基礎(chǔ)設(shè)施公私合作（PPP）項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)研究

摘 要：基礎(chǔ)設(shè)施公私合作（PPP）項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)作為保障債權(quán)人利益的重要機(jī)制，是指“允許PPP項(xiàng)目債權(quán)人在出現(xiàn)法定或約定的情況時(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目公司與其合同相對(duì)方之間的合同關(guān)系進(jìn)行介入以及接管項(xiàng)目公司的權(quán)利”。我國PPP項(xiàng)目的相關(guān)文件中，也對(duì)債權(quán)人介入權(quán)做了規(guī)定或約定。債權(quán)人親自或指定第三方履行項(xiàng)目公司的合同義務(wù)，或指定第三方概括繼受項(xiàng)目公司的合同權(quán)利義務(wù)，可以通過合同法下的債權(quán)讓與規(guī)則或?yàn)榈谌死嬗喠⒑贤囊?guī)定進(jìn)行解釋和規(guī)范，但是，單純依靠現(xiàn)行法下的缺省規(guī)則并不能妥善平衡各方的利益，因此，PPP項(xiàng)目債權(quán)人有必要參與到項(xiàng)目公司對(duì)外（主要）合同中，即通過直接協(xié)議明確介入的權(quán)利及介入的法律后果。

關(guān)鍵詞：PPP；債權(quán)人介入權(quán)；債權(quán)讓與；第三人利益合同；合同概括轉(zhuǎn)移；直接協(xié)議

中圖分類號(hào)： DF438 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）03-0092-12

作者簡(jiǎn)介：樓建波，北京大學(xué)法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師 （北京 100871）

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP），是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。PPP模式引入我國后，一直受到政策的支持和輿論的追捧，但其落地率不高的問題也引發(fā)了人們的擔(dān)憂①。PPP項(xiàng)目落地率不高的原因有很多，但法律的不健全，無疑是阻礙PPP發(fā)展的一個(gè)重要因素。PPP項(xiàng)目涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目融資和項(xiàng)目管理，與此相關(guān)的法律很多，本文僅對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)從民商法的角度進(jìn)行定性，討論其在現(xiàn)行法下的性質(zhì)及合理構(gòu)造問題。需要說明的是，作者在本文用PPP項(xiàng)目債權(quán)人指代向PPP項(xiàng)目提供融資的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，這也是許多官方文件中的提法。

融資是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。在大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目資本金一般只占項(xiàng)目總投資的20-30%左右，甚至更低。②介入權(quán)（step-in rights）正是為PPP項(xiàng)目提供非股權(quán)資金的銀行債權(quán)人為保護(hù)自己的利益而在一般擔(dān)保方式之上設(shè)定的權(quán)利保障機(jī)制，往往在PPP項(xiàng)目債權(quán)人與項(xiàng)目公司之間的合同中規(guī)定。 [英]達(dá)霖·格里姆賽，[澳]莫文·K·劉易斯著：《PPP革命——公共服務(wù)中的政府和社會(huì)資本合作》，濟(jì)邦咨詢公司譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第125頁。國內(nèi)目前對(duì)于介入權(quán)制度的研究主要從建設(shè)工程領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域入手，法學(xué)界對(duì)介入權(quán)的研究主要集中在政府介入權(quán)方面，對(duì)債權(quán)人介入權(quán)問題則鮮有涉及。

除引言和結(jié)語外，本文分三個(gè)部分。第一部分是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式中的PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的概述。在介紹其內(nèi)涵和外延后，提出PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是債權(quán)人通過對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的直接控制來保障債權(quán)人，但與我國僅在PPP項(xiàng)目主協(xié)議或融資合同中對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)做經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)層面的約定不同，國外實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目債權(quán)人通過與PPP項(xiàng)目的各主要參與人簽訂直接協(xié)議約定具體的介入方式。在第二部分中，從比較法的角度，對(duì)美國、英國、法國法下PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的法律解釋進(jìn)行了介紹、概括與評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)各國對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的法律解釋多著眼合同法，而且以實(shí)現(xiàn)介入權(quán)的可強(qiáng)制性為目標(biāo)。更重要的是，雖然各國法律的缺省規(guī)則都能從某種程度上構(gòu)造出債權(quán)人的介入權(quán)，但這些缺省規(guī)則都離不開當(dāng)事人間直接協(xié)議的補(bǔ)充和完善。第三部分則以我國現(xiàn)行法律為藍(lán)本，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議在法律上盡量把合同法作為介入權(quán)的基礎(chǔ)，把介入權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)翻譯成法律語言；并在指出合同法上的缺省規(guī)則的不足后，建議除在PPP項(xiàng)目主協(xié)議和融資協(xié)議中規(guī)定介入權(quán)外，PPP項(xiàng)目債權(quán)人還應(yīng)通過直接協(xié)議規(guī)定其對(duì)不同項(xiàng)目合同的介入權(quán)。

一、PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)及法律解釋上的困難

（一）PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的內(nèi)涵和外延：經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的描述 vs. 權(quán)利義務(wù)的細(xì)化

財(cái)政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第24條對(duì)債權(quán)人介入權(quán)做了如下規(guī)定：“當(dāng)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)與項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司改善管理?！敝?，財(cái)政部于2014年12月30日在其公布的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）中以附件的形式公布了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》；國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2014年12月2日在其公布的《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）則以附件的形式公布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》。關(guān)于這兩份指南的性質(zhì)、作用及使用中的注意事項(xiàng)，參見“兩部委兩份PPP項(xiàng)目合同指南的區(qū)別與聯(lián)系”，http：//www.ccgp.gov.cn/ppp/zcjd/201606/t20160612_6885952.htm，2017-11-2。其中財(cái)政部的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第二章第五節(jié)“二（二）”把介入權(quán)定義為“在發(fā)生PPP項(xiàng)目公司違約事件且項(xiàng)目公司無法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，債權(quán)人可以根據(jù)協(xié)議約定或自行委托第三方在項(xiàng)目提前終止前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)”的權(quán)利。從實(shí)踐中的合同看，我國的PPP合同中規(guī)定的介入權(quán)多為直接介入權(quán)，例如，網(wǎng)上可以查到的《沛縣供水PPP項(xiàng)目合同（草案）》《沛縣供水PPP項(xiàng)目合同（草案）》，該合同甲方是沛縣水利局，乙方是成都市興蓉環(huán)境股份有限公司，http：//jz.docin.com/p-1748162198.html，2017-11-20。的第11.5.1條就規(guī)定“當(dāng)乙方存在第35條款的違約行為，可能導(dǎo)致本合同提前終止且乙方未能在約定期限內(nèi)糾正和補(bǔ)救時(shí)，本項(xiàng)目融資方有權(quán)根據(jù)需要行使直接介入權(quán)，包括直接或間接指定甲方認(rèn)可的合格機(jī)構(gòu)參與本項(xiàng)目的管理、接管本項(xiàng)目全部或部分管理權(quán)、或者提請(qǐng)甲方啟動(dòng)臨時(shí)接管機(jī)制，乙方糾正和補(bǔ)救了違約行為的，融資方應(yīng)停止行使介入權(quán)?！?

從上述定義看，我國PPP項(xiàng)目中的介入權(quán)與國外通行的介入權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上并無區(qū)別。例如，英國PFI/PPP合同指南就指出：“債權(quán)人承擔(dān)債務(wù)不得清償?shù)目傮w風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)賦予其介入權(quán)，允許債權(quán)人接管失敗的項(xiàng)目，或引進(jìn)能夠滿足公共部門需求的其他社會(huì)資本方?！盚M TREASURY， “PFI：Meeting the Investment Challenge， 2003”， http：//www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf，2017-11-20.但是，與我國僅在PPP項(xiàng)目主協(xié)議和融資協(xié)議中對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)做經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上的描述不同，國外實(shí)務(wù)中，債權(quán)人的介入權(quán)往往還在債權(quán)人與PPP項(xiàng)目的主要當(dāng)事人，包括社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司、工程承包人及次承包人直接訂立的合同中約定。在英國的PPP/PFI實(shí)踐中，這種直接協(xié)議常采取三方協(xié)議的方式，由政府、項(xiàng)目公司和債權(quán)人簽訂。Tim C. Meaney， DZ Bank， “PPP Project Financing： The Role of Direct Agreements in a PPP Project 3” （Sept. 20， 2005）， http：//www.eu.gov.hk/english/cmps/cmps_20050930.html，2017-11-20.這種直接協(xié)議往往會(huì)約定：E.R. Yescombe， Principles of Project Finance（2d. ed.），Elsevier Inc. 2014，p. 195.（1）債權(quán)人有權(quán)在“補(bǔ)救期（cure period）”（即在項(xiàng)目公司的違約補(bǔ)救期之外允許債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目公司的違約行為進(jìn)行補(bǔ)救的期限）內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目公司的違約行為進(jìn)行補(bǔ)救，以避免項(xiàng)目公司的合同因其違約而被終止。該補(bǔ)救期的期限應(yīng)足以使債權(quán)人采取行動(dòng)解決問題。（2）債權(quán)人有權(quán)在補(bǔ)救期內(nèi)“介入”合同。換言之，債權(quán)人可以指定一家公司與項(xiàng)目公司同時(shí)行使項(xiàng)目公司權(quán)利、履行項(xiàng)目公司的合同義務(wù)，或接管項(xiàng)目公司的合同。（3）債權(quán)人通常不會(huì)因?yàn)榻槿牖蚪庸茼?xiàng)目公司而承擔(dān)額外的責(zé)任，除非它自己而非指定其他公司行使介入權(quán)。（4）項(xiàng)目公司承諾不妨礙債權(quán)人行使其介入或接管的權(quán)利。

相關(guān)文獻(xiàn)據(jù)此把債權(quán)人的介入權(quán)概括為以下三個(gè)方面：本部分主要參考了Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.81及以下。

其一，代為履行的權(quán)利，即“對(duì)項(xiàng)目公司違反任一項(xiàng)目文件下的義務(wù)的行為進(jìn)行補(bǔ)救的權(quán)利”。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.通過代為履行對(duì)項(xiàng)目公司的違約行為進(jìn)行補(bǔ)救是程度最輕的介入，對(duì)債權(quán)人而言風(fēng)險(xiǎn)也最低。一些學(xué)者甚至認(rèn)為其不構(gòu)成真正的介入。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.實(shí)踐中債權(quán)人只對(duì)項(xiàng)目公司違反金錢債務(wù)的違約行為（例如，項(xiàng)目公司未能按期支付工程款）進(jìn)行代為履行的補(bǔ)救。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p.282.當(dāng)然，債權(quán)人在決定是否僅代為履行前必須確定項(xiàng)目公司除違反金錢債務(wù)外，沒有其他違約的行為，也不存在潛在的可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司合同終止的違約可能。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.否則，債權(quán)人就要考慮程度更深的介入了。

其二，傳統(tǒng)意義上的介入權(quán)，也即狹義的介入權(quán)，是指?jìng)鶛?quán)人為避免項(xiàng)目公司合同因項(xiàng)目公司違約而被終止，指定第三方代替項(xiàng)目公司履行相關(guān)的合同義務(wù)，對(duì)合同違約進(jìn)行補(bǔ)救，并使項(xiàng)目公司的經(jīng)營正?；臋?quán)利。 Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.與對(duì)項(xiàng)目公司延期付款的補(bǔ)救不同，狹義的介入權(quán)補(bǔ)救的不止于項(xiàng)目公司的金錢債務(wù)違約；而且項(xiàng)目公司除已經(jīng)發(fā)生的違約外，還有潛在的可能導(dǎo)致項(xiàng)目主要合同提前終止的違約可能（更準(zhǔn)確地說，項(xiàng)目本身存在諸如過高的成本、低劣的管理、過時(shí)的技術(shù)等問題，如果不予糾正，可能難以為繼）。在這種情況下，債權(quán)人可能會(huì)指定另外一家公司代替項(xiàng)目公司履行相關(guān)的合同義務(wù)（項(xiàng)目公司的合同相對(duì)方，包括施工企業(yè)、供應(yīng)商和客戶將向該公司履行各自的合同義務(wù)），但項(xiàng)目公司仍對(duì)這些義務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任，并在介入期間和介入結(jié)束后對(duì)項(xiàng)目負(fù)主責(zé)。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.

其三，接管（合同更新），即債權(quán)人指定第三方承繼項(xiàng)目公司的所有合同權(quán)利和義務(wù)；這種承繼發(fā)生合同更新（novation）的后果——項(xiàng)目公司不再是項(xiàng)目合同的當(dāng)事人，而且需要取得各相關(guān)當(dāng)事人（如項(xiàng)目工程承包人、次承包人或接受項(xiàng)目服務(wù)的客戶）的同意。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.接管作為最深的介入，與指定第三方代替項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)的區(qū)別主要是法律上的（二者解決的都是項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約，可能導(dǎo)致項(xiàng)目合同提前終止的風(fēng)險(xiǎn)）——債權(quán)人選擇指定第三方履行項(xiàng)目公司的合同義務(wù)時(shí)，項(xiàng)目公司仍是合同當(dāng)事人；而債權(quán)人選擇接管，則意味著項(xiàng)目公司對(duì)外的所有合同權(quán)利義務(wù)均由第三方承繼，項(xiàng)目公司不再是合同的當(dāng)事人。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p.283.需要說明的是，實(shí)踐中債權(quán)人也可能與社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司的股東）約定在出現(xiàn)特定情況時(shí)，債權(quán)人將取得社會(huì)資本方作為項(xiàng)目公司股東的表決權(quán)當(dāng)然，雙方也可能在合同中約定，當(dāng)特定情形出現(xiàn)時(shí)，債權(quán)人將取得社會(huì)資本方的項(xiàng)目公司股權(quán)。參見 Jane Eespold & Reimo Hammerberg， “Possibility to Use and Enforce Lender's Step-in Rights in Baltic PPP Projects： Part One- Estonia”，（Thomson Reuters） （Feb. 21， 2012）， http：//www.sorainen.com/UserFiles/File/Publications/article.possibility-to-use-and-enforce-lenders-step-in-rights-in-baltic-ppp-projects-part-oneestonia.2012-02-21.eng.thomson-reuters.reimoh-janee.pdf， 2017-11-25.或通過改選項(xiàng)目公司的董事會(huì) Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3d ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 295； Maria AtaiDe Cordeiro， “Country Report， Portugal： Banks' Step-in Rights under the Portuguese Public Contract Code： Exercise by Means of Transfer of Shares”， 6 EUR. PUB. PRIVATE P'sHiP L. REV. 164 （2011）， pp.167-168 .以取得項(xiàng)目公司的控制權(quán)。但這種解決方案已經(jīng)不是以防止項(xiàng)目合同提前終止為目的的介入權(quán)了。 Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”， 13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015）， p.283.

（二）介入權(quán)與債權(quán)擔(dān)保：介入權(quán)的意義

債權(quán)人介入權(quán)主要是通過PPP進(jìn)入國人視野的。何春麗：《基礎(chǔ)設(shè)施公私合作（含跨國PPP）的法律保障》，法律出版社2015年版，第85頁；[英]達(dá)霖·格里姆賽、[澳]莫文·K·劉易斯著《PPP革命——公共服務(wù)中的政府和社會(huì)資本合作》，濟(jì)邦咨詢公司譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版， 第146頁。但介入權(quán)作為一項(xiàng)制度，是從項(xiàng)目融資中發(fā)展出來的。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p.275.

介入權(quán)與債權(quán)擔(dān)保的關(guān)系比較復(fù)雜，廣義的說，介入權(quán)，尤其是約定介入權(quán)的直接協(xié)議，是保障PPP項(xiàng)目債權(quán)人的一種安排，與債權(quán)人享有的項(xiàng)目公司股權(quán)質(zhì)押權(quán)、項(xiàng)目公司應(yīng)收賬款上的擔(dān)保權(quán)益、對(duì)項(xiàng)目公司銀行賬戶的擔(dān)保權(quán)益、項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)（即項(xiàng)目用地、在建工程）抵押權(quán)及項(xiàng)目公司其他資產(chǎn)（這些資產(chǎn)必須具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且依項(xiàng)目所在地法律能夠作為擔(dān)保物）上的擔(dān)保權(quán)益并列。 Esteban C. Buljevich & Yoon S. Park， Project Financing and the International Financial Markets， 1999， p. 113.但是，這種并列更多的是因?yàn)樗麄冊(cè)诠δ苌系南嗨?，并不意味著介入?quán)也是債權(quán)擔(dān)保的一種。例如，世界銀行集團(tuán)在其關(guān)于PPP的專門網(wǎng)站中，在討論債權(quán)人關(guān)注的問題時(shí)，就把擔(dān)保權(quán)益、介入權(quán)和政府的支持并列但分別討論。 “Lender Issues - Taking Security/Step-in Rights/Government Support” ， http：//ppp.worldbank.org/public-private-partnership/legislation-regulation/framework-assessment/legal-environment/lender-issues-step-in-rights，2017-11-21.

介入權(quán)與物保的區(qū)別是顯而易見的。首先，介入權(quán)并非PPP項(xiàng)目債權(quán)人就其債權(quán)的清償而對(duì)特定財(cái)產(chǎn)享有的優(yōu)先受償權(quán)。其次，與物上擔(dān)保權(quán)益不同，介入權(quán)無須登記或通過其他方式公示，介入權(quán)主要在債權(quán)人與項(xiàng)目合同的當(dāng)事人（包括參與項(xiàng)目的某一階段或某一方面的當(dāng)事人）的直接協(xié)議中約定，是一種純粹的根據(jù)合同享有的債權(quán)。這樣，問題就來了，如果PPP項(xiàng)目債權(quán)人已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目和項(xiàng)目公司的股權(quán)和資產(chǎn)享有了物上的擔(dān)保權(quán)益，為什么還要用介入權(quán)保護(hù)自己的利益呢？

對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人而言，PPP項(xiàng)目的營業(yè)收入是其收回貸款的唯一資金來源。葉蘇東：《項(xiàng)目融資——理論、實(shí)務(wù)與案例》（第2版），清華大學(xué)出版社·北京交通大學(xué)出版社2010年版，第19頁；Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.） ， Academic Press 2012， p. 305.出于貸款安全性的考慮，PPP項(xiàng)目債權(quán)人通常會(huì)要求項(xiàng)目公司以其擁有的財(cái)產(chǎn)或者其他權(quán)益作為抵押或者質(zhì)押，或者由社會(huì)資本方提供某種形式的擔(dān)?；蛘哂烧龀瞿撤N承諾?！辈苌海骸墩蜕鐣?huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目法律實(shí)務(wù)》，法律出版社2016年版，第237-239頁。但是，與普通的項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目中能夠用于擔(dān)保的資產(chǎn)主要是PPP項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流和預(yù)期收益，項(xiàng)目公司名下的其他資產(chǎn)可能因法律的強(qiáng)制性規(guī)定而不能成為擔(dān)保物，如項(xiàng)目公司名下的不動(dòng)產(chǎn)因其公益性質(zhì)不能被設(shè)定為抵押物（目前我國的大多數(shù)PPP項(xiàng)目均為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域的），項(xiàng)目公司在銀行中的專項(xiàng)存款因PPP項(xiàng)目主合同的規(guī)定而不能清償一般債務(wù)。而這些可以用于擔(dān)保的動(dòng)產(chǎn)和資產(chǎn)，在一般情況下往往不足以償還債權(quán)人的貸款。 [瑞士]芭芭拉·韋伯，[德]漢斯·威廉·阿爾芬著：《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項(xiàng)目融資與PPP》，羅桂連、孫世選譯，機(jī)械工業(yè)出版社2016年版，第168頁。換言之，在大部分PPP項(xiàng)目中，根據(jù)PPP項(xiàng)目融資的安排，只有當(dāng)PPP項(xiàng)目順利運(yùn)營，其產(chǎn)生的收益才足以償還PPP項(xiàng)目債權(quán)人的貸款。即使在PPP項(xiàng)目債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)享有抵押權(quán)的PPP項(xiàng)目中，在項(xiàng)目經(jīng)營不善時(shí)，項(xiàng)目公司資產(chǎn)的變現(xiàn)往往也不一定能全額清償PPP項(xiàng)目債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目公司的債權(quán)。介入權(quán)賦予PPP項(xiàng)目債權(quán)人清償PPP項(xiàng)目公司延期支付的金錢債務(wù)、指定第三方代為履行項(xiàng)目公司項(xiàng)目合同下的義務(wù)、或接管項(xiàng)目公司的合同，以避免項(xiàng)目合同因項(xiàng)目公司違約而被提前終止，從而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)營，對(duì)保障PPP項(xiàng)目債權(quán)人的利益至關(guān)重要。與物上擔(dān)保權(quán)益比，介入權(quán)的特殊價(jià)值在于：

第一，介入權(quán)給予了債權(quán)人進(jìn)行早期干預(yù)，以防止其享有擔(dān)保權(quán)益的項(xiàng)目資產(chǎn)因項(xiàng)目難以為繼而縮水的機(jī)會(huì)。PPP項(xiàng)目只有成功建設(shè)完成并順利運(yùn)行，才能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流，以清償PPP項(xiàng)目債權(quán)人并給社會(huì)資本方帶來收益。 Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.） ， Academic Press 2012， p. 306.經(jīng)驗(yàn)證明，PPP項(xiàng)目公司名下的各項(xiàng)資產(chǎn)的靜止價(jià)值的總和往往抵不上其銀行貸款的本金和利息；更重要的是，當(dāng)項(xiàng)目公司有違約行為，尤其當(dāng)債權(quán)人行使擔(dān)保權(quán)利時(shí)，這些資產(chǎn)的價(jià)值還會(huì)進(jìn)一步縮水。Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.82.與消極的擔(dān)保權(quán)人不同（擔(dān)保人一般要在債務(wù)人不履行到期債務(wù)時(shí)才能行使擔(dān)保權(quán)），可能引發(fā)債權(quán)人行使介入權(quán)的事件更多，其中許多往往早于債務(wù)人不能清償債務(wù)發(fā)生。一個(gè)典型的介入權(quán)條款往往列舉眾多的觸發(fā)事件，包括但不限于（1）項(xiàng)目公司未按項(xiàng)目主合同的約定開工；（2）項(xiàng)目未按期完工；（3）項(xiàng)目公司擅自縮小項(xiàng)目的范圍；（4）項(xiàng)目公司破產(chǎn)；（5）更換運(yùn)營商或施工單位；（6）超額借款（合同中往往會(huì)約定幾個(gè)額度，一旦借款超過某一額度，即屬超額借款）；（7）未按期完成規(guī)定的工程量或業(yè)績(jī)；或者（8）對(duì)任何項(xiàng)目文件下的義務(wù)的根本性違反。 Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， pp. 402-403. 此外，一些直接協(xié)議中還會(huì)約定以下觸發(fā)事件：（1）會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)造成持續(xù)影響的不可抗力事件；（2）項(xiàng)目公司停止提供PPP項(xiàng)下的服務(wù)或延期提供服務(wù)；（3）嚴(yán)重威脅健康和生命安全的風(fēng)險(xiǎn)；（4）出現(xiàn)法律要求介入的情形；或（5）監(jiān)管部門要求介入。Sue McLean， Alistair Maughan， & Scott Stevenson， “Step-in to the Real World？ （How to Ensure That Your Outsourcing Step-in Rights are Effective and Enforceable）”， Morrision & Foerster Client Alert 1 （Apr. 12， 2011）， http：//media.mofo.com/files/Uploads/Images/110407-Step-in-to-the-Real-World.pdf.7， p.6，2017-11-20.這樣，PPP項(xiàng)目債權(quán)人就可以及早介入，以避免項(xiàng)目合同因項(xiàng)目公司違約而提早終止，項(xiàng)目公司資產(chǎn)縮水。

第二，介入權(quán)的安排可以讓PPP項(xiàng)目債權(quán)人提早知道不利于項(xiàng)目的信息，未雨綢繆。 Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.）， Academic Press 2012， p. 305.

第三，介入權(quán)的安排在項(xiàng)目公司破產(chǎn)時(shí)也有其獨(dú)特的價(jià)值。介入權(quán)的初衷是通過介入，使項(xiàng)目得以順利運(yùn)行。但項(xiàng)目的失敗和項(xiàng)目公司的破產(chǎn)總是不能完全避免的。在項(xiàng)目公司破產(chǎn)時(shí)，債權(quán)人的物上擔(dān)保權(quán)益使其能就項(xiàng)目公司的資產(chǎn)優(yōu)先受償。但如前所述，此時(shí)資產(chǎn)的價(jià)格嚴(yán)重縮水，在大多數(shù)情況下不足以使債權(quán)人獲得完全清償。盡管如此如果債權(quán)人在項(xiàng)目公司破產(chǎn)前已經(jīng)介入，尤其是指定第三方介入的情況下，則該第三方往往能給整個(gè)項(xiàng)目或項(xiàng)目中的部分資產(chǎn)更高的價(jià)格，或者至少會(huì)更早地購買，從而使項(xiàng)目債權(quán)人能及早得到清償。Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.）， Academic Press 2012， p. 306.

第四，債權(quán)人的介入權(quán)能增加項(xiàng)目完成的幾率，有助于政府實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的公共目標(biāo)。公共利益或公共使用是PPP項(xiàng)目存在的重要前提。在這一意義上，政府可能是最不愿意看到PPP項(xiàng)目失敗的。事實(shí)上，政府和社會(huì)資本方的合同中往往都會(huì)約定政府對(duì)PPP項(xiàng)目的介入權(quán)或“干預(yù)權(quán)”。 Jeffery Delmon， “Private Sector Investment in Infrastructure： Project Finance， PPP Projects and Risk （2nd ed.）”， Kluwer Law International 2009， p.135.國內(nèi)學(xué)者對(duì)政府介入權(quán)也有很多研究。參見朱蕾等《基于PPP合同行政屬性的政府介入權(quán)研究》，《建筑經(jīng)濟(jì)》，2007年第10期，第93-95頁（從行政權(quán)執(zhí)行力的角度討論政府介入權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和行使路徑）；陳又新：《政府采購行為的法律性質(zhì)——基于對(duì)兩階段理論的借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2015年第3期，第113-115頁（從政府采購的角度討論政府介入權(quán)的法律性質(zhì)，并進(jìn)行中德比較）；陳凱明：《公私合作中政府介入權(quán)的性質(zhì)及其規(guī)制》，《莆田學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第3期，第27-31頁（對(duì)政府介入權(quán)進(jìn)行階段劃分，并討論各階段介入的規(guī)范）。政府直接行使介入權(quán)，固然也能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目的，但公私合營變成公營，與PPP的初衷相悖。從這一角度說，政府應(yīng)該鼓勵(lì)并為債權(quán)人介入權(quán)的行使創(chuàng)造條件。

（三）債權(quán)人控制項(xiàng)目資產(chǎn)：介入權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律構(gòu)造

雖然法律上對(duì)介入權(quán)并無統(tǒng)一的定義，但對(duì)介入權(quán)是指“債權(quán)人或其指定的第三方代替項(xiàng)目公司提供服務(wù)或直接控制項(xiàng)目公司”，原文如下：In its most traditional sense， it[step-in right] means that the [lender] （or its nominee）steps in to manage the project company's own resources used to provide the services. Or， more practically， it can mean that the [lender] either [temporarily] steers the services away from the [project company] or merely interposes a much greater level of hands on management and control over the project company's service delivery. Sue McLean， Alistair Maughan， & Scott Stevenson， “Step-in to the Real World？ （How to Ensure That Your Outsourcing Step-in Rights are Effective and Enforceable）”， Morrison & Foerster LLP Client Alert 1 （Apr. 12， 2011）， http：//media.mofo.com/files/Uploads/Images/110407-Step-in-to-the-Real-World.pdf.7， pp.1-2，2017-11-20.是“依照法律規(guī)定或者合同的約定，在特定情形下，債權(quán)人有權(quán)在一定期間內(nèi)對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)”的權(quán)利，參見中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心編著《PPP實(shí)操手冊(cè)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第81頁；參見呂漢陽著《PPP模式全流程指導(dǎo)與案例分析》，中國法制出版社2016年版，第110頁；參見周蘭萍著《PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)》，法律出版社2016年版，第125頁；參見曹珊著《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目法律事務(wù)》，法律出版社2016年，第70頁。國內(nèi)外理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)基本上是一致的。

但是，比較國內(nèi)的有關(guān)規(guī)定和約定與國外的做法，我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)，國際上的通行做法是不僅要在PPP項(xiàng)目主合同和PPP項(xiàng)目融資合同中約定，而且要由PPP項(xiàng)目債權(quán)人與各項(xiàng)目參與方通過直接協(xié)議約定。更重要的是，這種直接協(xié)議在約定PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)時(shí)，主要通過合同法下的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)介入權(quán)的功能，而且業(yè)界在小心翼翼地區(qū)分對(duì)合同提前終止的預(yù)防和對(duì)項(xiàng)目公司的控制；而我國現(xiàn)有的文件和合同中對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的描述，還是對(duì)其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的直接的簡(jiǎn)單的描述，而且不強(qiáng)調(diào)直接協(xié)議的重要性。

這種差異，一方面是PPP的不同發(fā)展階段使然，也不能排除中外國情的差異。但我國把PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)停留在經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)層面，可能帶來解釋上的困難，因?yàn)閱螐慕?jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)看，介入權(quán)已經(jīng)不同于一般意義上的債權(quán)，介入權(quán)條款的約定不是在締約雙方之間建立了某種合同關(guān)系，而是通過協(xié)議約定賦予了PPP項(xiàng)目債權(quán)人對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行介入、干涉和管理，以保障債權(quán)人自身利益的權(quán)利。這與債權(quán)作為對(duì)人權(quán)、請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)，在表面上是存在一定沖突的。PPP項(xiàng)目的債權(quán)人行使介入權(quán)，不僅涉及項(xiàng)目公司及其股東（政府和/或社會(huì)資本方）例如，在法國，介入權(quán)的行使會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目控制權(quán)從政府和社會(huì)資本方設(shè)立的項(xiàng)目公司手中轉(zhuǎn)移到債權(quán)人或其代理人手中，并涉及到項(xiàng)目施工企業(yè)及分包商。Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，2017-11-25.，而且會(huì)涉及到與項(xiàng)目公司有合同關(guān)系的其他當(dāng)事人 "一個(gè)項(xiàng)目可能會(huì)涉及40多份合同，15個(gè)當(dāng)事人“。Benjamin C. Esty， Modern Project Finance： A Casebook， Wiley ， 2004， p.2.。債權(quán)人行使介入權(quán)，可能是債權(quán)人代為履行項(xiàng)目公司延期履行的對(duì)第三人的金錢債務(wù)；或由債權(quán)人指定的第三人代為履行項(xiàng)目公司對(duì)第三人的合同義務(wù)并接受第三人履行；或由項(xiàng)目公司指定第三人承繼項(xiàng)目公司名下所有合同的全部權(quán)利和義務(wù)，取代項(xiàng)目公司成為合同當(dāng)事人。上面的三種情形，都會(huì)在第三人與PPP項(xiàng)目債權(quán)人（或其指定的第三方）間產(chǎn)生新的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。如果PPP債權(quán)人與各相關(guān)當(dāng)事人間沒有約定介入權(quán)的直接協(xié)議，僅在PPP項(xiàng)目主協(xié)議和債權(quán)人/項(xiàng)目公司間的融資協(xié)議中規(guī)定介入權(quán)，就需要解釋這些約定是怎么對(duì)并非主協(xié)議或融資協(xié)議的合同當(dāng)事人的PPP項(xiàng)目的其他參與方產(chǎn)生效力的。

二、介入權(quán)的構(gòu)造：比較法的研究

盡管國外實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)通過具體的直接協(xié)議細(xì)化介入權(quán)，但仍有許多銀行把介入權(quán)作為一種標(biāo)準(zhǔn)安排，僅在其與項(xiàng)目公司的貸款協(xié)議中寫入介入權(quán)條款。他們沒有認(rèn)識(shí)到，項(xiàng)目主協(xié)議或貸款協(xié)議中的介入權(quán)條款，在適用于項(xiàng)目公司與其他當(dāng)事人簽訂的合同時(shí)，往往面臨這樣或那樣的問題，而且有些問題還是實(shí)質(zhì)性的。 Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p. 276.因?yàn)閷㈨?xiàng)目主協(xié)議或貸款協(xié)議中的介入權(quán)條款適用于對(duì)其他項(xiàng)目合同的介入，需要通過合同法下的缺省規(guī)則加以解釋，而這些缺省規(guī)則并不總是完美的。下面我們主要從美國、英國和法國的缺省規(guī)則出發(fā)，分析缺省規(guī)則的效用、不足，從而揭示直接協(xié)議的重要性。

（一）美國的債權(quán)讓與和債務(wù)承擔(dān)

作為美國合同法的一般規(guī)則，所有合同權(quán)利均可以轉(zhuǎn)讓，任何合同義務(wù)均可以由承擔(dān)該義務(wù)的一方轉(zhuǎn)托給他人承擔(dān)，除非債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的親自履行享有實(shí)質(zhì)性利益。王軍：《美國合同法》，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2004年版，第387頁。債權(quán)讓與和債務(wù)承擔(dān)正是美國構(gòu)建和解釋PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的合同法基本制度——PPP項(xiàng)目債權(quán)人作為受讓人接受了項(xiàng)目公司與施工承包人、供應(yīng)商和接受服務(wù)的客戶簽訂的眾多合同下的權(quán)利義務(wù)。Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”， 13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p. 275.

但是，根據(jù)《美國統(tǒng)一商法典》（U. C. C.）中《合同法重述》的相關(guān)規(guī)定，如果把“合同轉(zhuǎn)讓”作為介入的缺省途徑，債權(quán)人（或其代理人）履行項(xiàng)目公司對(duì)第三人的義務(wù)后，同時(shí)取得項(xiàng)目公司在相關(guān)合同下的權(quán)利； 《美國統(tǒng)一商法典》（U.C.C.） § 2-210（4）； Restatement （second） of Contracts§ 328（1）.債權(quán)人（或其代理人）承擔(dān)項(xiàng)目公司的合同義務(wù)，并不免除項(xiàng)目公司對(duì)相對(duì)人的合同履行義務(wù)和違約責(zé)任（如果已經(jīng)違約）。 《美國統(tǒng)一商法典》（U.C.C.） § 2-210（1）.必須指出的是，債權(quán)人明示（或通過特定的行為）承諾履行項(xiàng)目公司的合同義務(wù)，構(gòu)成對(duì)項(xiàng)目公司合同義務(wù)的承擔(dān)。此時(shí)，如果債權(quán)人未向第三人履行，第三人要求項(xiàng)目公司承擔(dān)責(zé)任的，則項(xiàng)目公司在承擔(dān)責(zé)任后，有權(quán)向債權(quán)人求償。See e.g.， Imperial Ref. Co. v. Kanotex Ref. Co.， 29 F.2d 193， 199-200 （8th Cir. 1928）； Cutting Packing Co. v. Packers' Exch. Of Cal.， 25 P. 52， 53 （Cal. 1890）.項(xiàng)目公司的合同相對(duì)人據(jù)此有權(quán)以受益人的身份要求債權(quán)人履行。 See， e.g.， Imperial Ref. Co.， 29 F.2d at 200.如果項(xiàng)目公司的合同相對(duì)人以豁免項(xiàng)目公司的合同義務(wù)作為對(duì)價(jià)，換取債權(quán)人對(duì)該合同承擔(dān)責(zé)任，則債權(quán)人就可能單獨(dú)對(duì)相對(duì)方承擔(dān)合同責(zé)任。 Edward A. Farnsworth， Farnsworth on Contracts， Aspen Publishers 1990，pp. 141-142.

鑒于此，全美律師協(xié)會(huì)商業(yè)法部下屬的項(xiàng)目融資和發(fā)展委員會(huì)（the Project Finance and Development Committee of the ABA Section of Business Law）專門起草了《項(xiàng)目融資交易中合同（權(quán)利）轉(zhuǎn)讓模范同意（條款）》（The Model Consent to Assignment for Project Finance Transactions）Project Finance and Development Committee of ABA Section of Business Law， “Model Consent to Assignment for Project Finance Transactions （with Commentary）”， ABA （Aug. 1， 2012）， http：//www.americanbar.org/content/dam/aba/publications/business-lawyer/2012/67_4/report-finance-transactions-201208.authcheckdam.pdf， 2017-11-25.，鼓勵(lì)并指導(dǎo)直接協(xié)議的談判和起草。

除債權(quán)人可能因?yàn)榻槿攵虻谌顺袚?dān)額外責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)外，沒有直接協(xié)議支持的PPP項(xiàng)目債權(quán)人可能面臨的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是以債權(quán)轉(zhuǎn)讓和債務(wù)承擔(dān)構(gòu)建的介入可能被認(rèn)定無效。項(xiàng)目公司或其相對(duì)人可能提起的無效事由包括：（1）所轉(zhuǎn)讓的合同權(quán)利屬于法律規(guī)定或當(dāng)事人約定不得轉(zhuǎn)讓的合同權(quán)利。例如，項(xiàng)目公司對(duì)存款的權(quán)利或其與公共部門合同下的付款請(qǐng)求權(quán)一般不得轉(zhuǎn)讓， See 31 U.S.C. § 3727 （2014）； 41 U.S.C. § 15； U.C.C. § 9-104 （2003）.違反公共政策的合同權(quán)利轉(zhuǎn)讓也會(huì)被認(rèn)定無效。 See， e.g.， Kenrich Corp. v. Miller， 377 F.2d 312， 314 （3d Cir. 1967）.（2） 合同權(quán)利轉(zhuǎn)讓因缺乏對(duì)價(jià)而無效。王軍：《美國合同法》，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2004年版，第394頁。實(shí)踐中為避免這類風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目債權(quán)人往往通過直接協(xié)議約定“即使轉(zhuǎn)讓無對(duì)價(jià)，轉(zhuǎn)讓合同也不得撤銷”。 Murat Madykov， “Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”， 13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），p. 275.

（二）英國：托管人管理和替代債務(wù)人

PPP/PFI模式最早出現(xiàn)在英國。但在英國法下，“PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)是一個(gè)十分模糊的概念。這主要是因?yàn)樵陂L(zhǎng)期的實(shí)踐中英國已經(jīng)建立起了債權(quán)人托管債務(wù)人財(cái)產(chǎn)制度。”Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 273.在以英國法為法律淵源的國家中，債權(quán)人對(duì)債務(wù)人公司財(cái)產(chǎn)的托管由來已久，其主要方式是通過會(huì)計(jì)人員、律師等專業(yè)人員對(duì)債務(wù)人公司進(jìn)行全面管理。 E. R. Yescombe， Principles of Project Finance， Academic Press 2014， p.195.但是，PPP項(xiàng)目的債權(quán)人并不總是能夠依靠托管人管理制度來介入項(xiàng)目公司的管理。在2005年的一個(gè)案件中，法院就否決了項(xiàng)目公司債權(quán)人委托托管人管理項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的請(qǐng)求。 See Feetum v. Levy， [2005] EWHC （Ch） 349， [59] [2005] 1 W.L.R. 2576 （Eng）.

因此，英國PPP項(xiàng)目的債權(quán)人一般都會(huì)通過直接協(xié)議約定托管人意義上的介入權(quán)或更寬泛的介入權(quán)。Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 280.根據(jù)1999年《英國合同法（第三方權(quán)利）》的規(guī)定，只要PPP項(xiàng)目債權(quán)人與項(xiàng)目公司之間就介入權(quán)條款達(dá)成合意并設(shè)定了必要的程序，則PPP項(xiàng)目債權(quán)人即可享有不與已有法律沖突的介入權(quán)條款所賦予的權(quán)利。參見《英國1999年合同法（第三方權(quán)利）》第1條，北大法寶網(wǎng)，http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=iel&Gid=67109791&keyword=%E8%8B%B1%E5%9B%BD%E5%90%88%E5%90%8C%E6%B3%95&EncodingName=&Search_Mode=like。具體的說，直接協(xié)議中只需明確“債權(quán)人在行使項(xiàng)目合同規(guī)定的介入權(quán)時(shí)，應(yīng)該通知項(xiàng)目公司的合同相對(duì)方其依據(jù)介入權(quán)條款行使介入權(quán)，”并且規(guī)定“這些條款未經(jīng)債權(quán)人同意，不得撤銷或變更，”這種協(xié)議就是可強(qiáng)制的。Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide（ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 279.

在英國法下，托管人又被稱為“第二債務(wù)人（additional obligor）”，在債權(quán)人行使介入權(quán)期間，托管人與項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目公司原有的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 275.。為鼓勵(lì)債權(quán)人介入，英國PPP/PFI合同指南規(guī)定，行使介入權(quán)時(shí)，債權(quán)人可以通過將項(xiàng)目出售給其他主體，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司與相對(duì)人合同的更新。 HM TREASURY ，“PFI：Meeting the Investment Challenge，2003”， http：//www.hm-treasury.gov.uk/media/F/7/PFI_604a.pdf， 2017-11-12.。這種情況下，運(yùn)營項(xiàng)目的新主體在合同更新后對(duì)合同相對(duì)方獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 277.當(dāng)然，為了限制自己的責(zé)任，債權(quán)人可以主張其僅對(duì)項(xiàng)目公司明確告知的債務(wù)負(fù)責(zé)，或者要求就其介入后的責(zé)任設(shè)定一個(gè)上限。 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 103.但在沒有直接協(xié)議的情況下，項(xiàng)目公司的合同相對(duì)人完全可以把債務(wù)的清償作為接受介入的前提。 Graham D. Vinter et al.， Project Finance： A Legal Guide （ 3rd ed. ）， Sweet & Maxwell， Ltd.， 2006， p. 194.

（三）法國法下的“第三人利益條款”（Stipulation Pour Autrui）

法國的法律對(duì)政府的介入權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但沒有對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)作明確的規(guī)定。Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 3， 2017-11-25.但實(shí)踐中多把債權(quán)人自己或指定他人介入理解為一種合同安排。Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 9， 2017-11-25.根據(jù)法國《民法典》第1121條規(guī)定：為自己與他人訂立契約時(shí)，也可以為第三人的利益訂立條款。尹田：《法國現(xiàn)代合同法》，商務(wù)印書館1994年版，第276頁。據(jù)此，“在沒有和特定合同當(dāng)事人通過直接協(xié)議約定債權(quán)人的介入權(quán)，僅在項(xiàng)目合同里規(guī)定有介入權(quán)時(shí)，項(xiàng)目合同里的介入權(quán)可以根據(jù)法國《民法典》中的關(guān)于第三人利益條款的規(guī)定得以實(shí)施?！盝ohn Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 380..從為第三人利益訂立合同（條款）的適用范圍來看，有償合同和無償合同均可以適用第三人利益規(guī)則，而且債權(quán)人和債務(wù)人均可以為第三人設(shè)定利益。尹田：《法國現(xiàn)代合同法》，商務(wù)印書館1994年版，第279頁。需要說明的是，為第三人利益訂立合同條款，“在形式上其通常表現(xiàn)為某個(gè)合同中的一個(gè)條款，但其在法律上應(yīng)被視為相對(duì)獨(dú)立的行為，只不過其必須依賴于原因行為的存在而存在?！币铮骸墩撋嫠跫s》，《法學(xué)研究》，2001年第1期。

因此，在法國，即使PPP項(xiàng)目債權(quán)人沒有作為項(xiàng)目公司對(duì)外訂立的具體合同（如與施工企業(yè)訂立的承包合同）的當(dāng)事人，只要項(xiàng)目公司在其與施工企業(yè)訂立的合同中約定為PPP項(xiàng)目債權(quán)人的利益為或不為一定行為，PPP項(xiàng)目債權(quán)人就可以在出現(xiàn)觸發(fā)事件時(shí)，向施工企業(yè)作出接受為其利益訂立的條款的意思表示； John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 380.施工企業(yè)收到通知后，就有義務(wù)接受債權(quán)人或其指定的第三人的履行，向債權(quán)人或其指定的第三人履行承包合同下的義務(wù)。 John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 380.換言之，PPP項(xiàng)目債權(quán)人只要接受為其利益訂立的條款，就有權(quán)行使介入權(quán)。 John Dewar， ed.， International Project Finance： Law and Practice， Oxford University Press， 2011，p. 372.

按照法國《民法典》第1121條的規(guī)定，受益人可以只享有權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，但不能排除受益人根據(jù)其他協(xié)議或條款承擔(dān)義務(wù)的情形。尹田：《法國現(xiàn)代合同法》，商務(wù)印書館1994年版，第282頁。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目債權(quán)人在通知項(xiàng)目公司和施工企業(yè)其對(duì)為其利益訂立的條款的接受后，就和項(xiàng)目公司一起，對(duì)施工企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任。 Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 5， 2017-11-25.當(dāng)然，法國也有類似于普通法的合同更新制度， Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 3， 2017-11-25.如果PPP項(xiàng)目債權(quán)人安排第三方概括繼受項(xiàng)目公司在承包合同下的權(quán)利義務(wù)，則該第三方就取代項(xiàng)目公司的合同當(dāng)事人地位，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。 Antoine A. Maggiar， “Step-in Rights： Report for France， 56th Congress of Int'l Assoc. of Lawyers 2 （Oct. 31 - Nov. 4， 2012）”， http：//www.uianet.org/en/programme/congres/11455 （"follow "Reports" under "56th Congress"； then follow "Download in" hyperlink under"Step-in rights in financial transactions - France"） ，p. 5， 2017-11-25.這樣，PPP項(xiàng)目債權(quán)人也就免受連帶責(zé)任之?dāng)_了。而要實(shí)現(xiàn)合同更新，直接協(xié)議是必不可少了。

綜上，雖然英美法三國均為僅在項(xiàng)目主合同或融資合同中約定的介入權(quán)提供了合同法下的缺省規(guī)則，但實(shí)踐中當(dāng)事人多通過直接協(xié)議，彌補(bǔ)完善缺省規(guī)則的不足。

三、中國法下PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的構(gòu)造

（一）PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)必須細(xì)化為法律上的權(quán)利義務(wù)

作為對(duì)物上擔(dān)保權(quán)益的有益補(bǔ)充，PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和功能肯定是通過對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營管理的干預(yù)，避免因?yàn)轫?xiàng)目公司的違約行為，而導(dǎo)致項(xiàng)目合同的提前終止。但是，PPP項(xiàng)目債權(quán)人畢竟只是項(xiàng)目公司的債權(quán)人，我國又缺乏類似英國法下的債權(quán)人委托托管人管理債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的制度。因此，債權(quán)人必須通過一些法律上的具體安排來實(shí)現(xiàn)上述目的。而這種安排，筆者認(rèn)為，應(yīng)該主要是合同法上的安排，而不是對(duì)項(xiàng)目公司或其財(cái)產(chǎn)的直接控制。

首先，根據(jù)現(xiàn)行法，債權(quán)人不能基于其債權(quán)而直接控制債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)。具體地說：（1）合同法規(guī)定的債權(quán)人代位權(quán)和撤銷權(quán)并未賦予債權(quán)人對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的直接控制權(quán)。合同法下的債權(quán)人代位權(quán)和撤銷權(quán)的行使范圍都以債權(quán)人的債權(quán)為限，而且都必須是已經(jīng)對(duì)債權(quán)人造成損害時(shí)才能行使。從性質(zhì)上說，債權(quán)人代位權(quán)是一種法定的債權(quán)職能，無論當(dāng)事人是否約定，債權(quán)人都享有此種權(quán)能。王利明、崔建遠(yuǎn)：《合同法新論·總則》（修訂版），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第379頁。；而債權(quán)人的 “撤銷權(quán)必須通過提起訴訟才能行使，因此它是一種特殊的實(shí)體法上的權(quán)利，不是嚴(yán)格意義上的請(qǐng)求權(quán)。”王利明：《論債權(quán)請(qǐng)求權(quán)的若干問題》，《法律適用》，2008年第9期。（2）《破產(chǎn)法》第13條規(guī)定的破產(chǎn)管理人制度不能作為債權(quán)人行使介入權(quán)的依據(jù)，因?yàn)槠飘a(chǎn)管理權(quán)只有在進(jìn)入破產(chǎn)程序之后才能存在，而PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的目的之一就是避免項(xiàng)目公司進(jìn)入破產(chǎn)程序。（3）我國《民事訴訟法》第100條規(guī)定了訴訟保全制度，雖然在訴訟保全制度中債權(quán)人可以在一定條件下干預(yù)債務(wù)人與第三人之間通過合同發(fā)生的財(cái)產(chǎn)交易關(guān)系，但是與PPP債權(quán)人介入權(quán)制度相比較，訴訟保全制度要求只有在公權(quán)力的介入下，債權(quán)人才能對(duì)債務(wù)人與第三人之間通過合同發(fā)生的財(cái)產(chǎn)交易關(guān)系進(jìn)行控制和干預(yù)，這與PPP債權(quán)人獨(dú)立行使介入權(quán)的安排是格格不入的。

其次，對(duì)項(xiàng)目公司而言，其核心資產(chǎn)不在于死的財(cái)產(chǎn)，而是其經(jīng)營活動(dòng)，或者說它在經(jīng)營過程對(duì)外簽訂的合同。 Tim C. Meaney， DZ Bank， “PPP Project Financing： The Role of Direct Agreementsin a PPP Project 3” （Sept. 20， 2005）， available athttp：//www.eu.gov.hk/english/cmps/cmps_20050930.html，p.7， 2017-11-22.換言之，只有正常運(yùn)行的項(xiàng)目才能創(chuàng)造價(jià)值。 Stefano Gatti， Project Finance in Theory and Practice： Designing， Structure， and Financing Private and Public Projects （2nd ed.） ， Academic Press 2012， p. 306.介入權(quán)的實(shí)質(zhì)正是對(duì)項(xiàng)目公司對(duì)外簽訂的合同進(jìn)行干預(yù)，避免這些有價(jià)值的合同因項(xiàng)目公司違約而被提前終止。因此，僅在合同中對(duì)介入權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和功能進(jìn)行描述，是不利于介入權(quán)功能的正常發(fā)揮的。

關(guān)于介入權(quán)條款的具體內(nèi)容，作者建議參考國際上的通行做法，除規(guī)定介入權(quán)的各種種類外，對(duì)介入權(quán)的觸發(fā)事件、債權(quán)人行使介入權(quán)的程序和期限Murat Madykov，“Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），available at： http：//via.library.depaul.edu/bclj/vol13/iss2/3，pp.285-286.等做出明確規(guī)定。

（二）PPP項(xiàng)目債權(quán)人應(yīng)通過與項(xiàng)目合同當(dāng)事人的直接協(xié)議對(duì)介入權(quán)進(jìn)行約定

由于PPP在我國發(fā)展時(shí)日尚短，包括銀行在內(nèi)的債權(quán)人更多地把介入權(quán)條款作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)條款在用，多在PPP項(xiàng)目主協(xié)議和項(xiàng)目貸款（融資）協(xié)議中約定，很少在與其他項(xiàng)目參與人的直接協(xié)議中進(jìn)一步約定。我國《合同法》中既有為第三人利益訂立合同的制度，也有合同權(quán)利轉(zhuǎn)讓、義務(wù)轉(zhuǎn)移和合同概括轉(zhuǎn)移的全套規(guī)定，并不缺乏處理介入后債權(quán)人、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司合同相對(duì)方之間權(quán)利義務(wù)責(zé)任關(guān)系的缺省規(guī)則。

但是，僅有這些粗略的缺省規(guī)則肯定是不夠的。借鑒美英法的做法，筆者建議債權(quán)人在約定介入權(quán)的直接協(xié)議中至少就下列事項(xiàng)做明確的約定：（1）除合同權(quán)利依法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓外（《合同法》第79條），具體項(xiàng)目合同下合同權(quán)利可以轉(zhuǎn)讓。（2）為方便債權(quán)人在介入后根據(jù)具體情況適時(shí)退出，約定債權(quán)人可以只受讓一定期間的部分合同權(quán)利，承擔(dān)一定期間的部分合同義務(wù)。債權(quán)人往往希望保持介入的靈活性。參見Sue McLean， Alistair Maughan， & Scott Stevenson， “Step-in to the Real World？ （How to Ensure That Your Outsourcing Step-in Rights are Effective and Enforceable）”， MORRISON & FOERSTER LLP CLIENT ALERT 1 （Apr. 12， 2011）， http：//media.mofo.com/files/Uploads/Images/110407-Step-in-to-the-Real-World.pdf.7， p.3，2017-11-20. 一些文獻(xiàn)更是指出介入的期限多長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)由債權(quán)人根據(jù)自己的需要決定。參見E.R. Yescombe， Principles of Project Finance（2d. ed.），Elsevier Inc. 2014，p. 195.同時(shí)明確約定債權(quán)人介入期間和退出介入后，項(xiàng)目公司都是合同的當(dāng)事人。這一約定主要想排除《合同法》第80條第2款關(guān)于“債權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利的通知不得撤銷，但經(jīng)受讓人同意的除外”的規(guī)定對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)人退出介入的可能限制。（3）如果PPP項(xiàng)目債權(quán)人指定他人履行其介入的合同的義務(wù)，或者要求項(xiàng)目公司把合同權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)移給其指定的第三方，項(xiàng)目公司的合同相對(duì)人應(yīng)當(dāng)同意。這一約定主要想排除《合同法》第86條關(guān)于合同義務(wù)轉(zhuǎn)移必須經(jīng)債權(quán)人同意的規(guī)定以及第88條關(guān)于合同權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)移應(yīng)經(jīng)合同相對(duì)人同意的規(guī)定。（4）如果必要，PPP項(xiàng)目債權(quán)人還應(yīng)在直接協(xié)議中明確介入后的責(zé)任范圍（或者設(shè)定一個(gè)上限）。

作者并不主張直接協(xié)議中用為第三人利益訂立合同的路徑構(gòu)造PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)，因?yàn)榉▏淖龇ㄔ诖蠖鄶?shù)情況下不像美國或英國的做法那樣具有靈活性和確定性，畢竟介入權(quán)起源于普通法系國家的實(shí)踐。 Murat Madykov，“Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），http：//via.library.depaul.edu/bclj/vol13/iss2/3，p. 292，但這并不意味著《合同法》第64條解釋出來的利他合同王利明主編：《合同法研究》第2卷，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第55頁。在PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)的解釋和實(shí)施上毫無用處，對(duì)于涉及法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓的合同權(quán)利的合同的介入，也許第三人利益合同是一條可行的途徑。

結(jié)論和建議

需要說明的一點(diǎn)是，介入權(quán)，尤其是債權(quán)人的介入權(quán)是一個(gè)較冷門的制度，雖然許多PPP項(xiàng)目合同中都會(huì)規(guī)定債權(quán)人介入權(quán)條款，但債權(quán)人行使介入權(quán)的實(shí)例并不多。參見Murat Madykov，“Step-in Right as a Lender Protection Mechanism in Project Financed Transactions”，13 DePaul Bus. & Com. L.J. 273 （2015），http：//via.library.depaul.edu/bclj/vol13/iss2/3，第276頁注9及所注正文，該文作者曾對(duì)英國著名的國際金融法律師菲利普·伍德先生進(jìn)行訪談，在國際銀行法和金融法領(lǐng)域執(zhí)業(yè)40年的伍德律師坦承其從未聽說有銀行行使介入權(quán)的例子。PPP在我國尚屬新生事物，PPP項(xiàng)目債權(quán)人介入權(quán)法律規(guī)定和實(shí)踐的粗略，應(yīng)屬發(fā)展初期的必然。

通過比較法研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，中國PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)與發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目債權(quán)人的介入權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和功能上并無太大差異。但國外往往通過合同把介入權(quán)變成可實(shí)施的具體措施，而我國目前的文件和合同對(duì)介入權(quán)的約定還停留在對(duì)其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的簡(jiǎn)單描述上。更重要的是，作為一種合同法下的機(jī)制，許多國家的PPP項(xiàng)目債權(quán)人都會(huì)通過與PPP項(xiàng)目各參與人（項(xiàng)目公司的主要合同相對(duì)方）訂立直接協(xié)議來細(xì)化完善其對(duì)具體合同的介入，而我國目前主要還是通過PPP項(xiàng)目主協(xié)議或項(xiàng)目融資協(xié)議來規(guī)定債權(quán)人的介入權(quán)。

中國合同法立法和實(shí)踐中的合同轉(zhuǎn)讓和為第三人利益訂立合同，為PPP項(xiàng)目主協(xié)議或項(xiàng)目融資協(xié)議中的介入權(quán)適用于其他項(xiàng)目合同提供了缺省規(guī)則。但正如美、英、法的經(jīng)驗(yàn)所揭示的，這些缺省規(guī)則并不能滿足當(dāng)事人的所有需求。這樣，通過直接協(xié)議完善細(xì)化對(duì)具體合同的介入就顯得很有必要了。

本文的價(jià)值主要不在于作者在第三部分中所提的建議，而在于債權(quán)人介入權(quán)中外比較所揭示的制度的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律和合同的關(guān)系。介入權(quán)制度作為一個(gè)保障項(xiàng)目債權(quán)人利益的制度，只有通過合同細(xì)化為切實(shí)可行的措施，才能真正發(fā)揮作用。而細(xì)化的路徑和步驟，又與各國的法律環(huán)境有關(guān)。經(jīng)濟(jì)意義上的PPP債權(quán)人的介入權(quán)在我國的細(xì)化和完善，也要考慮我國的法律環(huán)境。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)PPP等政府主導(dǎo)的項(xiàng)目的法律分析，更多地關(guān)注政府采購、特許經(jīng)營、相關(guān)財(cái)政稅收待遇等行政法、經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的法律問題，而對(duì)PPP項(xiàng)目中的合同法、財(cái)產(chǎn)法、公司法、破產(chǎn)法等問題則關(guān)注甚少。本文從民商法的角度對(duì)介入權(quán)的定性和強(qiáng)制進(jìn)行分析，其中一個(gè)目的，就是希望能夠引起大家對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行中的民商法問題的重視。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄）

Abstract：Step-in right as a key mechanism to protect lenders in infrastructure & public unility PPP projects， denotes“l(fā)enders right to step in the performance of contracts between the PPP project company and its counterparts， or to take over the management of the project， subject to statutory or contractual provisions”. In China， the step-in right， asprovided in administrative rules， PPP master agreement or loan agreements， may be enforced against the counterparts of the project company by the lender according to default rules on assignment of contract rights and contract novation， or those on contract for the benefit of third party.The default rules， however， are not necessarily sufficient to balance the relationships between various parties properly. It is therefore suggested that lenders participate in the contracts between project company and its counterparts， to agree directly with the contract parties about lenders step-in right， clarifying when and how lenders may step in， and the legal consequences of the step-in.

Keywords：PPP；LendersStep-in Right；Assignment of Contract Rights；Contract for the Benefit of Third Party； Novation；Direct Agreements