氣候政策創(chuàng)新的演變：氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的包容性發(fā)展路徑

宋蕾

摘 要：在二十多年間，全球氣候政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出一條清晰可辨的演變軌跡：從單一政策向協(xié)同政策轉(zhuǎn)變?！昂蟀屠琛睍r(shí)代，全球氣候治理更對(duì)減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同治理提出新要求。三者之間的包容發(fā)展所呈現(xiàn)出的系統(tǒng)性和成本效益對(duì)發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。促進(jìn)氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的包容性發(fā)展要關(guān)注氣候風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境和政策規(guī)制等影響因素。協(xié)同規(guī)劃、智慧城市建設(shè)等系統(tǒng)性城市治理方式是促進(jìn)氣候包容發(fā)展的治理路徑，但生態(tài)環(huán)境的良性治理對(duì)氣候兼容發(fā)展的積極作用也不容忽視。

關(guān)鍵詞：氣候變化；氣候政策創(chuàng)新；協(xié)同效應(yīng)；氣候包容性

中圖分類號(hào)：D815；P467 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）03-0029-12

作者簡(jiǎn)介：宋 蕾，中國(guó)浦東干部學(xué)院副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所博士后，英國(guó)蘇克塞斯大學(xué)客座研究員 （上海 201204）

自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）通過(guò)，氣候治理的政策手段進(jìn)入了制度化的軌道①。在二十多年間，氣候政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出一條清晰可辨的演變軌跡：從單一政策向協(xié)同政策轉(zhuǎn)變。應(yīng)對(duì)氣候變化的主要手段是減緩性策略和適應(yīng)性策略。減緩性策略伴隨《公約》的提出，一直備受關(guān)注且是締約國(guó)家主要的氣候治理手段。而適應(yīng)性策略的重要性以及適應(yīng)資金直到IPCC（政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)）第三次評(píng)估報(bào)告（2001年）才首次被提出并列入政策議程。2005-2010年期間，歐洲適應(yīng)政策的采用率激增了635%②。此外，在國(guó)家適應(yīng)戰(zhàn)略（NAPAs）的框架下適應(yīng)政策在發(fā)展中國(guó)家也得到快速擴(kuò)散。隨著氣候政策的不確定性增強(qiáng)，單一的減緩和適應(yīng)行動(dòng)已經(jīng)難以滿足氣候治理的多維度需求鄭石明、任柳青：《國(guó)外氣候政策創(chuàng)新的理論演進(jìn)與啟示》，《中國(guó)行政管理》2016年第9期。2007年，IPCC第四次評(píng)估報(bào)告首次對(duì)氣候減緩和適應(yīng)的協(xié)同效應(yīng)進(jìn)行定義，即兩者相互作用的合力效用大于兩種措施單獨(dú)實(shí)施的效用Klein Richard and Denton Fatima， “Inter-relationships between Adaptation and Mitigation”， Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge University Press， 2007， pp. 745-777.。2014年，IPCC第五次評(píng)估報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同效益。此后，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到氣候減緩和適應(yīng)能夠在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面產(chǎn)生包括能源安全、就業(yè)影響、新發(fā)展機(jī)會(huì)、糧食安全、生物保護(hù)、扶貧等18種協(xié)同效益[德] 馬丁·耶內(nèi)克、米蘭達(dá)·施魯斯、克勞斯·托普費(fèi)：《多層級(jí)全球氣候治理的潛質(zhì)》，載袁倩主編《全球氣候治理》，中央編譯出版社2017年版，第86頁(yè)。2015年，《公約》第21次締約方大會(huì)達(dá)成一項(xiàng)新的具有法律約束力的全球氣候協(xié)議《巴黎氣候協(xié)定》，更是明確了各國(guó)向低碳且具有氣候韌性的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑薛冰、黃裕普、姜璐等：《<巴黎協(xié)議>中國(guó)家自主貢獻(xiàn)的內(nèi)涵、機(jī)制與展望》，《閩江學(xué)刊》2016年第4期。并將低碳減排和氣候適應(yīng)協(xié)同發(fā)展確立為重要的行動(dòng)原則?！栋屠铓夂騾f(xié)定》在行動(dòng)目標(biāo)和資金利用等多個(gè)維度都凸顯了氣候包容性治理的新理念。

“包容性發(fā)展”早在2011年被亞洲銀行提出時(shí)的一個(gè)主要依據(jù)就是對(duì)以生態(tài)環(huán)境破壞為代價(jià)的增長(zhǎng)方式的一種反思。它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一種發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2016年，習(xí)近平總書(shū)記在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)上表示，中國(guó)要履行大國(guó)責(zé)任，落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，促進(jìn)包容性發(fā)展。本研究提出的“氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的包容性發(fā)展”是“包容性發(fā)展”概念的衍生，但又具有一定特殊性。其一方面強(qiáng)調(diào)氣候治理路徑必須遵循可持續(xù)發(fā)展的路徑和目標(biāo)指導(dǎo)。氣候治理不是放棄發(fā)展來(lái)減少全球氣候變暖的影響，而是通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式來(lái)促進(jìn)氣候公平和協(xié)同治理。另一方面，“氣候包容性發(fā)展”強(qiáng)調(diào)包容性發(fā)展中氣候治理的重要作用。氣候減緩、適應(yīng)對(duì)于促進(jìn)綠色發(fā)展、減少貧困和改善人口健康等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有顯著意義。

一、氣候包容性發(fā)展對(duì)發(fā)展中國(guó)家意義重大

（一）后巴黎氣候大會(huì)時(shí)代，發(fā)展中國(guó)家面臨更巨大和緊迫的減排壓力

在城市化進(jìn)程和人口增長(zhǎng)的推動(dòng)下，發(fā)展中國(guó)家的累計(jì)碳排放量正在呈現(xiàn)快速的增長(zhǎng)趨勢(shì)。2015年，非OECD國(guó)家的累計(jì)碳排放量為2082億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全球碳排放量的62.1%，并繼續(xù)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，比2014年增加0.9%。從圖1可以看出，碳排放總量位居榜首前20位的國(guó)家主要來(lái)自于快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，如金磚四國(guó)、南非、印度尼西亞等。這些國(guó)家不僅絕對(duì)碳排放量處于全球高位，而且碳排放強(qiáng)度的增長(zhǎng)速度也遠(yuǎn)高于全球平均值和OECD發(fā)達(dá)國(guó)家。預(yù)計(jì)2005-2030年期間金磚四國(guó)的一次能源消費(fèi)將增長(zhǎng)72%，遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家的29%參見(jiàn)英國(guó)石油公司《世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，www：//bp.com/statisticalreview。雖然中國(guó)碳排放強(qiáng)度自2013年以來(lái)開(kāi)始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但2015年中國(guó)累計(jì)碳排放量位居全球榜首，占全球的27.3%參見(jiàn)英國(guó)石油公司《世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，www：//bp.com/statisticalreview?？梢?jiàn)，以金磚四國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家將面臨日益嚴(yán)峻的國(guó)際減排和氣候減緩行動(dòng)壓力。

此外，《巴黎氣候協(xié)定》開(kāi)啟了“自下而上”的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”氣候治理新模式。國(guó)家自主貢獻(xiàn)允許各國(guó)家根據(jù)自身發(fā)展情況確定應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)目標(biāo)。根據(jù)Carbon Brief的信息，截止2016年6月，196個(gè)聯(lián)合國(guó)氣候框架協(xié)定（UNFCCC）的簽約國(guó)中有184個(gè)國(guó)家已經(jīng)正式提交了應(yīng)對(duì)氣候變化“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”文件，涵蓋全球碳排放量的97.9%。從國(guó)家分布看，提交INDC的附件國(guó)家（主要指發(fā)達(dá)國(guó)家）38個(gè)，發(fā)展中國(guó)家160余個(gè)參見(jiàn)CarbonBrief， “Paris 2015： Tracking Country Climate Pledges”， www：//carbonbrief.org/paris-2015-tracking- country- climate- pledges。與《京都議定書(shū)》不同，《巴黎氣候協(xié)議》依然遵循“共同但有區(qū)別”原則，在減緩、適應(yīng)等各方面都表現(xiàn)出發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的差異，但《巴黎氣候協(xié)議》沒(méi)有提及工業(yè)國(guó)家碳排放的歷史責(zé)任，使得氣候公平談判的中心偏離了對(duì)“區(qū)別化”的關(guān)注，并轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)所謂的“共同分擔(dān)”。可見(jiàn)，與《京都議定書(shū)》時(shí)期相比《京都議定書(shū)》讓發(fā)達(dá)國(guó)家率先減排，對(duì)它的排放權(quán)提前做出規(guī)定，對(duì)發(fā)展中國(guó)家并不做出嚴(yán)格的全經(jīng)濟(jì)范圍定量的規(guī)定?！毒┒甲h定書(shū)》只覆蓋了大約全球排放量15%的國(guó)家。2020-2030年期間的后巴黎時(shí)代，為保證行動(dòng)之于全球平均溫升控制在兩度目標(biāo)的充足性，發(fā)展中國(guó)家的碳減排行動(dòng)首當(dāng)其沖。

（二）頻繁發(fā)生的氣候風(fēng)險(xiǎn)加劇發(fā)展中國(guó)家的適應(yīng)“赤字”

聯(lián)合國(guó)氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）第五次評(píng)估報(bào)告指出，自1950年以來(lái)，全球溫度不斷升高，高溫、干旱與強(qiáng)降雨等極端氣候事件爆發(fā)的頻率與強(qiáng)度在不同區(qū)域均呈現(xiàn)增加趨勢(shì)Intergovernmental Panel on Climate Change， “Climate Change 2014： Impacts， Adaptation and Vulnerability Part A： Global and Sectoral Aspects”， Contribution of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge University Press， June 2014.。2015年全球平均氣溫創(chuàng)歷史新高，如果不采取強(qiáng)有力措施，氣候變化引發(fā)的海平面上升以及極端氣候事件將會(huì)給人類社會(huì)和自然系統(tǒng)帶來(lái)巨大危害，甚至將有1億人因氣候變化影響而陷入極端貧困郭虹宇、楊富強(qiáng)：《巴黎大會(huì)，實(shí)現(xiàn)氣候安全的開(kāi)始》，《世界環(huán)境》2015年第6期。適應(yīng)氣候變化特別是極端氣候事件是擺在世界各國(guó)面前的一項(xiàng)迫切任務(wù)。但相對(duì)于已具備較高災(zāi)害管理能力的發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家在氣候?yàn)?zāi)害中的暴露度和脆弱性更高，其適應(yīng)性建設(shè)更具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

1993-2012年期間，因自然災(zāi)害造成的全球死亡人數(shù)中95%以上出現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家胡婷、巢清塵、黃磊等：《發(fā)展中國(guó)家氣候?yàn)?zāi)害及應(yīng)對(duì)能力調(diào)查分析》，《氣候變化研究進(jìn)展》2013年第9期。根據(jù)緊急災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)EM-DAT的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996-2015年期間，134.6萬(wàn)人直接死于極端氣候事件，其中中等收入國(guó)家的傷亡人數(shù)最多，占全球氣候?yàn)?zāi)害死亡人數(shù)的79%，低收入國(guó)家占21.7%，而高收入國(guó)家僅占9.3%。20年間，低收入國(guó)家平均每次災(zāi)害死亡人數(shù)為327人，為發(fā)達(dá)國(guó)家的5倍左右。每百萬(wàn)人口的平均死亡人數(shù)中，發(fā)達(dá)國(guó)家為12人，中等收入國(guó)家為42人，低收入國(guó)家死亡人數(shù)為60人United Nations Office for Disaster Risk Reduction （UNISDR） and Centre for Research on the Epidemiology of Disasters（CRED）， “ Poverty & Death： Disaster Mortality， 1995-2015”， No. 44， November 2016， http：//cred.be/sites/default/files/CRED_Disaster_Mortality.pdf.?！度驓夂蝻L(fēng)險(xiǎn)指數(shù)2016》指出，1995-2014年，排名前十位的國(guó)家中9個(gè)是低收入國(guó)家或者中低收入國(guó)家。中國(guó)是氣候變化影響的重點(diǎn)區(qū)域之一。1990-2014年間，氣候?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的1%，遠(yuǎn)高于全球平均水平（約0.2%）李修倉(cāng)、張飛躍、王安乾：《中國(guó)氣候?yàn)?zāi)害歷史統(tǒng)計(jì)》，載王光偉、鄭國(guó)光主編《應(yīng)對(duì)氣候變化報(bào)告（2015）：巴黎的新起點(diǎn)和新希望》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第112頁(yè)。

不得不提的是，2017年6月美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，引發(fā)后巴黎時(shí)代的致命性“地震”。盡管美國(guó)的“去氣候”政策不會(huì)逆轉(zhuǎn)全球應(yīng)對(duì)氣候變暖的決心和努力，但在一定程度上將會(huì)阻礙全球氣候治理從共識(shí)向行動(dòng)轉(zhuǎn)變的執(zhí)行力和推進(jìn)速度，更是會(huì)增加發(fā)展中國(guó)家參與全球氣候治理的難度和成本。一方面，美國(guó)作為全球碳排放量最大的國(guó)家之一缺席《巴黎協(xié)定》，放棄履行自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，到2025年將增加14-15億噸二氧化碳排放。美國(guó)大幅消減與氣候變化相關(guān)的扶持政策和資金，將可能刺激美國(guó)碳排放的進(jìn)一步增長(zhǎng)和反彈。這也就意味著，《巴黎協(xié)定》要控制2℃目標(biāo)的“紅線”，需要壓縮其他國(guó)家的碳排放空間，增加其他國(guó)家的碳減排負(fù)擔(dān)。另一方面，美國(guó)是綠色氣候基金的最大捐助者，也是向發(fā)展中國(guó)家提供資金支持最多的國(guó)家。2010年至2015年，美國(guó)在國(guó)際氣候援助方面共計(jì)撥款156億美元，主要用于適應(yīng)、清潔能源和可持續(xù)景觀三類活動(dòng)張海斌：《特普朗宣布退出<巴黎協(xié)定>將產(chǎn)生什么影響？》，http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/06/219519221.html，2017-06-05。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》和削減氣候援助資金，將進(jìn)一步撕裂發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的資金缺口創(chuàng)面，特別對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候韌性能力和可持續(xù)發(fā)展造成巨大震蕩。在繼續(xù)遵守自主減排協(xié)定的前提下，發(fā)展中國(guó)家一方面肩負(fù)著發(fā)展和減貧的要?jiǎng)?wù)，另一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還受到“碳赤字”和“適應(yīng)赤字”的約束。在應(yīng)對(duì)氣候變化的巨大資金缺口下，促進(jìn)氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)，降低包括減排成本和適應(yīng)的投資成本對(duì)發(fā)展中國(guó)家意義重大。

二、氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

（一）氣候減緩與適應(yīng)的差異性

氣候減緩和適應(yīng)是氣候治理的兩個(gè)不同行動(dòng)領(lǐng)域，兩者在具體的目標(biāo)、空間、時(shí)間、治理模式、行動(dòng)領(lǐng)域、氣候公平和利益相關(guān)者等多方面都存在顯著差異（見(jiàn)表1）。氣候減緩關(guān)注氣候變化的長(zhǎng)期影響和節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)可行性。從時(shí)間和空間來(lái)看，氣候減緩實(shí)現(xiàn)的是長(zhǎng)期的、全球性的氣候收益，具有較為廣泛的利益相關(guān)者包括全球機(jī)構(gòu)、政府、私人企業(yè)和公眾。氣候減緩的治理路徑是“自上而下”的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。減緩溫室氣體排放的重點(diǎn)領(lǐng)域有能源部門(mén)、工業(yè)部門(mén)、農(nóng)林和生活消費(fèi)領(lǐng)域（交通、建筑等）。

氣候適應(yīng)是自然或人類系統(tǒng)在實(shí)際或預(yù)期的氣候演變刺激下作出的一種調(diào)整反應(yīng)。這種調(diào)整能夠減輕損害或開(kāi)發(fā)有利的機(jī)會(huì)。其行動(dòng)目標(biāo)更關(guān)注減小氣候風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性，增強(qiáng)氣候恢復(fù)能力，以及開(kāi)發(fā)潛在的發(fā)展機(jī)會(huì)。氣候適應(yīng)行動(dòng)的受益人往往是受到氣候風(fēng)險(xiǎn)影響的群體和組織，因此，氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、響應(yīng)和災(zāi)后重建等適應(yīng)行動(dòng)具有“自下而上”的驅(qū)動(dòng)力。適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源管理、海岸帶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人體健康和旅游等。

此外，氣候適應(yīng)和減緩都存在不同程度的氣候公平問(wèn)題。但是氣候減緩政策執(zhí)行中最主要的氣候公平問(wèn)題是減排效用的“搭便車”，即碳排放者的環(huán)境成本外部化。而適應(yīng)行動(dòng)的氣候公平問(wèn)題是高碳排放的發(fā)達(dá)國(guó)家和富裕群體，往往具有更好的適應(yīng)能力；而低排放的發(fā)展中、欠發(fā)達(dá)國(guó)家或者貧困人群，由于缺乏資金提升氣候風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力，脆弱程度更高。氣候不公平在氣候適應(yīng)行動(dòng)中表現(xiàn)地更為尖銳。

（二）氣候治理的協(xié)同效應(yīng)之爭(zhēng)

盡管減緩和適應(yīng)屬于不同的行動(dòng)領(lǐng)域，但不少學(xué)者試圖探究減緩與適應(yīng)之間的互動(dòng)關(guān)系。關(guān)于減緩與適應(yīng)之間主要存在三種互動(dòng)類型：協(xié)同（共同的正外部性），沖突（減緩降低氣候脆弱性，以及適應(yīng)增加溫室氣體排放）鄭艷、王文軍、潘家華：《低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇》，《城市發(fā)展研究》2013年第3期。以及不可持續(xù)（共同的負(fù)外部性）Alison Shaw， Sarah Burch and Freya Kristensen， ed.， “ Accelerating the Sustainability Transition： Exploring Synergies between Adaptation and Mitigation in British Columbian Communities”， Global Environmental Change， Vol. 25， Issue 2， 2014， pp. 41-51.（見(jiàn)圖2）。

其中，減緩與適應(yīng)之間的協(xié)同效應(yīng)一直存在爭(zhēng)議和分歧。所謂減緩與適應(yīng)的協(xié)同效應(yīng)是指應(yīng)對(duì)氣候變化的成本投入產(chǎn)生“1+1<2”的效果，或者應(yīng)對(duì)氣候變化收益產(chǎn)生“1+1>2”的效果。一類觀點(diǎn)認(rèn)為氣候政策存在雙贏的“最優(yōu)解”。如Kane等運(yùn)用模型分析減緩和適應(yīng)的最佳組合，以及氣候風(fēng)險(xiǎn)如何影響減緩和適應(yīng)的協(xié)同Sally Kane and Jason F. Shogren， “Linking Adaptation and Adaptation in Climate Change Policy”， Climate Change， Vol. 45， Issue 1， 2000， pp. 75-102.。Michaelowa指出氣候減緩與適應(yīng)政策的最優(yōu)協(xié)同取決于兩種政策的邊際成本曲線的相對(duì)斜率，而非兩種政策之間的互補(bǔ)或替代關(guān)系A(chǔ)xel Michaelowa， “Mitigation versus Adaptation： The Political Economy of Competition Between Climate Policy Strategies and the Consequences for Developing Countries”， Working Paper in HWWA Discussion Paper， No. 153， 2001.。Hulme等還通過(guò)成本效益分析發(fā)現(xiàn)氣候減緩和適應(yīng)的協(xié)同管理不僅可以持續(xù)降低氣候風(fēng)險(xiǎn)，還能夠有效降低社會(huì)總氣候應(yīng)對(duì)的支出M. Hulme， H. Neufeldt and H. Colyer， “Adaptation and Mitigation Strategies： Supporting European Climate Policy”， the final report from the ADAM project， Rapid Communications in Mass Spectrometry， Vol. 22， Issue 3， 2009， pp. 301-313.。

但是，另一類觀點(diǎn)認(rèn)為氣候減緩與適應(yīng)不存在最優(yōu)協(xié)同效應(yīng)，甚至兩者協(xié)同作用可能小于兩種政策的單獨(dú)效用。如Klein等提出氣候政策不可能被孤立地執(zhí)行，但很多因素如經(jīng)濟(jì)效益、利益相關(guān)者之間的博弈等會(huì)削弱政策之間的協(xié)同效用。過(guò)分追求氣候政策之間的協(xié)同效用并非是理性和經(jīng)濟(jì)的行為R. J. T. Klein， E. L. F. Schipper and S. Dessai， “Integrating Mitigation and Adaptation into Climate and Development Policy： Three Research Questions”， Environmental Science & Policy， Vol. 8， Issue 6， 2005， pp. 579-588.。Hamin和Gurran認(rèn)為城市規(guī)劃政策中氣候減緩和適應(yīng)目標(biāo)存在沖突，過(guò)分強(qiáng)調(diào)該領(lǐng)域的協(xié)同效應(yīng)，將增加氣候風(fēng)險(xiǎn)治理成本E. M. Hamin and N. Gurran， “Urban Form and Climate Change： Balancing Adaptation and Mitigation in the U.S. and Australia”， Habitat International， Vol. 33， Issue 3， 2009， pp. 238-245.。

無(wú)論氣候減緩和適應(yīng)是否存在最優(yōu)均衡，但不可否認(rèn)的是兩者之間的協(xié)同關(guān)系已經(jīng)體現(xiàn)在多個(gè)領(lǐng)域，包括土地規(guī)劃利用、綠色建筑、水資源供給、水電、農(nóng)業(yè)和林業(yè)管理等Rob Swar and Frank Raes， “Making Integration of Adaptation and Mitigation Work： Mainstreaming into Sustainable Development Policies”， Climate Policy， Vol. 7， Issue 4， 2007， pp. 288-303。鄭艷等認(rèn)為，除了以上領(lǐng)域外，城市減緩和適應(yīng)協(xié)同管理的重點(diǎn)領(lǐng)域還主要包括城市生態(tài)系統(tǒng)、能源電力、公共交通系統(tǒng)和水流域管理等鄭艷、王文軍、潘家華：《低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇》，《城市發(fā)展研究》2013年第3期。Dang認(rèn)為，減緩和適應(yīng)的最大協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)生于森林養(yǎng)護(hù)、小型水電和水污染處理H. H. Dang， et al.， “Synergy of Adaptation and Mitigation Strategies in the Context of Sustainable Development： The Case of Vietnam”， Climate Policy， 31， 2003， pp. 81-96.。Hamin通過(guò)對(duì)社區(qū)層面的氣候行動(dòng)開(kāi)展實(shí)踐研究，證實(shí)城市發(fā)展在綠地、交通和洪水（海岸線）建設(shè)方面的多目標(biāo)協(xié)同規(guī)劃，有利于降低減緩和適應(yīng)之間的沖突E. M. Hamin and N. Gurran， “Urban Form and Climate Change： Balancing Adaptation and Mitigation in the U.S. and Australia”， Habitat International， Vol. 33， Issue 3， 2009， pp. 238-245.。

（三）氣候變化應(yīng)對(duì)和可持續(xù)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系

氣候變化對(duì)人口、資本、自然資源的可持續(xù)發(fā)展都具有不確定性作用。當(dāng)氣候風(fēng)險(xiǎn)未被納入國(guó)家和地方的發(fā)展政策的一部分時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展努力會(huì)被“逆轉(zhuǎn)”。特別是，氣候脆弱性具有“貧困陷阱”所謂氣候風(fēng)險(xiǎn)的“貧困陷阱”，是指氣候風(fēng)險(xiǎn)在貧困地區(qū)存在惡性循環(huán)，即越貧困越容易受到氣候事件的影響，而氣候?yàn)?zāi)害又不斷加劇貧困地區(qū)的氣候脆弱性。氣候?yàn)?zāi)害不僅會(huì)加劇貧困地區(qū)的脆弱性，甚至?xí)挂呀?jīng)脫離貧困的地區(qū)呈現(xiàn)“返貧現(xiàn)象”。如1998年洪都拉斯的特大洪水，摧毀了其國(guó)家80%的交通基礎(chǔ)設(shè)施，并引發(fā)食物短缺和傳染疾病的大面積爆發(fā)，導(dǎo)致洪都拉斯發(fā)展幾乎倒退30-50年。反之，適當(dāng)?shù)販p緩和適應(yīng)氣候變化可以促進(jìn)地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。如在經(jīng)濟(jì)維度，清潔能源等氣候減緩政策可以確保綠色生產(chǎn)和消費(fèi)模式等，增加新的商業(yè)機(jī)會(huì)和技術(shù)創(chuàng)新。氣候適應(yīng)政策可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)力，實(shí)現(xiàn)糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；在社會(huì)維度，氣候適應(yīng)性建設(shè)可以促進(jìn)人口健康的改善，緩解地區(qū)沖突、減少貧困等[德] 馬丁·耶內(nèi)克、米蘭達(dá)·施魯斯、克勞斯·托普費(fèi)：《多層級(jí)全球氣候治理的潛質(zhì)》，載袁倩主編《全球氣候治理》，中央編譯出版社2017年版，第86頁(yè)。；在環(huán)境維度，氣候減緩和適應(yīng)政策可以緩解土地、水和糧食等資源之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并促進(jìn)生物多樣性保護(hù)?？梢?jiàn)，氣候政策目標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的增長(zhǎng)性收益。氣候減緩和適應(yīng)行動(dòng)是可持續(xù)發(fā)展的重要手段和工具，將在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)完成的進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。

同樣地，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力也是氣候減緩和適應(yīng)建設(shè)能力的決定性因素。人力資本（健康、教育）、物質(zhì)資本（交通、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施等）、自然資本（水、土地等）、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本（文化、社會(huì)保障、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等）即是國(guó)家福利的重要因素，也是影響社會(huì)脆弱性的主要因素。一個(gè)地區(qū)的人均收入和教育程度越高、財(cái)政經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)制度體系越完善、社會(huì)公共服務(wù)越健全，該地區(qū)遭受自然災(zāi)害的損失會(huì)越低。良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展也會(huì)降低自然災(zāi)害的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性，特別是糧食安全、減貧扶貧、教育和醫(yī)療均等化、生態(tài)環(huán)境、城市規(guī)劃和公共服務(wù)、男女平等等特定發(fā)展領(lǐng)域。2015年聯(lián)合國(guó)成員國(guó)簽署了2030可持續(xù)發(fā)展議程，并通過(guò)了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。其中11個(gè)目標(biāo)均直接涉及應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)，包括提高糧食安全，保障人人享有能源、水資源以及生態(tài)環(huán)境供給，呼吁使用清潔能源、建立抗御型城市，提高生產(chǎn)生態(tài)和社會(huì)的恢復(fù)力及抗災(zāi)能力，可持續(xù)利用海洋資源、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)等內(nèi)容（見(jiàn)表2）。

但氣候政策與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)并非完全重疊，相互之間存在一定沖突性。如沿海地區(qū)的發(fā)展和人口移入將會(huì)增加這些地區(qū)對(duì)海平面上升、洪澇、臺(tái)風(fēng)等氣候?yàn)?zāi)害的脆弱性；氣候減緩行動(dòng)可能增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)損失等。氣候減緩、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展之間的相互影響見(jiàn)圖3。

三、氣候包容性發(fā)展及其協(xié)同效應(yīng)的促進(jìn)因素

（一）氣候風(fēng)險(xiǎn)因素

氣候風(fēng)險(xiǎn)是人類和自然系統(tǒng)的暴露度和脆弱性共同作用的結(jié)果，具有疊加性、復(fù)雜性和不確定性，其影響因素包括氣候致災(zāi)因子、城市承載體的暴露程度和脆弱性Barry Smit and Johanna Wandel， “Adaptation， Adaptive Capacity and Vulnerability”， Global Change， Vol. 16， Issue 3， August 2006， pp. 282-292.。如公式1所示。

風(fēng)險(xiǎn)（R）=氣候危害發(fā)生概率（H）×暴露程度（E）適應(yīng)能力（AP）公式1

隨著極端天氣和氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生頻率和強(qiáng)度不斷加劇，人口、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的暴露度和脆弱性隨之提高，風(fēng)險(xiǎn)疊加作用導(dǎo)致一種氣候?yàn)?zāi)害往往引發(fā)一個(gè)或多層面的社會(huì)次生災(zāi)害，呈現(xiàn)出“蝴蝶效應(yīng)”。如2013年9月的上海遭遇特大型暴雨，浦東部分地面交通癱瘓，擁堵不堪。上海地鐵6號(hào)線和2號(hào)線也分別出現(xiàn)供電故障和設(shè)備失靈，大量乘客滯留在交通樞紐。2015年5月20日，由于連降暴雨誘發(fā)的突發(fā)性山體滑坡，造成貴陽(yáng)市云巖區(qū)頭橋社區(qū)兩棟居民樓突然坍塌，16人遇難。2016年4月，民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅第一季度洪澇災(zāi)害造成的房屋倒塌損失已經(jīng)達(dá)到2009年以來(lái)平均房屋倒塌損失的1.5倍。

正如恩科斯所說(shuō)“沒(méi)有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償”。城市對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的“自覺(jué)”不會(huì)自然發(fā)生，往往是重大災(zāi)難后的一種痛苦反思。一方面，氣候風(fēng)險(xiǎn)的不斷升級(jí)，促使氣候適應(yīng)行動(dòng)越來(lái)越受到各個(gè)國(guó)家和地方不同層面的重視，其中水系統(tǒng)管理、增加城市綠地面積、綠色建筑、居民家庭的水和能源設(shè)施更新改造等措施也對(duì)節(jié)能減排產(chǎn)生積極效應(yīng)。另一方面，重大災(zāi)害不斷激發(fā)風(fēng)險(xiǎn)治理模式轉(zhuǎn)型。1952年倫敦?zé)熿F事件成為1956年通過(guò)《空氣凈化法案》的重要催化劑；2006年新奧爾良卡特琳娜臺(tái)風(fēng)和2012年的紐約桑迪颶風(fēng)帶動(dòng)了美國(guó)氣候適應(yīng)行動(dòng)從地方層面升級(jí)到國(guó)家治理；2011年1月，澳洲昆士蘭州的水災(zāi)促使其政府著手完善相關(guān)政策法規(guī)并相繼出臺(tái)了《洪災(zāi)行動(dòng)計(jì)劃》和《靈活應(yīng)對(duì)洪災(zāi)的未來(lái)戰(zhàn)略2012-2031》。氣候?yàn)?zāi)害的“鏈?zhǔn)健狈磻?yīng)讓政府和公眾開(kāi)始認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的以單一部門(mén)、單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)為主導(dǎo)的災(zāi)害管理模式已經(jīng)不能滿足氣候風(fēng)險(xiǎn)防范的需求。即使城市不同管理部門(mén)共同介入城市氣候風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)和韌性建設(shè)，但不同部門(mén)的投資項(xiàng)目之間相互缺乏銜接與協(xié)調(diào)，也將導(dǎo)致政策沖突以及資金和資源的浪費(fèi)。氣候風(fēng)險(xiǎn)以及其帶來(lái)的“內(nèi)嵌式”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將促進(jìn)氣候風(fēng)險(xiǎn)治理向多目標(biāo)、多部門(mén)協(xié)同治理和系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)型。

（二）生態(tài)環(huán)境因素

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)等作為氣候容量的承載對(duì)象，通過(guò)幾個(gè)途徑影響氣候容量。一是生態(tài)系統(tǒng)的棲息功能，主要指土壤的形成、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)以及初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)等。該功能對(duì)于氣候容量的影響可體現(xiàn)在森林的碳循環(huán)和碳儲(chǔ)存作用。二是生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能，主要指生態(tài)系統(tǒng)除了自身生產(chǎn)功能提供市場(chǎng)性商品（如淡水、木材、食品等資源）外，其自我恢復(fù)和自凈能力還發(fā)揮對(duì)空氣、氣候、水質(zhì)、自然災(zāi)害規(guī)避等方面的調(diào)節(jié)功能。如調(diào)解氣溫、水循環(huán)和減緩極端氣候?yàn)?zāi)害的發(fā)生。三是生態(tài)系統(tǒng)的健康文化功能，主要指生態(tài)環(huán)境對(duì)控制病蟲(chóng)害的爆發(fā)、維護(hù)和改善人的身心健康所提供的服務(wù)功能歐陽(yáng)志云、王如松、趙景柱：《生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)》，《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)》1999年第5期。如空氣質(zhì)量的改善將提高人體健康和抵抗氣候?yàn)?zāi)害的適應(yīng)能力。

可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能同時(shí)發(fā)揮減緩和適應(yīng)氣候變化影響的作用。如河道整治和修復(fù)一方面可以降低水體營(yíng)養(yǎng)成分釋放的沼氣等溫室氣體，而且可以提升對(duì)內(nèi)洪內(nèi)澇的滯蓄能力，降低城市對(duì)洪澇災(zāi)害的脆弱性；屋頂綠化在降低樓宇空調(diào)降溫的能耗的同時(shí)，還發(fā)揮著調(diào)節(jié)微氣候和緩解城市“熱島效應(yīng)”的作用，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)高溫的適應(yīng)能力；公共綠地網(wǎng)絡(luò)和海岸線綠道建設(shè)在增加碳匯的同時(shí)，也在增加公共避險(xiǎn)空間和提高城市路面雨水入滲等。

而相反，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受破壞，生態(tài)環(huán)境對(duì)氣候容量的剛性約束，會(huì)通過(guò)生態(tài)安全的傳導(dǎo)性導(dǎo)致“疊加災(zāi)害”爆發(fā)。特別是隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，缺乏理性的城市土地利用造成河道填埋、綠地減少、土地硬化等城建行為頻有發(fā)生，甚至城市氣候敏感地帶如河口沿岸、水源地等生態(tài)功能區(qū)域被開(kāi)發(fā)利用，城市生態(tài)環(huán)境對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的自我恢復(fù)能力被人為地降低。因此，通過(guò)有效的生態(tài)環(huán)境措施提高土地、水資源和森林等生態(tài)環(huán)境的承載力，有利于提高氣候資源的安全閾值。良好的環(huán)境治理績(jī)效對(duì)氣候包容性發(fā)展具有重要作用。

（三）政策規(guī)制因素

氣候減緩和適應(yīng)的協(xié)同效應(yīng)可以分為兩種類型：一種是自發(fā)性（偶然性）協(xié)同，其不是對(duì)氣候變化做出有意識(shí)的協(xié)同規(guī)劃，而是自然系統(tǒng)中的生態(tài)應(yīng)激，或者人類系統(tǒng)中市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)福利變化所啟動(dòng)的反應(yīng)。如開(kāi)展熱電聯(lián)供項(xiàng)目既可以節(jié)約能源降低碳排放，還可以增加電網(wǎng)的氣候韌性。但地方開(kāi)展熱電聯(lián)供項(xiàng)目的最主要?jiǎng)右蛲鶃?lái)自于減排壓力和能源節(jié)約的經(jīng)濟(jì)效益，而非氣候風(fēng)險(xiǎn)因素的考慮。

相對(duì)應(yīng)，另一種協(xié)同效應(yīng)的發(fā)生是計(jì)劃性的，是建立在氣候應(yīng)對(duì)成本和效益分析基礎(chǔ)上的一種協(xié)同治理結(jié)果。其關(guān)鍵是城市發(fā)展在綠地、交通和洪水（海岸線）等建設(shè)方面的多目標(biāo)協(xié)同規(guī)劃。目前計(jì)劃性氣候協(xié)同治理案例非常少見(jiàn)，氣候協(xié)同以自發(fā)和零散活動(dòng)為主鄭艷、王文軍、潘家華：《低碳韌性城市：理念、途徑與政策選擇》，《城市發(fā)展研究》2013年第3期。其主要原因包括：一是在當(dāng)前的全球氣候治理框架下，氣候減緩行動(dòng)占據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的主導(dǎo)地位。盡管氣候適應(yīng)和氣候韌性建設(shè)的重要性在近年來(lái)正在獲得越來(lái)越多的關(guān)注，但氣候減緩和氣候適應(yīng)在政策和資金的支持上仍存在差異。綠色氣候基金（The Green Climate Fund，GCF）80%氣候資金用于氣候減緩（其中包括15%用于REDD），僅有15%用于氣候適應(yīng)行動(dòng)。適應(yīng)行動(dòng)的重要性未得到充分認(rèn)識(shí)。二是氣候減緩和適應(yīng)在行動(dòng)機(jī)制上的差異性，導(dǎo)致兩種政策目標(biāo)的利益相關(guān)者完全不同。氣候減緩行動(dòng)的收益是非直接的和全球性的，而氣候適應(yīng)行動(dòng)主要是地方利益相關(guān)者主導(dǎo)的“自下而上”行動(dòng)，收益是直接的和區(qū)域性的。在地方層面將全球性的長(zhǎng)期氣候目標(biāo)和地方的優(yōu)先適應(yīng)性目標(biāo)相結(jié)合是一個(gè)挑戰(zhàn)Alison Shaw， Sarah Burch and Freya Kristensen， ed.， “ Accelerating the Sustainability Transition： Exploring Synergies between Adaptation and Mitigation in British Columbian Communities”， Global Environmental Change， Vol. 25， Issue 2， 2014， pp. 41-51.。三是氣候協(xié)同管理具有跨部門(mén)、跨區(qū)域特點(diǎn)，涉及氣象、水利、能源等多個(gè)部門(mén)，區(qū)域與行業(yè)之間如何打破信息和數(shù)據(jù)共享的行政壁壘，降低內(nèi)部交易成本是氣候協(xié)同治理的困境。

四、氣候政策協(xié)同效應(yīng)的治理路徑與政策建議

（一）增強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在精準(zhǔn)識(shí)別氣候風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上規(guī)劃和制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

認(rèn)識(shí)氣候風(fēng)險(xiǎn)、重視氣候風(fēng)險(xiǎn)是促進(jìn)氣候變化協(xié)同治理的重要前提。盡管氣象風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)檢測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警的能力不斷提高，但惡劣氣象條件引發(fā)的大面積交通事故、排水系統(tǒng)的“消化不良”、房屋倒塌以及農(nóng)村地區(qū)氣候防護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，暴露出發(fā)展中的氣候風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺失。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，“對(duì)可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)黨委和政府要增強(qiáng)責(zé)任感和自覺(jué)性”。政策決策者要提高對(duì)氣候安全重要性的認(rèn)識(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到氣候風(fēng)險(xiǎn)正在由單一風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)榀B加的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，由局部的氣候風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。目前，全球氣候變暖已嚴(yán)重影響自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)糧食安全、水資源安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、能源安全、重大工程安全、經(jīng)濟(jì)安全等諸多傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域構(gòu)成威脅。以人民安全為宗旨，提高可持續(xù)發(fā)展中的氣候韌性能力迫在眉睫。

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)規(guī)劃需要建立在精準(zhǔn)識(shí)別氣候風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，要有跑在風(fēng)險(xiǎn)前面的意識(shí)。這就需要“摸清家底”，對(duì)區(qū)域氣候風(fēng)險(xiǎn)脆弱性的“短板”進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。要根據(jù)區(qū)位氣候特征以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，主動(dòng)地、全方位地、全領(lǐng)域地查找氣候風(fēng)險(xiǎn)脆弱性的“短板”，明確氣候風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)于引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的薄弱環(huán)節(jié)，全面提升防范氣候風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力。

（二）中央政府引導(dǎo)，打破經(jīng)濟(jì)部門(mén)的界限，促進(jìn)“海綿城市”和“低碳城市”的協(xié)同規(guī)劃

中國(guó)的自主貢獻(xiàn)協(xié)議已經(jīng)顯示國(guó)家通過(guò)減碳和適應(yīng)兩種途徑加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力的決心。但在資源有限的條件下，如何兼顧節(jié)能減排和氣候韌性建設(shè)的雙重目標(biāo)，仍有待系統(tǒng)性研究和規(guī)劃。主動(dòng)挖掘部門(mén)和區(qū)域?qū)用娴臏p緩和適應(yīng)行動(dòng)協(xié)同關(guān)系，不僅可以提高功能效用，而且在避免造成新的低碳脆弱鏈或適應(yīng)性排放方面發(fā)揮積極作用。國(guó)家層面要積極發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，鼓勵(lì)氣候減緩和氣候適應(yīng)目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)技術(shù)納入行業(yè)政策和更廣泛的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，有效避免不同目標(biāo)策略之間的沖突性和不一致性。

目前我國(guó)正在建設(shè)的“管廊城市”、“海綿城市”和“低碳城市”都是增加城市氣候包容性發(fā)展的重要抓手。國(guó)家層面需要運(yùn)用前瞻性思維制訂適應(yīng)氣候變化的詳細(xì)行動(dòng)計(jì)劃，系統(tǒng)地統(tǒng)籌“海綿城市”、“管廊城市”和“低碳城市”建設(shè)?！肮芾瘸鞘小焙汀昂＞d城市”建設(shè)即需要基于對(duì)未來(lái)氣候風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，提高城市排水管道、蓄洪工程、地下電網(wǎng)、熱網(wǎng)、燃?xì)饩W(wǎng)應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的冗余度，更需要在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展全生命周期內(nèi)的溫室氣體排放監(jiān)測(cè)和評(píng)估。同樣地，“低碳城市”建設(shè)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施投入和更新改造需要增加氣候韌性建設(shè)要求。我國(guó)需要評(píng)估未來(lái)30-50年的氣候風(fēng)險(xiǎn)及其潛在損失，針對(duì)不同氣候變化情景下海平面上升、風(fēng)暴潮、高溫?zé)崂恕⒊鞘泻樗?、干旱等?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，對(duì)地方能源生產(chǎn)布局、工業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整以及大型生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)展設(shè)計(jì)規(guī)劃和建設(shè)改造。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“鎖定效應(yīng)”不僅體現(xiàn)在能源消耗強(qiáng)度和生態(tài)足跡上，其對(duì)未來(lái)確定性氣候風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)能力也具有明顯鎖定效應(yīng)。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施綠色化過(guò)程中還需要對(duì)其氣候風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)能力作出前瞻性的氣候適應(yīng)規(guī)劃。

（三）借助信息科技手段，提高城市精細(xì)化管理能力，打造氣候智慧型城市

氣候包容性發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，并具有典型的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”特征。其對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)治理能力、信息收集處理能力和跨區(qū)域、跨部門(mén)的資源調(diào)配能力都提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。氣候包容性發(fā)展需要與智慧城市建設(shè)相融合，智慧型氣候政策能夠?yàn)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)許多可能的協(xié)同效益。如運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)和“全民參與”的“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)來(lái)摸清城市“家底”，不僅可以提高城市精細(xì)化管理能力，而且有利于促進(jìn)社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候減緩和適應(yīng)的“全民運(yùn)動(dòng)”，鼓勵(lì)多元化利益相關(guān)者包括地方和公眾層面積極參與氣候兼容發(fā)展。

目前，我國(guó)大數(shù)據(jù)和智能科技技術(shù)在降低碳排放和控制溫室氣體方面正在發(fā)揮積極作用，包括減少高峰用電、降低交通排放、提高樓宇能效、提高廢棄物回收利用的效率和規(guī)模等。但我國(guó)要促進(jìn)氣候包容性發(fā)展，還需要構(gòu)建氣候風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，整合人口、氣候、自然資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，對(duì)城市系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展評(píng)估?；A(chǔ)設(shè)施在碳排放和適應(yīng)能力方面都存在“鎖定效應(yīng)”，氣候風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)可以根據(jù)城市運(yùn)營(yíng)歷史數(shù)據(jù)（如降雨量下的積水點(diǎn)分布、城市主要交通擁堵分布等）和相關(guān)事件（如城市正在施工道路、體育比賽等潛在人群集聚事件、交通峰值等），在基礎(chǔ)設(shè)施的能耗效率管理和氣候韌性建設(shè)規(guī)劃方面提供系統(tǒng)性決策依據(jù)，以及減少不同公共管理部門(mén)之間氣候行動(dòng)的重復(fù)投資。目前各個(gè)國(guó)家都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到智能技術(shù)在城市系統(tǒng)管理中的重要作用，如日本、倫敦、巴黎均在城市2050規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)利用數(shù)據(jù)和科技指導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施的綠色投資和建設(shè)。

（四）充分認(rèn)識(shí)資源脆弱性，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境在氣候兼容發(fā)展中的重要作用

氣候變化和大規(guī)模城市化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的疊加影響，導(dǎo)致環(huán)境惡化和資源短缺加劇，生態(tài)恢復(fù)力不斷下降。因地制宜地實(shí)施生態(tài)型適應(yīng)措施不僅可以減緩暴雨、熱浪等氣候變化的不利影響，而且可以涵養(yǎng)水源、保持水土、增加城市環(huán)境容量。另一方面，國(guó)家層面需要推動(dòng)氣候風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、環(huán)境資源脆弱性評(píng)估和碳排放清單被一同納入國(guó)家和地方的發(fā)展戰(zhàn)略。如生物質(zhì)能和水電發(fā)展需要基于水資源安全的數(shù)量剛性評(píng)估；沿海氣候韌性建設(shè)需要環(huán)境評(píng)估，以確保不影響生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

此外，生態(tài)環(huán)境是氣候容量的剛性約束，其中水資源是各類資源中的關(guān)鍵性戰(zhàn)略資源。目前水資源對(duì)能源供給安全和糧食供給安全的“短板效應(yīng)”，尚未引起足夠重視。我國(guó)能源供給和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)水資源的依賴度高，在干旱和能源需求增加的背景下，能源、水資源和土地（或者糧食）的供求矛盾日益激化。特別是河北、山西、山東、河南、江蘇、山西、湖北、安徽等地屬于干旱頻發(fā)區(qū)和多發(fā)區(qū)。這些地區(qū)既是我國(guó)農(nóng)耕生產(chǎn)的核心地帶（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的38%），同時(shí)也是我國(guó)煤炭能源的主要輸出地，煤炭?jī)?chǔ)量約占全國(guó)總儲(chǔ)量一半以上。干旱災(zāi)害將凸顯這些地區(qū)能源和糧食在水資源利用中的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，水源、糧食和能源之間構(gòu)筑的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)存在“系統(tǒng)性危機(jī)”。

因此，在氣候包容性發(fā)展中，要特別重視能源和水資源之間的協(xié)同管理。首先國(guó)家在制定能源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)政策時(shí)，要充分考慮其對(duì)水資源產(chǎn)生的影響，使之與我國(guó)的最嚴(yán)格水資源管理制度相協(xié)調(diào)。一方面，根據(jù)我國(guó)不同地區(qū)的能源和水資源的匹配情況，因地制宜地制定能源生產(chǎn)政策和發(fā)展規(guī)劃，避免或者減少在干旱缺水地區(qū)進(jìn)行需水量和耗水量過(guò)大的能源生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)活動(dòng)。自2006年開(kāi)始，美國(guó)能源部就開(kāi)始研究和起草水資源-能源路線圖。美國(guó)能源部提出，未來(lái)能源領(lǐng)域的政策、規(guī)定和投資都需要考慮水資源因素。另一方面，在新能源發(fā)展政策方面，要充分評(píng)估新能源生產(chǎn)對(duì)水資源產(chǎn)生的影響，鼓勵(lì)和支持耗水量較少或者基本不消耗和不污染水資源的新能源發(fā)展。另外，在水資源開(kāi)發(fā)、輸送、利用以及處理領(lǐng)域，提高能源利用效率，促進(jìn)低耗水量的清潔能源和再生能源在這一領(lǐng)域的推廣應(yīng)用。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： In post-Paris， global climate governance has proposed some new requirements for the synergy governance among climate mitigation， adaptation and development. The climate compatible development with these three targets has appeared systematic characters and cost-effectiveness， which have important impacts on developing countries. This research analyzed the relationships among mitigation， adaptation and sustainable development， and the influent factors for the synergy among them. This research resulted in that synergy planning and smart city development would promote the abilities of system management which would facilitate the planning synergy effects among climate mitigation， adaptation and sustainable development. Furthermore， the environmental performance would play an important role in the synergy effect of climate compatible development.

Keywords： Climate Change； Climate Policy Innovation； Synergy Effect； Climate Compatible Development