農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作探析

蘇淵隆

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作的開展，對有效盤活農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，解決農(nóng)村資金供給與需求之間的矛盾，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收致富有著深遠的意義。臨夏縣作為全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣，通過工作試點，發(fā)現(xiàn)了問題，總結(jié)了一些可借鑒經(jīng)驗。

2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議決定授權(quán)國務(wù)院，在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定；2017年中央一號文件明確強調(diào)，“深入推進承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索開展大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)”。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是國家推出的一種農(nóng)村普惠金融措施，是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果和作用的充分利用及進一步發(fā)揮。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款（以下簡稱農(nóng)地抵押貸款）試點工作的開展，對有效盤活農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，解決農(nóng)村資金供給與需求之間的矛盾，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收致富有著深遠的意義。

甘肅省臨夏縣是全國人大授權(quán)的232個農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣之一，也是2014年甘肅省率先開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記（以下簡稱土地確權(quán)）工作試點縣之一。筆者積極參與開展了臨夏縣土地權(quán)確試點工作，并從去年開始，負責(zé)開展全縣農(nóng)地貸款試點工作。在這里，談?wù)劚究h農(nóng)地抵押貸款試點工作的開展情況和一些經(jīng)驗體會。

1 基本情況

臨夏縣轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 219個行政村。全縣人口38.69萬人，是一個多民族雜居的農(nóng)業(yè)大縣。去年12月，本縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作順利通過了州級核查和省級驗收。全縣共確權(quán)登記農(nóng)戶80706戶，地塊46.87萬塊，實測面積56.59萬畝。今年年初，我們積極著手，想方設(shè)法，簡化手續(xù)，積極開展了農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)辦理工作。截止10月底，全縣共辦理農(nóng)地抵押貸款116筆，發(fā)放貸款6357萬元，其中農(nóng)戶貸款3357萬元，土地流轉(zhuǎn)主體貸款3000萬元。

2 具體做法

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實工作基礎(chǔ)?？h上成立了由縣長任組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺了《臨夏縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點實施方案》和《臨夏縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押登記辦法（試行）》細化工作任務(wù)，明確職責(zé)分工，靠實工作責(zé)任，保證了工作的規(guī)范運行。為了搞好工作，成立了臨夏縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，具體負責(zé)開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)抵押交易工作。

二是注重風(fēng)險防控，有序推進放貸工作。為了順利開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，我們充分考慮各類風(fēng)險，進一步健全農(nóng)村信用體系，完善擔(dān)保機制，縣上籌集風(fēng)險補償基金100萬元，承辦銀行（信用聯(lián)社）委托甘肅公信資產(chǎn)評估事務(wù)所，對農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)進行價值評估，為貸款資金的安全運行提供了有力保障。為了方便農(nóng)戶貸款，我們率先確定縣信用聯(lián)社作為主辦機構(gòu)開展試點工作，優(yōu)先在信用環(huán)境較好的鄉(xiāng)村先行試點，向信用戶發(fā)放首批農(nóng)地抵押貸款。

三是強化監(jiān)管引導(dǎo)，切實發(fā)揮貸款效益。在農(nóng)地抵押貸款工作中，我們一方面嚴(yán)格貸款的發(fā)放審批關(guān)，對貸款用戶的信譽、發(fā)展項目的可行性、實施項目的能力和貸款用途等進行嚴(yán)格的論證和審查。另一方面注重貸款的實際效益，引導(dǎo)群眾積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，重點扶持畜牧養(yǎng)殖、特色種植、經(jīng)濟林果、餐飲服務(wù)、布鞋加工、商貿(mào)販運等富民產(chǎn)業(yè)，確保把每一筆資金都用在刀刃上，最大限度地發(fā)揮貸款資金促農(nóng)增收、穩(wěn)定脫貧的作用。

四是創(chuàng)新服務(wù)模式，簡化工作流程。為了提高工作效率和方便群眾，我們依托蘭州銀行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息化綜合服務(wù)平臺進行業(yè)務(wù)辦理，并在縣政府政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立登記窗口，專門受理政策咨詢、信息發(fā)布、抵押登記等服務(wù)工作，為群眾提供“一站式”服務(wù)。特別是對貸款額度在30萬元以下的，由縣上確定土地指導(dǎo)價格，不再提交評估機構(gòu)評估，使放貸工作更加靈活便捷，方便群眾。

3 存在問題

一是思想認識還不夠到位。參與各方特別是金融機構(gòu)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押處置后可能引發(fā)的社會風(fēng)險存在一些顧慮，放貸力度和支持措施有待進一步加強。

二是土地經(jīng)營權(quán)的價值不好評定。由于土地經(jīng)營權(quán)價值取決于土地承包經(jīng)營的時間、土地經(jīng)營收益，受自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營項目等因素影響較大，因此，評估機構(gòu)難以對土地經(jīng)營權(quán)的實際價值做出準(zhǔn)確判斷，評估價值與農(nóng)戶的期望值反差較大，影響了放款規(guī)模。

三是貸款投放的層次還比較低。目前貸款的發(fā)放對象多為普通農(nóng)戶，貸款用途也主要是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售等，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受自然條件和市場波動的影響較大，未來收益存在較大不確定性，一旦由于災(zāi)害出現(xiàn)農(nóng)作物欠收或農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)大幅波動，容易造成銀行貸款風(fēng)險。

4 今后工作打算

一是進一步做實基礎(chǔ)工作。加大宣傳教育力度，強化各方面的認識，把工作精力集中到試點工作的推進上來。加快土地承包經(jīng)營權(quán)的頒證工作，為推進試點工作創(chuàng)造必要的條件。進一步完善數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺辦理規(guī)程，減化貸款手續(xù)，縮短放款時間，促進試點工作順利圓滿完成。

二是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。鼓勵土地承包戶委托合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。通過自發(fā)流轉(zhuǎn)或委托流轉(zhuǎn)的土地，均需簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，最大限度地降低貸款風(fēng)險。

三是加快培育新型經(jīng)營主體。依托臨夏國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)，大力培育農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、規(guī)模養(yǎng)殖戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，把貸款投放的重點放在扶持規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上，在降低風(fēng)險的同時，更好地發(fā)揮示范帶動、促農(nóng)增收的作用。

作者單位：甘肅省臨夏縣經(jīng)營管理站