將土地資源保護(hù)補(bǔ)償納入跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度中，設(shè)立京津冀土地資源保護(hù)基金，充分調(diào)動(dòng)區(qū)域政府生態(tài)建設(shè)的能動(dòng)性，切實(shí)保障區(qū)域發(fā)展的公平性，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。根據(jù)土地資源保護(hù)、土地生態(tài)壓力分區(qū)、生態(tài)用地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)公報(bào)，考慮各地區(qū)土地生態(tài)保護(hù)直接成本、土地生態(tài)用地機(jī)會(huì)成本，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)支付能力，科學(xué)制定跨區(qū)域土地資源保護(hù)補(bǔ)償政策，明確補(bǔ)償要素、補(bǔ)償主體，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平。同時(shí)，探索多種補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償形式，通過專項(xiàng)撥款、轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式，有效縮小不同生態(tài)功能區(qū)之間居民的收入差距，保障區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，共享保護(hù)和發(fā)展成果，促進(jìn)共同富裕。

＊首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生李若凡為本文第二貢獻(xiàn)者，在此表示感謝。

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