我國國家公園體制試點的進(jìn)展、問題與對策建議

黃寶榮 王 毅,2* 蘇利陽 張叢林 程多威 孫 晶 何思源

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

3 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所 北京 100081

4 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，我國國家公園體制建設(shè)經(jīng)歷了近 4 年的探索。2015年 1月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合 13 部門印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》），希望通過 3 年的試點（2015—2017 年）為建立國家公園體制提供支撐。2017 年 9月，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），初步完成了我國國家公園體制的頂層設(shè)計[1]。2017 年 10 月，黨的十九大報告提出要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這是繼《總體方案》之后，進(jìn)一步明確了國家公園的定位和作用，標(biāo)志我國的國家公園建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)推進(jìn)階段。

考慮到體制試點承載著綜合性配套改革的重任，國家公園體制改革面臨的難度較大，需要更多時間探索科學(xué)解決方案，《總體方案》提出適當(dāng)延長體制試點時間，要求各試點省市按照《總體方案》和已經(jīng)批復(fù)的試點方案，繼續(xù)探索創(chuàng)新。因此，科學(xué)評估近 3 年來的體制試點進(jìn)展，總結(jié)成功經(jīng)驗，分析面臨的問題，能夠為未來不斷優(yōu)化體制改革方案和推進(jìn)改革進(jìn)程提供支撐。

1 國家公園體制試點的總體進(jìn)展

從 2015 年 12月中央深改組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，到 2017 年 6 月審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，10 個國家公園體制試點方案陸續(xù)獲批。各試點方案獲批時間前后相差一年半，也使不同試點區(qū)的改革進(jìn)展相差較大。其中，三江源試點區(qū)由于試點啟動時間較早，土地權(quán)屬關(guān)系相對簡單，而且受到中央和青海省的高度重視，體制改革進(jìn)展較大，在機(jī)構(gòu)整合、管理制度建設(shè)、資金保障機(jī)制、社區(qū)發(fā)展機(jī)制等方面取得了較快進(jìn)展，基本完成了其試點方案中提出的試點任務(wù)。神農(nóng)架試點區(qū)大部分改革任務(wù)按照實施方案中的時間節(jié)點有序推進(jìn)，機(jī)構(gòu)改革、管理制度建設(shè)、規(guī)劃編制方面取得了較大進(jìn)展。普達(dá)措在被批復(fù)為國家試點區(qū)之前，已經(jīng)在云南省設(shè)立的“國家公園”框架下開展了立法、管理制度建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、特許經(jīng)營等方面探索，積累了一些經(jīng)驗，但在新的國家公園體制框架下的改革進(jìn)展慢于預(yù)期。武夷山、錢江源、南山等試點區(qū)各項改革任務(wù)有序推進(jìn)，但一些體制問題，諸如機(jī)構(gòu)整合、特許經(jīng)營、自然資源確權(quán)登記、多元化資金機(jī)制等改革難度較大，滯后于實施方案中的原定計劃。長城、東北虎豹、大熊貓、祁連山等體制試點區(qū)由于方案批復(fù)實施晚，各種利益關(guān)系復(fù)雜、改革難度大，體制改革進(jìn)展較慢，需要在未來3年內(nèi)逐步完成相關(guān)體制的改革試點工作。

2 國家公園體制試點取得的主要成績

經(jīng)過各方面共同努力，我國國家公園體制試點取得了積極進(jìn)展，為《總體方案》的出臺和未來體制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

2.1 在中國特色國家公園功能定位、建設(shè)模式、體制改革方向等方面凝聚了共識

我國建設(shè)國家公園體制的設(shè)想提出后，吸引了有關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會公眾的廣泛關(guān)注，并引發(fā)了對中國特色國家公園功能定位、建設(shè)模式、體制改革方向等方面的討論，國家公園的理念經(jīng)歷了從眾說紛紜到逐步凝聚共識的過程。目前，形成了 3 個方面共識：① 國家公園“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”的建設(shè)理念，以及“重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護(hù)，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能”的定位；② 國家公園是國家自然保護(hù)地體系的重要組成部分，在推動國家公園建設(shè)的同時，應(yīng)推動我國自然保護(hù)地體系的優(yōu)化和制度更新；③ 建立國家公園體制的核心是構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制。這些共識支撐了《總體方案》的形成，并使我國國家公園的內(nèi)涵、功能定位和建設(shè)目標(biāo)越來越清晰，成為未來我國國家公園體制建設(shè)的基礎(chǔ)。

2.2 試點區(qū)的保護(hù)地整合取得成效，多頭管理現(xiàn)象得到改善

在成立統(tǒng)一的國家公園管理機(jī)構(gòu)之前，各試點區(qū)通過建立聯(lián)席會議制度，推動機(jī)構(gòu)、編制整合等方式探索管理機(jī)制，并提出過渡期的管理方法。到目前為止，三江源、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、東北虎豹等試點區(qū)成立了國家公園管理局或管委會，對原有各類保護(hù)地機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行了整合，實現(xiàn)“一個保護(hù)地、一個牌子、一個管理機(jī)構(gòu)”，各試點區(qū)原來牌子多、破碎化管理現(xiàn)象得到改善。如 2016 年 6 月，三江源試點區(qū)，將原來分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)牧等相關(guān)部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌，掛牌組建三江源國家公園管理局（籌），實現(xiàn)集中、統(tǒng)一、高效的保護(hù)管理和綜合執(zhí)法；同時，對 3 個園區(qū)所涉 4 縣進(jìn)行大部門制改革，縣政府組成部門由原來的 20 個左右統(tǒng)一精簡為 15 個，生態(tài)管理歸管委會，其他社會管理歸地方政府，各司其職、相互配合。2016 年 11月，神農(nóng)架試點區(qū)整合區(qū)內(nèi)保護(hù)管理職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員，掛牌成立湖北省政府垂直管理的神農(nóng)架國家公園管理局。其他一些試點區(qū)，如四川大熊貓試點區(qū)、成立了國家公園管理機(jī)構(gòu)籌備委員會，啟動機(jī)構(gòu)整合改革。

2.3 試點區(qū)相繼啟動國家公園立法工作，為推動國家層面國家公園立法積累了經(jīng)驗

三江源、武夷山、神農(nóng)架、南山、錢江源等試點區(qū)相繼啟動了國家公園立法工作。其中，《三江源國家公園條例（試行）》已于 2017 年 8 月1日開始正式實施，在依法保障國家公園建設(shè)方面先行先試?！段湟纳絿夜珗@條例（試行）》和《神農(nóng)架國家公園條例》分別于 2017 年 9月和 11月通過福建省和湖北省人大常委會審議，并將于 2018 年 3月和 5月起開始施行。2017 年 4月，湖南南山國家公園籌委會組織召開《湖南南山國家公園管理條例》立法工作推進(jìn)會，正式啟動立法工作。而早在 2014 和 2015 年，《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理條例》和《云南省國家公園管理條例》就已經(jīng)頒布實施，盡管當(dāng)時這兩部條例對國家公園的功能定位等基本問題與十九大報告和《總體方案》的要求存在一定差異，但其立法思路、框架設(shè)計以及立法實施過程中出現(xiàn)的問題仍值得總結(jié)和借鑒。上述這些地方立法工作的有序開展將為切實推動國家層面的國家公園立法提供寶貴經(jīng)驗。

2.4 探索制定了一批國家公園體制試點的管理制度

三江源國家公園管理局組織制定了關(guān)于三江源國家公園科研科普、生態(tài)管護(hù)公益崗位、特許經(jīng)營、預(yù)算管理、項目投資、社會捐贈、志愿者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策實施方案等 10 個管理辦法。神農(nóng)架國家公園管理局?jǐn)M定了涉及綜合管理、機(jī)關(guān)運行和業(yè)務(wù)管理三大類共 55 項日常管理規(guī)章制度，細(xì)化了管理要求，使機(jī)構(gòu)運行有章可循。這些制度的制定與實施能夠為國家層面國家公園管理的制度安排提供借鑒。在國家公園體制試點之前，云南省自行制定的關(guān)于國家公園基本條件、建設(shè)規(guī)范、巡護(hù)技術(shù)規(guī)程、管理評估規(guī)范、標(biāo)志系統(tǒng)設(shè)置指南等 9 項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于申報指南、管理評估指南、巡護(hù)辦法、生物多樣性監(jiān)測辦法 4 項管理政策，也有一定的借鑒意義。

2.5 采取多元手段，因地制宜探索集體土地的用途管制方式

國家公園體制改革的重要任務(wù)是對自然資源資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理。針對大部分試點區(qū)存在集體土地面積比例高、管理難度大的問題（表 1），不同試點區(qū)探索采用征收、置換、租賃、補(bǔ)償、簽訂地役權(quán)等方式實現(xiàn)集體土地的用途管制，為未來國家公園建設(shè)中集體土地的用途管制積累了經(jīng)驗。如錢江源試點區(qū)以高于生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的價格將區(qū)域范圍內(nèi)部分林地租賃過來；湖南南山試點區(qū)選擇 2.1 萬畝林地開展地役權(quán)協(xié)議試點，在不改變林地權(quán)屬情況下，政府通過與所有者簽訂協(xié)議，對土地的利用方式、強(qiáng)度進(jìn)行限制，并進(jìn)行合理補(bǔ)償；福建武夷山試點通過購買、租賃、合作經(jīng)營等方式對九曲溪流域人工商品林進(jìn)行了收儲管理等。

表 1 國家公園試點區(qū)土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)

2.6 一些試點區(qū)在社區(qū)發(fā)展機(jī)制方面進(jìn)行了積極探索，積累了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗

建立有效的社區(qū)發(fā)展機(jī)制是國家公園體制試點的重要任務(wù)，也是未來我國國家公園建設(shè)需要解決的問題。一些試點區(qū)已經(jīng)開展了積極的探索，積累了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。如青海三江源試點區(qū)通過創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，為園區(qū)建檔立卡貧困戶提供就業(yè)機(jī)會，新設(shè)生態(tài)管護(hù)公益崗位 7 421 個，按 1 800 元/月標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資；并通過加大培訓(xùn)力度，制定管理規(guī)范，以及進(jìn)行年終考核，以確保生態(tài)管護(hù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和脫貧的雙贏[2]；此外，在充分尊重牧民意愿的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，嘗試將草場承包經(jīng)營逐步轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營，提高產(chǎn)品的生態(tài)附加值。普達(dá)措試點區(qū)通過定向援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社區(qū)共管、優(yōu)先就業(yè)等方式將原住民納入到國家公園的整體規(guī)劃；同時，根據(jù)每 5 年一定的國家公園社區(qū)利益補(bǔ)償合同，從旅游收入中拿出一部分資金，專項用于公園社區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。武夷山試點區(qū)通過共享旅游發(fā)展收益，有效解決了當(dāng)?shù)卮迕竦木蜆I(yè)增收問題；針對試點區(qū)內(nèi)茶山面積大、分布廣，茶產(chǎn)業(yè)是區(qū)內(nèi)村民主要產(chǎn)業(yè)這一特征，推進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展，通過“公司+基地+農(nóng)戶”形式，與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促使茶農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定增收。

3 面臨的共性問題

與制定單項制度不同，國家公園體制試點承載著綜合性配套改革的重任[1]。盡管國家公園體制試點取得積極進(jìn)展，但也面臨不少挑戰(zhàn)和困難[3,4]。我們在對各試點區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前體制改革仍面臨一些共性問題有待解決。

3.1 地方政府對國家公園功能定位仍存在認(rèn)識的誤區(qū)

盡管《試點方案》和《總體方案》均已明確，建立國家公園的主要目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，堅持“生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性”建設(shè)理念。但國家公園在我國是新生事物，在創(chuàng)建過程中，難免存在認(rèn)識上、操作上的不同看法[1]，特別是在地方層面存在一些認(rèn)識誤區(qū)，影響體制改革的推動實施。

一些地方政府將國家公園視為“吸金”招牌，導(dǎo)致在試點實施后開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度不降反升。環(huán)保部衛(wèi)星中心遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，一些試點區(qū)在試點期間開發(fā)建設(shè)活動有擴(kuò)大趨勢。一些試點區(qū)過于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，計劃在園內(nèi)開展交通、水利、電力、通訊、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有可能會造成試點區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的破壞。

但是，也有一些觀點認(rèn)為國家公園是絕對禁區(qū)，不允許任何開發(fā)利用活動，忽視了試點區(qū)內(nèi)仍有大量社區(qū)的歷史事實，從而引發(fā)了一些社會矛盾；也忽視了國家公園“全民公益性”的建設(shè)理念，以及除了生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護(hù)外，還應(yīng)兼具科研、教育、游憩等綜合功能的定位。這種原住民與國家公園并存的現(xiàn)象在國際上也不鮮見，保證和促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展才是本質(zhì)。

3.2 一些試點區(qū)的主動性和創(chuàng)新性不足，體制改革進(jìn)展滯后于試點方案

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方對于國家公園體制試點改革，或多或少存有“觀望”心態(tài)，“等靠要”的思想較為普遍，相對于試點實施方案提出的各項改革任務(wù)進(jìn)度安排，進(jìn)展總體滯后。這既是地方發(fā)展和中央自然保護(hù)目標(biāo)的矛盾，也是中央各部委之間存留意見分歧的客觀表達(dá)[3]。一些試點區(qū)缺乏脈絡(luò)清晰的改革思路和規(guī)劃，存在對政策把握不準(zhǔn)的畏難情緒，難以放開手腳大膽探索。此外，一些試點區(qū)存在以“文件落實文件”“以文件應(yīng)對督察”等問題，一些改革部署僅停留在紙面，沒有落實為具體行動，影響改革進(jìn)程。當(dāng)然，落實難也存在改革方案設(shè)計本身的缺陷問題。

3.3 現(xiàn)行法律法規(guī)、管理體制對國家公園體制建設(shè)形成制約

我國自然保護(hù)方面的立法總體上還較為滯后，國家公園建設(shè)的法律保障明顯不足，一些體制改革仍面臨不少法律障礙。例如自然保護(hù)區(qū)是當(dāng)前我國數(shù)量最多的保護(hù)地類型，作為我國自然保護(hù)區(qū)管理的最重要法律依據(jù)，《自然保護(hù)區(qū)條例》中的一些約束性或限制性規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實需求，反而會對在國家公園試點區(qū)內(nèi)系統(tǒng)整合各類保護(hù)地管理體制造成一定程度的掣肘。

同時，改革還受當(dāng)前分散的管理體制的制約。改革涉及國家林業(yè)局、環(huán)保部、住建部、國土資源部、文化部等多個部門，產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系復(fù)雜，部門間博弈在所難免，使得各類保護(hù)地和管理機(jī)構(gòu)的整合存在困難[4]。一些試點區(qū)盡管推動了管理機(jī)構(gòu)整合，但基于生態(tài)要素的破碎化管理在短時間內(nèi)難以完全改變，在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、空間規(guī)劃、用途管制等相關(guān)制度未落實的情況下，生態(tài)要素的多部門交叉管理問題短時間內(nèi)難以得到徹底解決。

3.4 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記進(jìn)展緩慢，并影響自然資源產(chǎn)權(quán)和用途管制等制度建設(shè)進(jìn)程

按照國土資源部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》和發(fā)改委印發(fā)的《試點方案》的相關(guān)要求，應(yīng)在不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)上，對國家公園內(nèi)各類自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。但從實際情況來看，各試點的自然資源的確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢，并對以確權(quán)登記為基礎(chǔ)的自然資源產(chǎn)權(quán)、用途管制和負(fù)債表等制度建設(shè)形成制約，影響國家公園自然資源管理體制改革的總體進(jìn)程。改革進(jìn)展緩慢主要原因在于：① 現(xiàn)行法律法規(guī)中缺少支撐依據(jù)；② 作為一項全新的改革任務(wù)，理論基礎(chǔ)薄弱，同時涉及到諸多重大利益的重新調(diào)整，過程十分復(fù)雜；③ 在國家尚未完成自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記試點前，試點區(qū)缺乏相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)與支撐；④試點區(qū)相關(guān)方面專業(yè)人才短缺，無力自行開展確權(quán)登記方面的探索。

3.5 尚未建立有效的跨區(qū)域管理機(jī)制，破碎化管理依然存在

國家公園體制試點的目的之一是解決保護(hù)地跨區(qū)域破碎化管理問題。但目前，大部分試點區(qū)尚未觸碰跨行政區(qū)管理難題，尚未形成有效的跨區(qū)域管理和治理機(jī)制。大熊貓和東北虎豹試點區(qū)均涉及跨省管理問題，但目前還沒有建立有效的跨區(qū)域協(xié)同管理機(jī)制。此外，為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性，一些試點區(qū)本應(yīng)將周邊一些自然保護(hù)地整合進(jìn)來統(tǒng)一管理，也因面臨無法協(xié)調(diào)跨省利益、解決跨省管理問題，而沒有實現(xiàn)有效整合。如福建武夷山試點區(qū)理應(yīng)整合江西省武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)，浙江錢江源試點區(qū)理應(yīng)整合毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護(hù)區(qū)和江西省婺源國家級森林鳥類自然保護(hù)區(qū)，湖南南山試點區(qū)理應(yīng)整合毗鄰的廣西壯族自治區(qū)資源縣十萬古田區(qū)域，但因面臨跨省難題，均未實現(xiàn)有效整合。

3.6 尚未形成多元化資金投入機(jī)制，試點區(qū)普遍面臨資金缺口問題

國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見》明確提出，將全國性戰(zhàn)略自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)劃定為中央財政事權(quán)?！犊傮w方案》也提出要建立財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，鑒于目前中央財政投入還十分有限，沒有形成穩(wěn)定持續(xù)的投入機(jī)制。盡管民間資本和社會公益資金有較強(qiáng)的介入意愿，但由于尚未建立相應(yīng)的機(jī)制，也缺乏相關(guān)的法律保障，地方政府不敢貿(mào)然探索社會投入和保護(hù)機(jī)制。各級試點區(qū)開展集體土地贖買和租賃、企業(yè)退出、生態(tài)移民等任務(wù)需要大量資金，遠(yuǎn)超地方政府承受能力，普遍存在資金短缺問題。

3.7 尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度

特許經(jīng)營在我國旅游業(yè)的發(fā)展中已經(jīng)得到了實踐，既為當(dāng)前國家公園試點建設(shè)積累了經(jīng)驗，也遺留了需要規(guī)范和改進(jìn)的空間?，F(xiàn)有國家公園試點區(qū)內(nèi)對特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度的探索大多處于起步或轉(zhuǎn)型階段，尚未形成成熟規(guī)范的制度模式。主要存在兩方面問題：① 經(jīng)營主體不明確。政府和保護(hù)地管理者直接或間接參與經(jīng)營，導(dǎo)致政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營活動混淆，難以發(fā)揮政府的監(jiān)督和執(zhí)法職能。② 特許經(jīng)營和保護(hù)程序模糊。缺乏規(guī)范的管理指南，流程缺乏公開公正，存在忽視社區(qū)利益的壟斷經(jīng)營；缺乏對經(jīng)營項目規(guī)范而導(dǎo)致開發(fā)不當(dāng)；缺乏對保護(hù)管理目標(biāo)的重視使得不必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響生物多樣性等問題。

3.8 試點區(qū)普遍面臨人才、能力和科技支撐不足的制約

國家公園體制建設(shè)在我國是一項全新的工作，前期的研究積累和理論、知識儲備不足，體制試點面臨著嚴(yán)重的人才、能力、科技支撐方面的制約。一些試點區(qū)由于專業(yè)性人才缺乏，對各項改革任務(wù)存在理解不透、執(zhí)行上有偏差等問題，使其主動開展體制機(jī)制方面的創(chuàng)新則面臨眾多困難，影響了體制改革進(jìn)程。

4 對策建議

4.1 以國家公園建設(shè)為契機(jī)，重構(gòu)我國自然保護(hù)地體系

4.1.1 推動以國家公園建設(shè)為主體的自然保護(hù)地體系優(yōu)化

和制度更新

針對當(dāng)前我國自然保護(hù)地存在的分類不科學(xué)、范圍不合理以及保護(hù)存在空缺、交叉重疊、破碎化等問題[5,6]，推動以國家公園建設(shè)為主體的自然保護(hù)地體系的優(yōu)化和制度更新，需要根據(jù)我國的國情和區(qū)域特征，理順現(xiàn)有各類保護(hù)地之間的關(guān)系，做好分類，明確各類保護(hù)地的功能定位、保護(hù)對象、目標(biāo)、等級和方式。研究制定各類保護(hù)地行政管理體制改革方案，根據(jù)保護(hù)和發(fā)展級別，確定其資金機(jī)制和發(fā)展模式，緩解各類保護(hù)地長期面臨的保護(hù)和發(fā)展矛盾。

4.1.2 處理好國家公園與周邊自然保護(hù)地間的關(guān)系

在國家層面，需要建立國家公園與其他各類保護(hù)地的協(xié)同保護(hù)機(jī)制，防止國家公園建設(shè)給其他保護(hù)地帶來保護(hù)力量削弱、保護(hù)經(jīng)費減少等方面的沖擊。對于具體的國家公園體制試點，需要協(xié)調(diào)好其與周邊其他保護(hù)地間的關(guān)系，建立協(xié)同管理、科學(xué)咨詢和公眾參與等機(jī)制，不斷完善治理體系，通過技術(shù)交流、信息共享和聯(lián)合巡護(hù)等，帶動周邊自然保護(hù)地管理能力的提升。

4.2 研究制定國家公園建設(shè)中長期目標(biāo)和空間布局方案

4.2.1 制定到國家公園建設(shè)中長期目標(biāo)和空間布局規(guī)劃

為了有序推動國家公園建設(shè)，防止國家公園建設(shè)中出現(xiàn)的混亂，需制定國家公園建設(shè)中長期目標(biāo)和空間規(guī)劃?？紤]到我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，以及國家公園以保護(hù)為主、兼顧全民公益和國家形象代表性的功能定位，不宜采取激進(jìn)的改革路徑，而是應(yīng)該采取嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、質(zhì)量關(guān)的循序漸進(jìn)的建設(shè)思路。改變目前由試點省份自行選擇試點區(qū)域的模式，通過獨立的第三方科學(xué)調(diào)查評估，提出全國國家公園的總體布局方案。可以考慮結(jié)合“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，規(guī)劃到 2020 年、2035 年、2050 年逐步建成一定數(shù)量的國家公園，明確國家公園空間布局、管理成效、品牌形象等方面目標(biāo)和實現(xiàn)路徑。

4.2.2 制定國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立流程和建設(shè)規(guī)范體系

制定國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，作為未來我國國家公園空間布局的重要依據(jù)。建立科學(xué)規(guī)范的國家公園設(shè)立流程，包括前期材料準(zhǔn)備、調(diào)查、評估、審查、授權(quán)與后評估等方面的具體規(guī)定，以保證國家公園設(shè)置的科學(xué)合理性。在借鑒國內(nèi)外現(xiàn)有保護(hù)地管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定國家公園規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的規(guī)范和技術(shù)規(guī)程，以確保建設(shè)和管理質(zhì)量。

4.3 建立健全中國特色的國家公園管理體制和治理體系

4.3.1 進(jìn)一步探索國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案

國家公園改革是生態(tài)環(huán)境管理體制改革和自然資源管理體制改革的重要內(nèi)容，黨的十九大提出要“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。如果未來分別設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，鑒于國家公園以保護(hù)為主的功能定位，建議將國家公園管理機(jī)構(gòu)放在自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)下。

4.3.2 建立國家公園的多元共治機(jī)制

要實現(xiàn)國家公園的更好治理和相關(guān)決策的有效執(zhí)行，需要建立多元共治機(jī)制，充分考慮各相關(guān)方的利益和興趣?？蓞⒖紘庖恍﹪夜珗@的管理經(jīng)驗，建立中央政府、地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、公益組織等多方參與理事會、委員會等形式的決策機(jī)制[7,8]，作為統(tǒng)一規(guī)范高效體制的補(bǔ)充，以緩解國家公園建設(shè)和管理中可能產(chǎn)生的中央與地方，以及公園與社區(qū)、產(chǎn)業(yè)的矛盾。

4.3.3 推動國家公園和自然保護(hù)地法的立法進(jìn)程

目前，社會各方主要有先制定綜合的《自然保護(hù)地法》和先制定單項的《國家公園法》或《國家公園管理條例》兩種立法思路。兩種方案各有優(yōu)缺點，但難度都不小。未來的立法進(jìn)程，既要考慮法律體系的完整性，又要考慮推進(jìn)改革的現(xiàn)實要求。因此，可以考慮同時推進(jìn)《自然保護(hù)地法》和《國家公園法》的制定工作，并在實踐中比較甄別，得出較優(yōu)的立法次序與方案。

建議將《自然保護(hù)地法》定位為綜合框架性立法，重點明確保護(hù)地的功能定位、分類標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、核心制度和法律責(zé)任等基礎(chǔ)性內(nèi)容并在《自然保護(hù)地法》的框架下，針對國家公園等不同類型保護(hù)地的特點制定相應(yīng)的管理辦法，并以行政法規(guī)的形式予以頒布。《國家公園法》應(yīng)當(dāng)對國家公園的功能定位、規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)與管理、管理機(jī)構(gòu)和職能、中央和地方分類分級管理體制、事權(quán)和資金投入機(jī)制、特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等進(jìn)行明確詳盡的規(guī)定，確保國家公園各項管理和建設(shè)活動有法可依。

只要各種自然保護(hù)地分類科學(xué)，關(guān)系清晰，上述兩種立法思路在內(nèi)容上并沒有實質(zhì)性差別。當(dāng)然，保護(hù)地和國家公園建設(shè)涉及的利益相關(guān)方較多，立法過程中需要充分征詢中央政府相關(guān)部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會、社團(tuán)組織、社區(qū)、和公眾等各方主體的意見，并進(jìn)行反復(fù)的修改、論證，作好與相關(guān)法律制修訂的銜接工作，以確保自然保護(hù)地和國家公園的良法善治。

4.3.4 完善特許經(jīng)營/協(xié)議保護(hù)制度

針對當(dāng)前國家公園試點區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)面臨的政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營活動混淆、程序模糊、缺乏規(guī)范等方面的問題。有必要在國家層面制定國家公園特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)制度規(guī)范，明確各類商業(yè)經(jīng)營活動必須與保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性這一首要目標(biāo)一致，并對各類國家公園特許經(jīng)營的合同、項目范圍、項目分配流程、服務(wù)收費、特許經(jīng)營權(quán)使用費收取依據(jù)、監(jiān)管制度等方面做出明確規(guī)定。此外，在國家層面還需建立財政、稅收方面的激勵機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)和公益組織投入到國家公園的特許經(jīng)營和協(xié)議保護(hù)中。

4.4 探索全民共建共享機(jī)制

4.4.1 建立多元化、因地制宜的社區(qū)發(fā)展機(jī)制

建立社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，是國家公園體制建設(shè)的重要組成部分。建議借鑒國內(nèi)外保護(hù)地社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，如法國國家公園加盟區(qū)建設(shè)模式，制定我國國家公園內(nèi)及周邊社區(qū)發(fā)展指南——針對不同類型國家公園，提出因地制宜的包括生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營與協(xié)議保護(hù)、設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)等多元化社區(qū)發(fā)展機(jī)制。在國家公園現(xiàn)有和即將創(chuàng)造的商業(yè)機(jī)會上，應(yīng)考慮社區(qū)直接或間接參與，并通過更廣泛的社會參與機(jī)制在政策和技術(shù)上提供有針對性的培訓(xùn)，創(chuàng)造具體的策略幫助個人和團(tuán)體克服困難，支持社會企業(yè)和微小商業(yè)的發(fā)展。

4.4.2 建立公益組織參與國家公園建設(shè)與管理機(jī)制

在國家公園制度中，明確可以允許和鼓勵公益組織參與國家公園建設(shè)與管理：① 在國家公園立法中，明確公益組織參與國家公園建設(shè)與管理的法律地位及可參與的建設(shè)與管理工作范圍。② 建立公益組織捐贈機(jī)制。如針對國家公園設(shè)立面臨的大量集體土地問題，可借鑒國外經(jīng)驗，出臺相關(guān)政策建立鼓勵公益組織通過贖買集體土地所有權(quán)，捐贈給國家公園統(tǒng)一管理的機(jī)制，以緩解政府在處理集體土地問題時面臨的巨大資金壓力。③ 對于劃定在國家公園內(nèi)，但難以通過贖買所有權(quán)劃歸國有的集體土地，可探索建立由集體所有、使用和管理權(quán)流轉(zhuǎn)給公益組織、政府監(jiān)管的“三權(quán)”分置的協(xié)議保護(hù)機(jī)制。④ 發(fā)揮公益組織在推動國家公園社區(qū)發(fā)展和自然教育方面的作用。

4.5 探索建立國家公園增值體系和機(jī)制

4.5.1 提升國家公園整體形象和品牌價值

制定國家公園整體形象和品牌價值提升方案。在不斷提升國家公園整體品質(zhì)的前提下，加強(qiáng)國家公園的宣傳力度，提升國家公園整體形象和品牌價值。建議未來通過新成立的國家公園管理機(jī)構(gòu)，采取全國統(tǒng)一的管理和宣傳手段，如統(tǒng)一風(fēng)格的宣傳手冊、標(biāo)志系統(tǒng)、游客中心、基礎(chǔ)設(shè)施等，形成統(tǒng)一的國家公園認(rèn)識，提升全民認(rèn)同感。

4.5.2 建立生態(tài)友好產(chǎn)品品牌增值機(jī)制

國家公園自身的品牌效應(yīng)，可以作為發(fā)展低產(chǎn)量、高附加值、生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，以及解決國家公園建設(shè)資金短缺問題的重要機(jī)遇。國家公園生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)品品牌增值，需要建立配套的制度體系予以支撐，包括嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度、生產(chǎn)方式的創(chuàng)新、生產(chǎn)過程監(jiān)管、產(chǎn)品認(rèn)證、品牌塑造和商業(yè)模式創(chuàng)新等，使國家公園的生態(tài)價值通過這些配套制度體系附加于產(chǎn)品之中，在保護(hù)第一的前提下實現(xiàn)綠色增值。

4.6 探索建立國家公園的科學(xué)支撐、決策咨詢和第三方評估機(jī)制

4.6.1 建立國家公園科學(xué)研究體系

國家公園與國內(nèi)外知名研究機(jī)構(gòu)、高等院校共同建設(shè)國家公園重點實驗室、研究院、大數(shù)據(jù)中心等科研合作平臺，在生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測、社區(qū)共建、人才培養(yǎng)等方面開展合作，為國家公園建設(shè)提供科學(xué)和人才支持。

4.6.2 建立國家公園建設(shè)與管理的科學(xué)決策機(jī)制

在國家和具體公園層面成立國家公園科學(xué)委員會，為國家公園體制改革、建設(shè)、管理和周邊社區(qū)的發(fā)展，如對國家公園邊界劃分、功能區(qū)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等提供決策咨詢。一些重大項目和活動的實施的需要通過國家公園科學(xué)委員會的審議并提出建議，報備國家公園管理機(jī)構(gòu)作為決策依據(jù)。開展獨立的第三方評估工作。

1 王毅. 中國國家公園頂層制度設(shè)計的實踐與創(chuàng)新. 生物多樣性, 2017, 25 (10): 1037-1039.

2 張文蘭, 仙珠. 三江源國家公園對當(dāng)?shù)啬羺^(qū)社區(qū)原住民的影響. 林業(yè)調(diào)查規(guī)劃, 2017, 42(4): 152-155.

3 劉金龍, 趙佳程, 徐拓遠(yuǎn), 等. 國家公園治理體系熱點話語和難點問題辨析. 環(huán)境保護(hù), 2017, (14): 16-20.

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6 歐陽志云, 徐衛(wèi)華. 整合我國自然保護(hù)區(qū)體系，依法建設(shè)國家公園. 生物多樣性, 2014, 22(4): 425-426.

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