美國(guó)高等教育績(jī)效撥款政策研究

楊婕

摘要：上世紀(jì)70年代，在新管理主義思潮的挾持下，美國(guó)州政府開(kāi)始對(duì)其高等教育實(shí)行績(jī)效撥款政策。美國(guó)第一個(gè)采納績(jī)效撥款政策的是田納西州，其最初的績(jī)效撥款政策是以學(xué)術(shù)權(quán)力為運(yùn)行邏輯；2010年，改革后的績(jī)效撥款政策主要以行政權(quán)力為運(yùn)行邏輯。在田納西州的引領(lǐng)下，形式各異的績(jī)效撥款政策在很多州得以實(shí)行，不過(guò)該政策也遭到了很多人士特別是高等教育界人士的普遍反對(duì)。沒(méi)有證據(jù)顯示績(jī)效撥款政策有利于教育質(zhì)量的提高，相反，還出現(xiàn)了許多負(fù)面的不可預(yù)測(cè)的后果。

關(guān)鍵詞：績(jī)效撥款政策；美國(guó)高等教育；田納西州

一、大學(xué)和國(guó)家關(guān)系的流變

大學(xué)與政府的關(guān)系一直是高等教育學(xué)的基本理論問(wèn)題。在中世紀(jì)，羅馬教會(huì)以國(guó)家的名義管理大學(xué)。大學(xué)作為學(xué)者行會(huì)享有相當(dāng)大的學(xué)術(shù)自治權(quán)。

1810年現(xiàn)代大學(xué)之母柏林大學(xué)出現(xiàn)。柏林大學(xué)保留了中世紀(jì)大學(xué)行會(huì)的特質(zhì)。作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的高等學(xué)校要服從國(guó)家的管理，作為社團(tuán)法人的高等學(xué)校又享有一定的自我管理的權(quán)力（主要在教學(xué)、研究等學(xué)術(shù)領(lǐng)域）。洪堡認(rèn)為德國(guó)大學(xué)的基本組織原則有二：寂寞和自由。自由與寂寞是相互關(guān)聯(lián)、相互依存的，沒(méi)有寂寞（獨(dú)立）就沒(méi)有自由。大學(xué)全部的外在組織即以這兩點(diǎn)為依據(jù)。德國(guó)國(guó)家和州政府的撥款繞過(guò)傳統(tǒng)的大學(xué)與院系直接撥給研究所、實(shí)驗(yàn)室，所以研究所、實(shí)驗(yàn)室在人員聘任、經(jīng)費(fèi)支出等方面是一個(gè)高度自治的自給自足的基層組織。

相比較德國(guó)，美國(guó)的高等學(xué)校享有更多的自治權(quán)。1792年憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)利，由各州或其人民保留之?！泵绹?guó)是典型的地方分權(quán)式的教育領(lǐng)導(dǎo)體制。美國(guó)高等教育的發(fā)展主要受市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，大學(xué)有很大的自治權(quán)。在美國(guó)，大學(xué)自治得到法律上的強(qiáng)有力支持。其中最著名案例是1819年美國(guó)聯(lián)邦最高法院關(guān)于達(dá)特茅斯學(xué)院案件的裁決。自達(dá)特茅斯學(xué)院案件裁決以來(lái)，美國(guó)私立大學(xué)的自治地位就再也沒(méi)有遇到過(guò)重大的挑戰(zhàn)，即使是州立大學(xué)和學(xué)院，在相當(dāng)大程度上也是自治的。

聯(lián)邦政府通過(guò)立法手段干預(yù)高等教育始于1862年的《莫雷爾贈(zèng)地法案》（Morrill Land-Grant Act）。該法案以撥地形式資助州立農(nóng)業(yè)學(xué)院或工業(yè)學(xué)院，在此政策的影響下，美國(guó)出現(xiàn)了大量的州立大學(xué)，從而改變了美國(guó)高等教育結(jié)構(gòu)。絕大多數(shù)州政府在創(chuàng)建州立大學(xué)時(shí)，沒(méi)有采用通用的公共部門問(wèn)責(zé)制（public accountability），而是仿照私立大學(xué)，將管理州立大學(xué)的權(quán)力委托給了作為公法人（public corporation）建立起來(lái)的董事會(huì)。董事會(huì)獲得了基本上不受州公共部門控制而管理高等學(xué)校財(cái)產(chǎn)、資金、契約、決定校內(nèi)管理方式以及處理內(nèi)部人事關(guān)系的權(quán)力。這不僅為“大多數(shù)州立大學(xué)按照自治原則而建立”提供了條件，而且也使它們作為公共法人“與私立學(xué)校一樣享有許多相同的辦學(xué)自由”[1]。在美國(guó)公立高等學(xué)校形成和發(fā)展過(guò)程中，很多州都采用了這種“自我否定條例”（self-denying ordinance，即州政府自己抑制自己權(quán)力的條例），而把管理權(quán)力留給了高等學(xué)校自己。

總的來(lái)說(shuō)，從中世紀(jì)開(kāi)始，大學(xué)不管是作為社團(tuán)，還是國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分，政府對(duì)大學(xué)的管理，基本上都采用一種無(wú)為而治的放任政策。很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)，政府被當(dāng)成“必要的禍害”，政府所奉行的原則也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。

1929年，西方國(guó)家發(fā)生了規(guī)?？涨暗慕?jīng)濟(jì)危機(jī)。為了拯救資本主義，以“羅斯福新政”為標(biāo)志，政府職能開(kāi)始了大規(guī)模的擴(kuò)張。這種擴(kuò)張主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能上。伴隨政府職能的擴(kuò)張是政府規(guī)模的急劇膨脹。政府規(guī)模過(guò)于龐大導(dǎo)致管理失控、官僚主義和效率低下。民眾對(duì)政府越來(lái)越不信任，政府形象受損，甚至演化為所謂的合法性危機(jī)。在這樣的背景下，西方國(guó)家開(kāi)始改革，強(qiáng)調(diào)政府管理中的“三E”（Economy， Effectiveness and Efficiency），即經(jīng)濟(jì)、效益和效率，也就是所謂的“新公共管理”（New Public Management）。

在此背景下，美國(guó)州政府開(kāi)始對(duì)所轄大學(xué)采納績(jī)效撥款政策。所謂“績(jī)效撥款”，其要義就是根據(jù)大學(xué)在某些績(jī)效指標(biāo)上的表現(xiàn)，來(lái)分配相應(yīng)資源的財(cái)政撥款方式。它是績(jī)效問(wèn)責(zé)方式（績(jī)效匯報(bào)、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效撥款）中最重要的部分。

二、田納西州績(jī)效撥款政策

田納西州是美國(guó)第一個(gè)采納績(jī)效撥款政策的州。雖然田納西州的政策制定者們并不認(rèn)為這種外在的問(wèn)責(zé)壓力將會(huì)很快來(lái)臨，但他們確實(shí)希望從內(nèi)部發(fā)起這樣的政策以顯示大學(xué)在主動(dòng)尋求問(wèn)責(zé)。正如卡耐基基金會(huì)在《更有效地使用資源：高等教育的緊急事務(wù)》的報(bào)告中提到：“高等教育要從內(nèi)部采取一些真正的建設(shè)性行動(dòng)，使資源得到充分有效利用，而不是等待外部提出不那么具有建設(shè)性——甚至具有破壞性的行動(dòng)?！盵2]

本文以田納西州為研究對(duì)象，探究績(jī)效政策對(duì)學(xué)術(shù)共同體和知識(shí)生產(chǎn)的影響。之所以選擇田納西州，主要原因是它最早實(shí)行績(jī)效撥款政策，并持續(xù)至今，而且其實(shí)行的績(jī)效撥款政策對(duì)其他州起到了示范引領(lǐng)作用。

最早提出“績(jī)效撥款”概念的是田納西高等教育委員會(huì)（Tennessee Higher Education Commission，簡(jiǎn)稱THEC）主席J·福爾杰（J.Folger）和E·G·博格（E.G.Bogue）。①1974年，他們?cè)谝粋€(gè)名為“髙等教育改進(jìn)基金”的方案里，提出“績(jī)效撥款”概念，其目的是想通過(guò)專門的基金促使大學(xué)提升其教育質(zhì)量。該政策起初并沒(méi)有引起關(guān)注，90年代以后，“績(jī)效撥款”才開(kāi)始被一些州借鑒。在1991—2000的10年間，有22個(gè)州采納了該制度。[3] 2005 年之后，績(jī)效撥款政策不僅受到更多州的關(guān)注，而且得到聯(lián)邦政府和一些全國(guó)性組織（如比爾·蓋茨基金會(huì)、魯米娜Lumina基金會(huì)等）的推崇。[4]

田納西州績(jī)效撥款政策以2010年為界，大致分為兩個(gè)階段。

第一階段（1976-2000年）績(jī)效撥款政策的形成發(fā)展階段。這一階段的政策被視為1.0版。

由于高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)具有相當(dāng)?shù)哪：?，而且和?jīng)費(fèi)撥款掛鉤，因此設(shè)置什么樣的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)大學(xué)教育質(zhì)量就很關(guān)鍵。科學(xué)評(píng)價(jià)大學(xué)教育質(zhì)量，更重要的是“平衡”利益相關(guān)者的權(quán)益和意見(jiàn)。因此，THEC邀請(qǐng)了來(lái)自全國(guó)的知名學(xué)者、 教育咨詢顧問(wèn)、 教育測(cè)評(píng)中介組織等②共同參與政策方案的設(shè)計(jì)。THEC還為此專門常設(shè)了兩個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)：一個(gè)是全國(guó)咨詢委員會(huì)，其主要成員來(lái)自全國(guó)各地的教育專家和社會(huì)中介組織專家；一個(gè)是田納西州委員會(huì)，其成員來(lái)自本州的大學(xué)及其他社會(huì)中介組織。[5]這兩個(gè)咨詢委員會(huì)的職責(zé)是對(duì)績(jī)效撥款方案提供咨詢和建議，并起溝通聯(lián)絡(luò)各方的作用。經(jīng)過(guò)前期的精心籌備，1976 年，THEC開(kāi)始在其所轄的11所大學(xué)，進(jìn)行為期2年的政策試點(diǎn)。1979 年，績(jī)效撥款政策在議會(huì)通過(guò)并正式啟動(dòng)。

田納西州績(jī)效撥款方案主要包含4方面的內(nèi)容：（1）州政府額外提供高等教育財(cái)政撥款總額 2%③的經(jīng)費(fèi)用于績(jī)效撥款，針對(duì)對(duì)象為公立2年制和4年制大學(xué)。（2）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要分為5個(gè)部分：項(xiàng)目資格審查、通識(shí)教育成果、專業(yè)教育成果、項(xiàng)目/服務(wù)滿意度和行動(dòng)改進(jìn)計(jì)劃，每項(xiàng)各占 20%。（3）評(píng)估：主要依靠標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試和同行評(píng)議等方式評(píng)估。每五年評(píng)估一次，根據(jù)情況，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。因?yàn)椴煌髮W(xué)辦學(xué)定位差異，該指標(biāo)體系的評(píng)估方式也是多樣化的。（4）評(píng)估組成員由績(jī)效撥款項(xiàng)目的管理人員、各高校的行政管理人員、社會(huì)組織的教育專家等人組成。[6]

直到2010年，田納西州上述績(jī)效撥款政策的基本要點(diǎn)沒(méi)有大的修改。經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，田納西州的績(jī)效撥款政策日趨成熟。該政策也成為許多州競(jìng)相模仿的對(duì)象。2000 年之后，績(jī)效撥款政策進(jìn)入短暫的停滯期。自2007 年開(kāi)始，績(jī)效撥款政策又開(kāi)始了新一輪的擴(kuò)散，截至2015年，共有32個(gè)州采納了不同形式的績(jī)效撥款政策。[7]

第二階段（2010-）冒進(jìn)的績(jī)效政策。這一時(shí)期的政策被視為2.0版。

2010年，田納西州通過(guò)了一項(xiàng)有關(guān)高等教育的新法案《田納西完成大學(xué)教育法案》 （Tennessee Complete College Act），該法案對(duì)高等教育的財(cái)政分配方式進(jìn)行了一個(gè)大的改革。和第一階段的政策相比，2010年的高等教育治理模式和理念發(fā)生很大的變化。與政策發(fā)展初期相比，后期的績(jī)效撥款政策更加關(guān)注畢業(yè)率、保持率、學(xué)分完成率等外部指標(biāo)。與以往的增量撥款不同，這一時(shí)期的績(jī)效撥款是在原有財(cái)政撥款基礎(chǔ)上進(jìn)行重新分配。高等教育財(cái)政撥款將100%按照畢業(yè)率及相關(guān)指標(biāo)分配，在此之前，該比率一直在2～5%。為什么會(huì)出臺(tái)這種休克療法的改革方案？這就要從本次政策制定者的角度尋求解釋。

時(shí)任田納西州州長(zhǎng)的民主黨人P·布里德森（P. Bredsen）任期即將結(jié)束，希望在離職前改革高等教育。由此，他專門約見(jiàn)了THEC的主席及工作人員，委托他們提出一份高等教育改革方案。THEC提出了一個(gè)教育改革方案，方案建議將田納西的高等教育績(jī)效撥款政策的撥款金額從原來(lái)的5%提高到20%。[8]州長(zhǎng)臨時(shí)組建了一個(gè)委員會(huì)，成員主要包括州長(zhǎng)及其工作人員、THEC工作人員和幾名立法委員。工作組在THEC方案基礎(chǔ)上，做了一些調(diào)整：第一，將THEC之前提出的20%的撥款比例提高到100%；第二，主要按照畢業(yè)率來(lái)對(duì)高等教育進(jìn)行財(cái)政撥款。

將畢業(yè)率等作為對(duì)高等教育財(cái)政撥款的重要依據(jù)，是受到一個(gè)全國(guó)性的項(xiàng)目——“完成美國(guó)大學(xué)教育”的重要影響。“完成美國(guó)大學(xué)教育”項(xiàng)目由魯米娜基金會(huì)和蓋茨·梅琳達(dá)基金會(huì)共同發(fā)起，以增加合格的大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量、提高大學(xué)畢業(yè)率為目標(biāo)。在政策制定之初，魯米娜基金會(huì)和蓋茨·梅琳達(dá)基金就曾建議THEC向國(guó)家高等教育管理系統(tǒng)中心（National Higher Education Management System，簡(jiǎn)稱NHEMS）咨詢。NHEMS為此提供了一份報(bào)告，建議THEC采取新的績(jī)效撥款政策。此外，魯米娜基金會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)和蓋茨·梅琳達(dá)基金會(huì)的咨詢專家也作為THEC咨詢委員會(huì)的外聘人員，參與了政策細(xì)節(jié)制定的全過(guò)程。田納西之所以最終采納了100%撥款比例，魯米娜基金會(huì)和蓋茨·梅琳達(dá)基金會(huì)的“完成美國(guó)大學(xué)教育”項(xiàng)目起到了非常重要的推動(dòng)作用。

1.0版和2.0版在理念和內(nèi)容上有很大的差別，其可能的原因是：1.0版的績(jī)效政策是由田納西州高等教育界主導(dǎo)制定的，以同行評(píng)價(jià)為媒介的專業(yè)問(wèn)責(zé)，政策的制定主要依據(jù)學(xué)術(shù)邏輯。2.0版的績(jī)效政策是由代表行政力量的州長(zhǎng)制定，主導(dǎo)政策的制定是市場(chǎng)邏輯。為了避免繁瑣的、專業(yè)的、過(guò)程性的控制，將所有活動(dòng)都簡(jiǎn)化為可測(cè)量、可比較的表現(xiàn)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)管理層對(duì)專業(yè)工作的控制，這就是為什么2.0版將撥款比率從5%直接升到100%，而且將畢業(yè)率等視為撥款依據(jù)。

三、美國(guó)績(jī)效撥款政策的評(píng)價(jià)

績(jī)效撥款政策自問(wèn)世以來(lái)共40余年，從大學(xué)的歷史來(lái)看，這僅僅是一個(gè)小小片段。績(jī)效觀念/功利主義在人類的教育發(fā)展史上，一直被壓抑。古希臘有一種觀念，凡是以賺錢為目的的任何行為都不能稱之為教育。到了中世紀(jì)，知識(shí)被視為上帝送給人類的禮物，不可用來(lái)牟利?；浇谭磳?duì)教師向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)。不過(guò)基督教無(wú)法阻擋人類世俗化。在中世紀(jì)大學(xué)，和市場(chǎng)關(guān)系緊密的法學(xué)、醫(yī)學(xué)得到飛速發(fā)展，而神學(xué)因?yàn)榍吆凸讯T庭冷落。基督教因此加強(qiáng)對(duì)神學(xué)的資助。在中世紀(jì)大學(xué)，沒(méi)有基督教的資助，任何人都無(wú)法完成神學(xué)教育。需要注意的是，在中世紀(jì)大學(xué)，幾乎所有的大學(xué)者都是來(lái)自修士而不是世俗人士。這可能意味著對(duì)知識(shí)而不是對(duì)金錢的熱愛(ài)，促使學(xué)者在學(xué)術(shù)上取得更大成就。

中世紀(jì)的宗教社會(huì)漸行漸遠(yuǎn)，基督教所倡導(dǎo)的為理解上帝而學(xué)習(xí)的純學(xué)術(shù)理念，在西方依然是一種制約功利主義的力量?？?jī)效撥款政策提出后，全美大學(xué)教授聯(lián)合會(huì) （AAUP） 提出抗議。他們認(rèn)為績(jī)效撥款政策是“一個(gè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的解決方案”，“將教育當(dāng)作了商品”。[9]

政府資助大學(xué)是其重要職責(zé)，但這不意味政府就有權(quán)利對(duì)大學(xué)指手畫腳。這是因?yàn)榇髮W(xué)是一個(gè)獨(dú)立的社團(tuán)。大學(xué)“university”是從拉丁文“Universitas”演變而來(lái)。中世紀(jì)“universitas”指同一行業(yè)的從業(yè)人員所結(jié)成的社團(tuán)、行會(huì)，與表示團(tuán)體或者集合名詞的“corporation”、“collegium”、“communitas”、“societas” 等同義[10]。政府和大學(xué)的關(guān)系在很大程度上取決于政府對(duì)大學(xué)的理解。雖然田納西州的績(jī)效撥款政策被許多州紛紛效仿，加州大學(xué)對(duì)此有自己的理解。學(xué)者哈岑（Hutchen）認(rèn)為加州大學(xué)的校董事會(huì)本質(zhì)上是憲法賦予的獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)的政府部門?！案鶕?jù)加州憲法，加州大學(xué)有自主權(quán)，這意味著州立法機(jī)關(guān)不能要求我們做些什么，他們可以請(qǐng)求我們做些什么。盡管我們的部分預(yù)算來(lái)源于他們，但實(shí)際上我們是州的一個(gè)部門，是獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)?！盵11]

反對(duì)實(shí)施績(jī)效撥款政策的另一個(gè)理由是該政策削弱了高等教育的自主權(quán)。高等教育機(jī)構(gòu)認(rèn)為他們自己知道如何運(yùn)作大學(xué)，厭惡那些績(jī)效指標(biāo)，因?yàn)樗绊懥藢W(xué)校應(yīng)提供哪些課程以及如何進(jìn)行教學(xué)。密蘇里州的大學(xué)官員指出：“密蘇里州的大學(xué)反對(duì)它，是因?yàn)橘Y金撥款是基于通識(shí)教育的能力測(cè)試和專業(yè)考試的，很多人認(rèn)為我們不應(yīng)該讓政界和立法人員參與教學(xué)內(nèi)容。”[12]“誰(shuí)付錢，誰(shuí)點(diǎn)歌”的市場(chǎng)邏輯在教育領(lǐng)域是不適合的。因?yàn)楦叩冉逃裱倪壿嬍亲杂傻靥骄空胬?，這完全不同于新管理主義的“經(jīng)濟(jì)、效益和效率”的3E邏輯?！罢荒芤钥?jī)效撥款政策為由拿走資金而不是補(bǔ)充資金。”[13]

四、高等教育績(jī)效撥款政策的效果與影響

盡管遭到了高等教育人士的反對(duì)，在過(guò)去的30年中，高等教育績(jī)效撥款政策在美國(guó)還是得到了廣泛傳播。該政策對(duì)大學(xué)的教育質(zhì)量和產(chǎn)出到底產(chǎn)生了怎樣的影響？高等教育績(jī)效撥款既是一種撥款方式，又是一種問(wèn)責(zé)機(jī)制。績(jī)效撥款政策是一把雙刃劍，它既有提高大學(xué)績(jī)效的有利一面，也可能產(chǎn)生一些不可預(yù)料的負(fù)面效果。

（一）對(duì)教學(xué)質(zhì)量的影響

大部分的研究都發(fā)現(xiàn)績(jī)效撥款政策對(duì)大學(xué)教學(xué)質(zhì)量并沒(méi)有顯著影響。從保持率、畢業(yè)率、就業(yè)率等指標(biāo)看，實(shí)施績(jī)效撥款政策之后，這些指標(biāo)并沒(méi)有得到改善；即使有改善，也沒(méi)有強(qiáng)有力的證據(jù)證明這些變化是由績(jī)效撥款政策引起的。比如畢業(yè)率，教師可以將學(xué)生的分?jǐn)?shù)提高，以迎合學(xué)生和政府的需要，從而提高畢業(yè)率。高分?jǐn)?shù)、高畢業(yè)率并不意味教育質(zhì)量的提高。這可能意味績(jī)效撥款等激勵(lì)政策在學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)不適用?？?jī)效撥款政策在教學(xué)質(zhì)量方面沒(méi)有大的作為，不過(guò)此政策在學(xué)生服務(wù)方面，比如學(xué)生輔導(dǎo)和咨詢、學(xué)生貸款和財(cái)政資助、就業(yè)咨詢和服務(wù)等方面，效率和質(zhì)量有所提高。也就是說(shuō)在大學(xué)的非學(xué)術(shù)領(lǐng)域采用競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)的方式，可以改善服務(wù)，提高效率?？?jī)效撥款政策在促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量改善方面并未收到預(yù)期效果的原因是多方面的：比如績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，政治環(huán)境不穩(wěn)定，績(jī)效撥款的資金數(shù)額所占比重過(guò)?。ㄒ?jiàn)表1）④等。這可能也是田納西州將績(jī)效撥款提高到100%的重要原因。

（二）對(duì)學(xué)術(shù)共同體的影響

政府對(duì)大學(xué)施行績(jī)效考核，大學(xué)自然就要對(duì)大學(xué)教師考核。績(jī)效撥款政策對(duì)學(xué)術(shù)共同體產(chǎn)生哪些影響？

1.教學(xué)和科研的對(duì)立

盡管，政府通過(guò)各種方法提高教學(xué)質(zhì)量，教師還是將主要精力放在科研上面。在新公共管理強(qiáng)調(diào)表現(xiàn)性產(chǎn)出和問(wèn)責(zé)的思路下，教學(xué)因?yàn)楸憩F(xiàn)緩慢、利益相關(guān)的問(wèn)責(zé)主體（學(xué)生和家長(zhǎng)）權(quán)力微弱而沒(méi)有受到足夠的重視。大學(xué)教師的評(píng)估機(jī)制對(duì)教學(xué)的要求較低，不具有區(qū)分性；而科研的要求較高，成為教師去留與晉升的關(guān)鍵，因此科研被教師投以更多的重視。科研能夠帶來(lái)更多的收入也使得教師更重視科研。這樣在大學(xué)中出現(xiàn)了兩類人：一個(gè)是對(duì)基金會(huì)負(fù)責(zé)的人，一個(gè)是對(duì)大學(xué)負(fù)責(zé)的人，他們彼此沒(méi)有關(guān)系。長(zhǎng)久下去，大學(xué)這個(gè)學(xué)術(shù)共同體將會(huì)朝撕裂的方向發(fā)展。有識(shí)之士正在為彌合這種撕裂做努力。博耶（E.L.Boyer）提出了新的學(xué)術(shù)觀，強(qiáng)調(diào)教學(xué)的研究意義。他認(rèn)為教學(xué)與研究的相互促進(jìn)是學(xué)術(shù)自身發(fā)展的內(nèi)在要求，任何將其割裂開(kāi)來(lái)的制度和行為都會(huì)阻礙其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[14]美國(guó)卡內(nèi)基基金會(huì)和高等教育聯(lián)合會(huì)長(zhǎng)期致力于推進(jìn)高校建立“教學(xué)促進(jìn)中心”，并研究和推行統(tǒng)一的、適用于所有種類學(xué)術(shù)工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[15]

2. 學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的對(duì)立

政府將部分權(quán)力下放到大學(xué)，對(duì)大學(xué)內(nèi)部具體的管理方式不作過(guò)多的干涉，只通過(guò)規(guī)定詳細(xì)的考核性指標(biāo)和嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)教育質(zhì)量的監(jiān)管?？?jī)效撥款政策只凸顯了政府的官僚問(wèn)責(zé)，社會(huì)大眾、學(xué)生及家長(zhǎng)、專業(yè)群體的問(wèn)責(zé)并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，更沒(méi)有和官僚問(wèn)責(zé)形成補(bǔ)充和制衡。一個(gè)比較合理的教育政策應(yīng)該是學(xué)術(shù)權(quán)力、國(guó)家力量和市場(chǎng)力量等利益相關(guān)者相互制衡的合力產(chǎn)物。在績(jī)效撥款政策的改革中，政府的控制力沒(méi)有減弱而是增強(qiáng)。表面上，它對(duì)高校放權(quán)了，實(shí)際上保留了更多控制權(quán)；更為重要的是政府對(duì)高校所讓渡的權(quán)力并沒(méi)有轉(zhuǎn)移到學(xué)者手中，而是被大學(xué)行政部門所掌控。大學(xué)教師受到政府及大學(xué)行政的雙重控制，其生存環(huán)境越來(lái)越惡劣。

五、結(jié)語(yǔ)

從目前績(jī)效撥款政策的實(shí)施來(lái)看，其有效性只是在非學(xué)術(shù)領(lǐng)域。政府應(yīng)該意識(shí)到績(jī)效撥款政策自身的局限性。作為社會(huì)守夜人的政府，其價(jià)值取向是追求公民權(quán)利平等、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等非功利主義。建立一個(gè)高效廉潔政府，只是政府改革的手段，不能在實(shí)踐經(jīng)濟(jì)、效能和效率原則時(shí)，摒棄更根本的價(jià)值。大學(xué)在本質(zhì)上是追求知識(shí)的探索、發(fā)現(xiàn)和傳播。政府在追求管理效率、對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)管理實(shí)施績(jī)效撥款政策時(shí)，要以是否有利于教育質(zhì)量的提高和學(xué)術(shù)生產(chǎn)力的產(chǎn)出為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要追問(wèn)是誰(shuí)的效率。[16]上帝的事情歸上帝，凱撒的事情歸凱撒。學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)，行政的歸行政，政治的歸政治，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。認(rèn)識(shí)大學(xué)的本質(zhì)，厘清大學(xué)和政府的關(guān)系，是高等教育發(fā)展不同時(shí)期的共同主題。

注釋：

①二戰(zhàn)之后，由于退伍軍人法案的頒布和嬰兒潮等原因，公立高等教育的規(guī)模迅速擴(kuò)張。原有的州高等教育治理方式已不能有效滿足環(huán)境的要求，因此需要新的機(jī)構(gòu)來(lái)行使大學(xué)的協(xié)調(diào)管理職責(zé)。在這種背景下，州高等教育治理機(jī)構(gòu)開(kāi)始不斷涌現(xiàn)。在1950年，48個(gè)州中僅有17個(gè)州有這種協(xié)調(diào)或者治理委員會(huì)，然而到1974年，50個(gè)州中有47個(gè)州都有了類似的機(jī)構(gòu)。田納西高等教育委員會(huì)（THEC）是在此背景下出現(xiàn)的。它創(chuàng)建于1967年，是一個(gè)規(guī)制性的協(xié)調(diào)委員會(huì)。在THEC之下有兩個(gè)系統(tǒng)，分別為田納西評(píng)議委員會(huì)和田納西大學(xué)系統(tǒng)。

②比如教育標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)評(píng)類組織美國(guó)教育考試服務(wù)中心（ETS）和美國(guó)大學(xué)測(cè)評(píng)項(xiàng)目（ACT）。還有一些全國(guó)性的教育組織，如州教育委員會(huì)協(xié)會(huì)（ECS）等。

③該數(shù)據(jù)在不斷變化，到2000年達(dá)到5%。

④資料來(lái)源詳見(jiàn)： Dougherty K J，Natow R S ，Hare R J，Jones S M ，Vega B E.The Politics of Performance Funding in Eight States： Origins，Demise，and Change[DB/OL].（2015-07-28）.http： //files.eric.ed.gov / fulltext / ED517751.pdf。

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（責(zé)任編輯陳志萍）