讓數(shù)據(jù)應(yīng)用回歸冷靜（一）

胡小明

打開(kāi)智慧城市的宣傳滿(mǎn)是數(shù)據(jù)化的內(nèi)容，除了大數(shù)據(jù)就是數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)重要、重要、最重要。固然數(shù)據(jù)在智慧城市建設(shè)中是重要的，但是一切重要的理念都有邊界，講過(guò)頭了就會(huì)適得其反。數(shù)據(jù)的作用被捧上天，直接后果是對(duì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的盲目投資，無(wú)爭(zhēng)論、無(wú)批評(píng)的投資是浪費(fèi)之源。

總是說(shuō)數(shù)據(jù)共享能帶來(lái)巨大效益，大數(shù)據(jù)應(yīng)用能帶來(lái)科學(xué)決策，但是很難看到實(shí)例，更找不到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，找一個(gè)大數(shù)據(jù)決策實(shí)現(xiàn)大效益的例子難上加難，而大數(shù)據(jù)浪費(fèi)的例子卻比比皆是。

大數(shù)據(jù)應(yīng)用前景是輝煌的，但是輝煌的前景要靠一步一步如履薄冰地精心積累，不是靠“人有多大膽地有多大產(chǎn)”的邏輯實(shí)現(xiàn)的。數(shù)據(jù)服務(wù)目的是推動(dòng)政府管理的精細(xì)化，數(shù)據(jù)精細(xì)化是管理精細(xì)化的基石，不能用粗放的習(xí)慣去管理以精細(xì)化為目標(biāo)的數(shù)據(jù)應(yīng)用，數(shù)據(jù)應(yīng)用必須回歸冷靜。

剔除脫離實(shí)際的數(shù)據(jù)應(yīng)用目標(biāo)

期望過(guò)高必然會(huì)帶來(lái)問(wèn)題

數(shù)據(jù)應(yīng)用目標(biāo)一定要實(shí)際，不實(shí)際的目標(biāo)是造成數(shù)據(jù)服務(wù)失敗的主要原因。信息共享之所以成為電子政務(wù)的難題就是高估了信息共享的效益，造成投資過(guò)大，實(shí)際應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，如果目標(biāo)實(shí)際一些，做能夠看得清的數(shù)據(jù)共享，投資會(huì)小得多，也不會(huì)因長(zhǎng)期不見(jiàn)效益倍受指責(zé)。

信息技術(shù)并不能保證效益

擁有先進(jìn)的信息技術(shù)并不等于擁有效益，效益的產(chǎn)生需要一連串的配合，新技術(shù)只是效益鏈中的一個(gè)環(huán)節(jié)。沒(méi)有效益鏈整體的流暢配合無(wú)法形成效益，有效的數(shù)據(jù)應(yīng)用時(shí)常需要業(yè)務(wù)流程的重組，效益鏈也是個(gè)系統(tǒng)，僅有技術(shù)思維是不足以構(gòu)建效益鏈的。

現(xiàn)有信息共享措施并不成功

政府推動(dòng)信息共享的兩大措施是建設(shè)政府信息資源目錄和信息共享交換平臺(tái)。兩項(xiàng)措施推行近十年依然不是很成功，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)推行很吃力，但使用者卻不多，政府信息資源目錄的主要貢獻(xiàn)是使政府?dāng)?shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)化了，但其應(yīng)用也是門(mén)可羅雀，用戶(hù)不足能使企業(yè)關(guān)門(mén)，政府部門(mén)對(duì)此卻不在意。

信息爆炸降低信息共享價(jià)值

信息共享的價(jià)值與全球信息化發(fā)展密切相關(guān)，三十年前計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)資源極為稀缺、信息共享渠道極為稀缺，信息共享成為推動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用的旗幟發(fā)揮著重要作用；但是在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算普及的今天，數(shù)據(jù)資源爆炸，共享渠道充裕，信息共享作為口號(hào)已經(jīng)過(guò)時(shí)了，信息資源也因供應(yīng)充足而降低了價(jià)值，數(shù)據(jù)應(yīng)用需要新的口號(hào)了。

關(guān)注數(shù)據(jù)應(yīng)用的效益與成本

數(shù)據(jù)應(yīng)用的效益問(wèn)題

政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用的效益主要是社會(huì)效益，社會(huì)效益不便于與政府投入成本直接比較，在實(shí)際處理中是通過(guò)政府價(jià)值觀(guān)來(lái)評(píng)價(jià)的，政府要站在公眾的立場(chǎng)上評(píng)價(jià)政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的價(jià)值，判斷該數(shù)據(jù)服務(wù)是否值得投資，而公眾是以自己的獲得感直接評(píng)價(jià)政府是否浪費(fèi)了納稅人的資金。

關(guān)注數(shù)據(jù)應(yīng)用的機(jī)會(huì)成本

評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)服務(wù)系統(tǒng)的效益需要扣除成本，如何計(jì)算成本？通常只想到會(huì)計(jì)成本，但是政府領(lǐng)導(dǎo)人主要考慮的是機(jī)會(huì)成本。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人辦事都有優(yōu)先級(jí)，知道什么事情更重要，絕不能讓次要的事情來(lái)耽誤主要事情，機(jī)構(gòu)是否重視數(shù)據(jù)應(yīng)用取決于有多少更緊迫的事情，被重大事情壓得抬不起頭的負(fù)責(zé)人是不會(huì)關(guān)注數(shù)據(jù)應(yīng)用的，被耽誤的最大事情就是數(shù)據(jù)應(yīng)用的機(jī)會(huì)成本。

數(shù)據(jù)服務(wù)有規(guī)模才有效益

政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)的效益與規(guī)模密切相關(guān)，大效益就需要大規(guī)模，大規(guī)模的業(yè)務(wù)通常是政府對(duì)公眾的規(guī)范化服務(wù)，數(shù)據(jù)應(yīng)用要盡量與政府大規(guī)模服務(wù)業(yè)務(wù)相結(jié)合才會(huì)有更大效益。用戶(hù)太少的往往不值得做，中小城市不能照抄大城市的做法，大城市有效益的事情中小城市卻可能虧損，為研究人員提供服務(wù)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)更應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，因?yàn)榇祟?lèi)服務(wù)不容易形成業(yè)務(wù)規(guī)模而很難經(jīng)營(yíng)。

效益的可持續(xù)性問(wèn)題

要區(qū)別是一次性服務(wù)業(yè)務(wù)與長(zhǎng)期服務(wù)業(yè)務(wù)。一次性服務(wù)效益容易計(jì)算，而長(zhǎng)期服務(wù)業(yè)務(wù)必須考慮其生存風(fēng)險(xiǎn)，其效益與業(yè)務(wù)穩(wěn)定性密切相關(guān)，例如信息共享系統(tǒng)的服務(wù)能力取決于其數(shù)據(jù)更新維護(hù)的穩(wěn)定性。影響長(zhǎng)期服務(wù)效益的關(guān)鍵是業(yè)務(wù)的可持續(xù)性及是否有自適應(yīng)環(huán)境與需求變化的能力，所建系統(tǒng)必須有其生命力，要能在生命期內(nèi)持續(xù)服務(wù)，在外部環(huán)境變化能夠自適應(yīng)外部變化及需求的調(diào)整，數(shù)據(jù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)不僅要考慮技術(shù)問(wèn)題還要考慮運(yùn)行與激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題。

不要高估內(nèi)部信息共享對(duì)決策的貢獻(xiàn)

信息共享概念的產(chǎn)生環(huán)境

重要概念的產(chǎn)生都有重要的歷史背景，每個(gè)概念都被打上時(shí)代烙印，對(duì)概念的理解不能望文生義，離開(kāi)了歷史含義的理解會(huì)使概念絕對(duì)化而喪失活力。信息共享是從決策需求提出來(lái)的，當(dāng)時(shí)是數(shù)據(jù)資源極為稀缺的時(shí)代，增加信息意味著決策質(zhì)量會(huì)提高，信息共享則是增加信息的重要渠道，自那時(shí)開(kāi)始至今政府始終高度重視信息共享。

決策需要的是數(shù)據(jù)集的信息

信息共享與數(shù)據(jù)共享是兩個(gè)概念，信息共享是為決策服務(wù)的，使用數(shù)據(jù)的目的是為了獲取信息，進(jìn)而進(jìn)行決策；而數(shù)據(jù)共享只是數(shù)據(jù)的直接使用，與信息無(wú)關(guān)，與決策更無(wú)關(guān)。

政府決策不是對(duì)某一具體的事件給出處理辦法，而是對(duì)普遍性問(wèn)題制定政策，決策是針對(duì)普遍性問(wèn)題的解決辦法，決策者不能依據(jù)個(gè)別數(shù)據(jù)決策，而需要以對(duì)數(shù)據(jù)整體的理解決策，即依據(jù)數(shù)據(jù)集包含的信息決策，決策使用數(shù)據(jù)的目的只是獲取數(shù)據(jù)集所包含的信息，數(shù)據(jù)資源只用于數(shù)據(jù)挖掘并不參與決策，參與決策的是信息。

不要指望信息共享會(huì)有驚人發(fā)現(xiàn)

政府目前所強(qiáng)調(diào)的信息共享只是在政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享，即允許它部門(mén)使用本部門(mén)存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)，部門(mén)數(shù)據(jù)主要是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是部門(mén)業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)處理的實(shí)體數(shù)據(jù)，決策研究并不需要單個(gè)的實(shí)體數(shù)據(jù)。決策研究不會(huì)只盯住政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，研究人員還有許多正式與非正式的信息渠道，如會(huì)議、部門(mén)匯報(bào)、電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)、微信等等，這些渠道可提供更多的內(nèi)容，部門(mén)內(nèi)部存儲(chǔ)數(shù)據(jù)信息都會(huì)不同程度地泄露，使其內(nèi)容不再有新鮮感，指望從內(nèi)部信息共享系統(tǒng)有驚人發(fā)現(xiàn)很難。

要考慮互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)

互聯(lián)網(wǎng)豐富的信息資源一直在打壓政府信息共享系統(tǒng)對(duì)決策的價(jià)值，政府決策的信息來(lái)源是不受限制的，政府內(nèi)部的信息共享系統(tǒng)始終受到來(lái)自外部信息共享渠道的競(jìng)爭(zhēng)。政府內(nèi)部信息資源只是領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注信息的一部分，更多的信息還需要來(lái)自外部渠道，外部信息資源的豐富程度內(nèi)部系統(tǒng)不可相比，使用的方便性?xún)?nèi)部系統(tǒng)更不可相比，外部的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)降低了人們對(duì)內(nèi)部共享系統(tǒng)的依賴(lài)性。

應(yīng)把基層業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)整合作為重點(diǎn)

提取信息與數(shù)據(jù)處理使用數(shù)據(jù)模式不同

政府使用數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)有兩類(lèi)，一類(lèi)是要從數(shù)據(jù)中挖掘信息以便用于決策，這種使用數(shù)據(jù)的模式稱(chēng)為數(shù)據(jù)挖掘。數(shù)據(jù)挖掘只使用數(shù)據(jù)并不改變?cè)紨?shù)據(jù)。

另一類(lèi)使用數(shù)據(jù)的目的是完成具體的服務(wù)操作，這種應(yīng)用稱(chēng)為數(shù)據(jù)處理，政府為公眾具體的服務(wù)離不開(kāi)對(duì)用戶(hù)數(shù)據(jù)的處理。業(yè)務(wù)處理使用數(shù)據(jù)是工作流程，數(shù)據(jù)處理結(jié)果會(huì)生成新的記錄，使用老數(shù)據(jù)按規(guī)則生成新數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)挖掘與數(shù)據(jù)處理對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量要求不同

數(shù)據(jù)挖掘關(guān)注的是數(shù)據(jù)集中所包含的信息，數(shù)據(jù)只是提取信息的原材料，由于統(tǒng)計(jì)分析工具能夠過(guò)濾異常數(shù)據(jù)，對(duì)于具體數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度并不關(guān)注。

數(shù)據(jù)處理是對(duì)用戶(hù)關(guān)聯(lián)的實(shí)體數(shù)據(jù)的直接操作，數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度非常關(guān)鍵，數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度直接影響服務(wù)質(zhì)量，不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)往往會(huì)引起業(yè)務(wù)處理糾紛，在數(shù)據(jù)處理流程中只關(guān)注具體數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，沒(méi)有信息概念。

決策與操作使用數(shù)據(jù)的不同層次

政府決策并不直接使用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)被用來(lái)提取信息，決策依賴(lài)的是對(duì)數(shù)據(jù)整體的理解，理解數(shù)據(jù)是高于數(shù)據(jù)層次的概念，計(jì)算機(jī)并沒(méi)有理解數(shù)據(jù)的能力也沒(méi)有信息的概念，信息是人腦才有的概念，是數(shù)據(jù)層次之上的概念。

政府服務(wù)業(yè)務(wù)處理是直接使用數(shù)據(jù)，依據(jù)具體數(shù)據(jù)操作，數(shù)據(jù)處理的方法由系統(tǒng)規(guī)定，操作人員沒(méi)有自由量裁權(quán)，系統(tǒng)以形式邏輯的方式處理數(shù)據(jù)，是對(duì)數(shù)據(jù)的低層次的使用，沒(méi)有信息概念，基層服務(wù)大都是這種模式。

數(shù)據(jù)服務(wù)要向基層傾斜

政府高層從事決策與政策研究是信息層次上的工作，不是IT技術(shù)能夠承擔(dān)的，決策與政策研究是人腦才擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，IT技術(shù)除了幫助進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，對(duì)決策思維幫助不大，這也是決策支持系統(tǒng)難以推廣的原因之一。

政府基層工作主要是業(yè)務(wù)處理，對(duì)數(shù)據(jù)是直接使用，沒(méi)有高層次的分析，數(shù)據(jù)處理方法是形式邏輯可描述的，不需要人腦信息抽象，適合信息技術(shù)發(fā)揮作用，數(shù)據(jù)服務(wù)向基層傾斜能夠獲得更大的成果。

大數(shù)據(jù)應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)與局限

政府怎樣理解大數(shù)據(jù)

大數(shù)據(jù)最初的定義是指“現(xiàn)有的技術(shù)不能處理的大規(guī)模數(shù)據(jù)”，在大數(shù)據(jù)熱的驅(qū)動(dòng)下其概念不斷擴(kuò)展，互聯(lián)網(wǎng)公司認(rèn)為自己的數(shù)據(jù)就是大數(shù)據(jù)；人工智能將經(jīng)由傳感器直接傳來(lái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)稱(chēng)為大數(shù)據(jù)；政府官員認(rèn)為政府管理的數(shù)據(jù)集中起來(lái)就是大數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在很多城市都在成立大數(shù)據(jù)局，這將促使政府將一切數(shù)據(jù)都納入大數(shù)據(jù)的領(lǐng)域，以充分便利用國(guó)家支持大數(shù)據(jù)應(yīng)用的各種政策優(yōu)惠。

大數(shù)據(jù)比抽樣調(diào)查的優(yōu)勢(shì)

對(duì)比大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)首先是從統(tǒng)計(jì)分析的視角開(kāi)始的，大數(shù)據(jù)與抽樣調(diào)查比較，顯然全樣本的分析要比抽樣調(diào)查可獲得的信息要更多，尤其是小概率環(huán)境中的相關(guān)關(guān)系；大數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)中的錯(cuò)誤的容忍度要大得多，數(shù)據(jù)規(guī)模越大其對(duì)數(shù)據(jù)的異常值的平滑能力越強(qiáng)，大數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)更多更精細(xì)的規(guī)律。

數(shù)據(jù)整合連接的信息價(jià)值

信息是連接的產(chǎn)物，數(shù)據(jù)是靜態(tài)的連接，連接是動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)。要理解一個(gè)組織或一個(gè)實(shí)體最重要的措施是觀(guān)察其組織連接的結(jié)構(gòu)。城市各視角數(shù)據(jù)的整合為深入理解城市增加了大量信息。城市的信息空間是一個(gè)整體，信息存在于連接之中，將同一實(shí)體的多方面屬性匯集起來(lái)會(huì)使人們對(duì)該實(shí)體產(chǎn)生更完整的概念，這是連接的信息作用，將各部門(mén)的信息與地理數(shù)據(jù)相連接可以形成相應(yīng)的地理圖層信息，借助于地理位置還可以發(fā)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)在位置上的相關(guān)關(guān)系，數(shù)據(jù)整合的作用就是凸顯數(shù)據(jù)的連接，理解關(guān)注對(duì)象的整體結(jié)構(gòu)。

大數(shù)據(jù)應(yīng)用的局限性

大數(shù)據(jù)應(yīng)用給我們帶來(lái)了發(fā)現(xiàn)事物規(guī)律的新方式、新工具和觀(guān)察問(wèn)題的新視角，其貢獻(xiàn)是巨大的，特別是大數(shù)據(jù)與人工智能的連接更是如虎添翼，人們?cè)O(shè)想大數(shù)據(jù)能夠全面提升政府的管理水平，實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)決策、科學(xué)管理，甚至實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代新計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。但是這種想法容易高估大數(shù)據(jù)的能力。大數(shù)據(jù)可以提升預(yù)測(cè)能力，但是對(duì)于不確定性問(wèn)題預(yù)測(cè)依舊是不可能的。大數(shù)據(jù)能支持決策的范圍有限，因?yàn)椴⒎撬行畔⒍伎蓴?shù)字化，便于大規(guī)模收集的數(shù)據(jù)需要標(biāo)準(zhǔn)化，其范圍會(huì)比較窄，也即數(shù)據(jù)規(guī)模必須以視野狹窄為代價(jià)，大數(shù)據(jù)適合于局部領(lǐng)域細(xì)節(jié)決策的優(yōu)化，并不適合整體目標(biāo)的大決策，不能盲目夸大大數(shù)據(jù)應(yīng)用。

（作者系原中國(guó)信息協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，現(xiàn)任中電科新型智慧城市研究院首席顧問(wèn)）