《快遞暫行條例》具有里程碑式意義

2018年1月23日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進電子商務與快遞物流協(xié)同發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2018〕1號），2月7日，國務院常務會議原則通過了《快遞暫行條例草案》（以下簡稱《條例》）。國務院新聞辦公室于2月27日舉行國務院政策例行吹風會，請國家郵政局局長馬軍勝和國務院法制辦工交商事司司長張建華介紹《條例》和快遞業(yè)發(fā)展相關情況，回答記者提問，對《條例》涉及的相關問題進行了解讀。

《條例》在我國快遞業(yè)迅猛發(fā)展的基礎上制定

快遞業(yè)是現代服務業(yè)的重要組成分，也是推動流通方式轉型、促進消費升級的現代化先導性產業(yè)，連接著供給側和消費側，在穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等方面發(fā)揮著重要作用。

從2007年，到今年已經十年了，特別是郵政法2009年修訂施行以來，我國的快遞業(yè)由小到大迅猛發(fā)展，市場結構在持續(xù)優(yōu)化，資源要素在加速聚集，去年全國快遞業(yè)務量完成了400.6億件，是2007年的33.4倍，這十年間每年年均增長達到了42%，2017年快遞業(yè)務的收入完成了近5000億元，是2007年的14.5倍，每年年均增幅達到了30.6%。我國快遞業(yè)務量的規(guī)模已經連續(xù)4年位居世界第一，包裹快遞量超過了美國、日本、歐洲等發(fā)達經濟體，對全球包裹快遞量的增長貢獻率超過了50%。我國已經成為了名副其實的快遞大國。

隨著業(yè)務規(guī)模的壯大，我國快遞企業(yè)也迎來了上市的高峰期，已經有7家企業(yè)陸續(xù)上市，形成了7家年收入超過300億元的企業(yè)集團。全國農村地區(qū)收投快遞件量超過100億件，全國快遞公共投遞服務站超過3萬個。快遞業(yè)科技創(chuàng)新和綠色發(fā)展取得了積極的進展，全國建成了上百個智能化的分撥中心，智能快件箱投入運行已經突破了20萬組，箱遞率提升到7%。全國實名收寄信息化率達到83%，快遞服務信息化水平不斷提高。無人倉、無人機、無人車的研發(fā)應用步伐也在持續(xù)加快，主要品牌的快遞企業(yè)電子運單的普及率提升至80%，新能源運輸車的保有量突破了7000輛。

黨的十九大為快遞業(yè)高質量發(fā)展指明了方向，國務院對優(yōu)化快遞業(yè)的政策環(huán)境，增強快遞服務能力，提升快遞服務質效提出了新的要求。這次制定快遞暫行條例，正是為了保障我國快遞業(yè)實現由大到強的轉變，促進高質量的發(fā)展，建設郵政強國，更好地滿足人民對美好生活的用郵需求。

《條例》的立法工作見證我國快遞業(yè)跨越發(fā)展的歷程

制定快遞行政法規(guī)，是國務院立法計劃明確的“全面深化改革急需的項目”，立法的進程隨著我國快遞業(yè)的發(fā)展而加速推進，立法的過程堅持了公開透明的原則，也吸引著方方面面的參與，同時也激勵鼓舞著快遞業(yè)始終堅持第一要務，推動發(fā)展不斷邁上新臺階。這次條例的制定跟行業(yè)發(fā)展中很多標志性事件都是緊密結合在一起的，有5個時間節(jié)點。

第一個時間節(jié)點是2013年，全國快遞年業(yè)務量90億件，條例立法工作正式啟動。

第二個時間節(jié)點是2014年，我國快遞年業(yè)務量突破100億件，國家郵政局起草形成條例草案，并向社會廣泛征求意見。

第三個時間節(jié)點是2015年，我國快遞年業(yè)務量完成200億件，全國政協(xié)雙周協(xié)商會把快遞條例的制定納入了雙周協(xié)商的范疇。

第四個時間節(jié)點是2017年，全國快遞年業(yè)務量超過300億件，國務院法制辦原則確定了條例草案的內容。2017年10月，在廣泛充分征求和吸收快遞員、企業(yè)、協(xié)會、公眾意見的基礎上，國務院法制辦、交通運輸部、國家郵政局修改完成了草案，正式提交國務院。

第五個時間節(jié)點是2018年2月7日，國務院常務會議原則通過了快遞暫行條例草案，快遞業(yè)首次行政法規(guī)立法工作圓滿完成。此時，恰逢快遞年業(yè)務量突破了400億件。

快遞暫行條例立法工作伴隨著行業(yè)的成長壯大，受到了方方面面的關注，立法的過程也積極聽取和兼顧了公眾、政府部門、協(xié)會、企業(yè)和員工的意見和訴求，盡量畫大同心圓，取得最大公約數。條例草案充分融入了快遞業(yè)發(fā)展需求、改革需求和管理需求，貫徹了包容審慎的原則。

《條例》對我國快遞業(yè)發(fā)展具有里程碑意義

《條例》是快遞業(yè)在黨的十九大以后取得的重要立法成果，是全球為數不多、全方位調整快遞業(yè)法律關系的專門法律?！稐l例》作為行政法規(guī)，其效力在行業(yè)里僅次于郵政法，高于郵政部門規(guī)章和規(guī)范性文件，是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的上位法?？爝f條例的制度安排貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想，內容豐富，也管用、實用，在很多方面實現了突破、創(chuàng)新。

《條例》的草案開篇就特別強調要促進快遞業(yè)的健康發(fā)展，還為發(fā)展保障設立了專門的篇章。條例草案堅持以推進供給側結構性改革為主線，謀劃解決制約行業(yè)發(fā)展的體制機制問題，大大優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，同時堅持以人民為中心的發(fā)展思想，致力于讓企業(yè)和從業(yè)人員對有關制度安排形成明確的法律預期，更加充分的享受制度紅利。此外，快遞條例注重守護安全底線，對安全做出了細致務實的安排，注重對用戶合法權益的保護，充實快遞服務規(guī)則體系，為快遞業(yè)長遠發(fā)展奠定了基礎。國務院常務會議通過了條例草案，為快遞業(yè)的發(fā)展指明了方向，創(chuàng)造了機遇，提供了支撐，理順了關系，還解決了難題。

《條例》的立法工作貫徹了黨的十九大報告精神，是快遞業(yè)推動科學立法、民主立法、依法立法的重要成果?？爝f暫行條例的制度安排符合客觀規(guī)律，也契合了我國邁向郵政強國的實際，是促進發(fā)展，保障善治的良法。條例生效以后，將在維護市場公平競爭秩序，推進行業(yè)治理體系和治理能力現代化、提升行業(yè)發(fā)展水平、保障人民用郵權益，服務大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新等方面發(fā)揮基礎性、關鍵性的作用，具有里程碑的意義。

《條例》為解決快遞業(yè)發(fā)展中存在的問題作了制度性設計

快遞暫行條例是一部發(fā)展法，是一部發(fā)展的保障法，立法過程自始至終以解決問題為導向。當前，在快遞發(fā)展的過程中，確實普遍存在著用地難、車輛通行難、進門投遞難的問題，還有跨境通道能力嚴重不足的問題。對這些問題怎么破解，是擺在我們面前的工作任務。endprint

根據我國發(fā)展的實際，根據行業(yè)發(fā)展的具體情況，在條例里面做了很多制度性設計。例如，為了統(tǒng)籌考慮快遞大型集散分撥中心基礎設施用地解決難的問題，條例從城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的角度做出了保障性安排。例如，對車輛通行難、進門投遞難的問題，條例也根據實際需要作出了具體規(guī)定，從制度上破解“最后一公里”難題。條例還支持在重點口岸建設進出境快件分撥中心，也鼓勵快遞企業(yè)在境外開辦服務機構，開展跨境業(yè)務。同時，也要求政府有關部門形成合力、健全機制，推動快件便捷通關。這些制度安排都會大大增強跨境快件的處理能力，對于促進快遞業(yè)發(fā)展、解決發(fā)展過程中存在的問題有基礎性作用。

我國快遞業(yè)從大到強是可以預期的

從數量上來講，中國2017年快遞業(yè)務量超過400億件。世界上的快遞還沒有完全的統(tǒng)計，只是抽樣統(tǒng)計，一年大概是850億件，我國占世界總量的40%以上，絕對是世界第一快遞大國。

但是，我國快遞的服務對象目前主要是以服務電商為主，400億件里面大概有68%是服務電商的，因為我國快遞的發(fā)展跟電子商務銜接度比較緊密，所以這一塊發(fā)展的速度、效益比較好。除此之外，在與制造業(yè)協(xié)同發(fā)展上、在跨境業(yè)務方面，確實跟國際上大的企業(yè)還有一定差距。這些問題，快遞暫行條例草案都注意到了。

關于促進跨境快遞業(yè)務發(fā)展問題，在國際通道的設施建設、在鼓勵企業(yè)做大做強方面都作了制度性安排，同時也鼓勵快遞跟制造業(yè)、跟現代農業(yè)、跟商貿業(yè)聯動、協(xié)同發(fā)展。隨著條例的貫徹，相信我國快遞業(yè)從大到強是可以預期的。

《條例》在制度設計和立法中堅持問題導向

黨的十九大報告以良法促進發(fā)展，保障善治，立法工作要在實現高質量發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。2009年郵政法進行了修訂，明確了快遞的法律地位，為快遞的發(fā)展制定了基本的法律保障。近十年來，快遞業(yè)取得了巨大的發(fā)展，去年年底達到了400億，快遞量連續(xù)四年位居世界第一，快遞業(yè)已成為服務業(yè)重要組成部分，是推動流通方式轉型，促進消費升級的現代化先導性產業(yè)，在穩(wěn)增長、調結構、惠民生的方面發(fā)揮重要的作用。但是快遞業(yè)在發(fā)展過程當中也面臨一些現實的問題。

在制度層面，一是網點的辦照（辦理營業(yè)執(zhí)照）成本比較高，快遞車輛通行難，快遞基礎設施薄弱。二是快遞的安全形勢比較嚴峻，危害公共安全和用戶信息安全的情況時有發(fā)生。三是快遞市場經營秩序還不夠規(guī)范，快遞行業(yè)普遍實現的加盟經營模式中存在著質量相對較低，企業(yè)責任界定不清楚，對快遞的損失賠償爭議比較多。四是快遞服務的有關規(guī)則不太明確，容易引起爭議。

為了解決上述問題，國務院明確要求要加快快遞立法，李克強總理對快遞立法高度重視，多次作出重要批示，先后兩次組織召開國務院常務會議進行討論，法制辦會同交通運輸部、國家郵政局在立法過程當中認真貫徹落實國務院指示精神，多次深入實地調研，聽取企業(yè)、快遞員工和用戶的意見，先后兩次將草案上網公開征求意見，并且根據意見進行修改完善，從各方面的情況來看，反響都是積極正面的，認為主要制度著眼于補齊快遞業(yè)發(fā)展的短板，貫徹了包容審慎的理念，尤其是在保障發(fā)展方面亮點很多。今年2月7號，李克強總理主持召開國務院常務會議，通過了快遞暫行條例草案，相信快遞暫行條例的出臺將有力的促進快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，保護消費者的合法權益，使人民群眾有更大的獲得感。同時國家郵政局也會密切關注條例實施后的新情況、新問題，不斷總結經驗，及時調整制度措施，更好地適應新產業(yè)、新動能發(fā)展的需要。

在立法過程中，始終注意把握正確的思路?？爝f業(yè)是一個新型的產業(yè)，連接著供給側和消費側，與電子商務的新經濟、新業(yè)態(tài)關系很緊密，是把體驗式消費和日常消費兩種消費形式聯系在一起，到體驗店去體驗，體驗之后手機一打開就購買了，快遞就遞過去了。年輕人、老人買東西基本上都是電子商務購買，通過快遞寄過來，所以我國經濟發(fā)展處于新舊動能轉換，從高速發(fā)展進入高質量發(fā)展的關鍵時期，作為經濟新常態(tài)工作的一匹黑馬，快遞業(yè)發(fā)揮著重要的作用。李克強總理多次指出，對剛剛出現的新行業(yè)、新業(yè)態(tài)要堅持包容審慎的監(jiān)管原則，不要一上來就管死了，要有序的引導整個產業(yè)健康發(fā)展。

《條例》在立法過程中把握了三方面指導思想

第一是把促進快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展作為立法的重點，著重解決制約行業(yè)發(fā)展的體制機制問題，釋放制度紅利。條例設專章規(guī)定了發(fā)展保障，規(guī)定了一系列的總體保障快遞業(yè)發(fā)展的制度措施，快遞業(yè)發(fā)展的制度措施既解決了業(yè)內本身存在的問題，也解決了快遞業(yè)和其他行業(yè)銜接協(xié)調方面的問題。同時，立法是以企業(yè)為制度調節(jié)的重點，制度的紅利要以企業(yè)的實際感受為衡量標準，當然企業(yè)的感受是傳遞到消費者的，制度設計必須要有效保護消費者合法權益。

第二是在制度上牢牢守住安全底線，保障公共安全和用戶信息安全。特別是用戶的數據信息安全。如最近順豐用電子訂單的形式來保障信息安全，在條例制定過程中也有這方面的規(guī)定，對違規(guī)行為規(guī)定了嚴格的法律責任。

第三是規(guī)范快遞秩序，完善快遞服務規(guī)則，理順法律關系，使企業(yè)用戶形成明確的法律預期，引導企業(yè)不斷提升服務水平，立法要解決的問題實際上就是行為預期的問題，用戶知道什么樣的行為在法律上是得到支持的，企業(yè)也知道什么樣的行為在法律上是不支持的，所以條例通過具體的規(guī)范來明確行為預期。比方說針對行業(yè)中普遍采用的加盟經營形式，明確了制度規(guī)范，對快遞服務中容易產生糾紛的問題也作出了相應的規(guī)定。

這個條例的名字叫做“快遞暫行條例”，“暫行”這兩個字是國務院領導在國常會上提議加的。為什么加這兩個字，一是因為快遞是新業(yè)態(tài)，有很多未知，要給它留有空間，二是對于政府部門來講，一定要堅持包容審慎監(jiān)管，所以立法完全貫徹了這兩點。

守護安全底線是《條例》立法考量的重要問題

安全問題是我們在快遞暫行條例立法過程中著重考慮的問題，因為安全是前提，也是基礎，如果沒有安全，發(fā)展再好也一無所用。快遞的特點是點多、線長、面廣，在運作過程中有人貨分離、遞送便捷的優(yōu)勢。這個優(yōu)勢在方便億萬商家和人民群眾的同時，確實也給個別不法分子利用快遞渠道留下了機會。endprint

守護安全底線、保障寄遞渠道的安全是條例立法考量的重要問題。在條例立法的過程中，注重在提高人防、技防、物防的基礎上，著力優(yōu)化、實化、細化快件收寄驗視、實名收寄、過機安檢三項制度。條例草案規(guī)定快遞企業(yè)收寄快件應當依法驗視內件，郵政管理部門對快件內件物品有禁寄和限寄的規(guī)定，企業(yè)要看有關物品在不在禁寄目錄內，如果交寄人拒絕驗視，快遞企業(yè)不得收寄。條例草案規(guī)定快遞企業(yè)要執(zhí)行實名收寄制度，還要求企業(yè)使用安檢設備對快件進行安檢，同時還增加了數據信息安全管理制度。大家關心的個人信息保護問題，在條例草案里都考慮到了。對于安全監(jiān)管的方式，條例草案也進行了完善和創(chuàng)新?？梢哉f條例草案是系統(tǒng)優(yōu)化了行業(yè)安全的治理體系，對推動行業(yè)安全發(fā)展具有重要的保障作用。

《條例》為快遞業(yè)建立了綠色生產消費的制度導向

我國快遞已經發(fā)展到每年400億件，而且每年還在以100億件左右的速度增長。這些快件的包裝物形成的固體廢物分為幾種類型：一是包裝箱，全國一年大概有40億個；二是塑料封套，大概一年有70、80億個；三是文件封套，一年有40億個；四是包裹上的運單，基本上每個包裹都貼有一份；五是一些膠帶。這么大量的包裝物怎么處理，是快遞發(fā)展過程中必須面對的問題。這個問題如果處理不好，對建設美麗中國是有影響的。各方面都高度重視促進行業(yè)綠色發(fā)展，在條例草案里作了專門的考慮。根據快件包裝總量龐大、種類繁多、增長迅速的特點，條例草案為快遞業(yè)建立了綠色生產消費的制度導向。

一是鼓勵快遞企業(yè)和寄件人使用可降解、可重復使用的環(huán)保包裝材料，最近國家郵政局已通過國家標準委拿出了快遞封裝用品的標準。

二是鼓勵企業(yè)采取措施回收快件包裝，支持企業(yè)多想辦法。

三是鼓勵對包裝材料減量化使用和再利用。從行政法規(guī)立法層面對快遞業(yè)的綠色發(fā)展予以引導和保障。

快遞綠色發(fā)展不單單是行業(yè)問題，更是一個社會問題。在近幾年試點過程中，有的問題是行業(yè)內部自己可以克服、可以解決的困難。例如快遞運單的問題，以前的運單都是紙質的五聯單，現在的運單是計算機打印，電子運單的比重目前已達到80%，減量化水平在國際上也是很高的。行業(yè)內采取的另一個措施是，從2017年開始在作業(yè)流程中大力推廣環(huán)保布袋，取代之前常用的編織袋。環(huán)保布袋可回收、可多次使用，推廣應用后已經產生了很好的效果。打算在2020年以前，把三分之二的中轉袋更換為環(huán)保布袋。在膠帶使用方面，需要各方面一起努力。在此呼吁生產廠商多生產一些可降解材料的膠帶。目前對快遞來說，對環(huán)保影響大的是兩個“帶”，一個是塑料膠帶，一個是滾筒膠帶，這兩“帶”如果都能用上可降解、可溶解的東西，這個問題就好解決了。希望社會各界在交寄快件時，多用環(huán)保物品，共同推進綠色發(fā)展。endprint