新形勢下民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的定位及其實現(xiàn)路徑

杜頁川 何偉

摘 要：隨著黨深化依法治國實踐的不斷推進，法院解決執(zhí)行難力度的不斷加大以及監(jiān)察機關(guān)的成立等客觀形勢下，檢察院對法院執(zhí)行活動的監(jiān)督已逐步被重視，執(zhí)行檢察監(jiān)督將成為有別于其他類型的新的法律監(jiān)督方式，對于該監(jiān)督的性質(zhì)、方式及實現(xiàn)途徑亟須新的認識和思考。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行檢察監(jiān)督;定位;實現(xiàn)途徑

中圖分類號：D925.1

文獻標(biāo)識碼：A

收稿日期：2018-11-04

作者簡介：杜頁川（1986—），女，江蘇鎮(zhèn)江人，助理檢察員，本科;

何 偉（1967—），男，江蘇揚中人，本科，副檢察長。

我國民事訴訟法第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！钡敲袷略V訟法并未對監(jiān)督的范圍、方式做具體的規(guī)定，實踐中檢察院在對法院民事執(zhí)行監(jiān)督的過程中往往感到困惑、混亂。隨著十八大、十九大“深化依法治國實踐”，一系列新的情況擺放在檢察機關(guān)面前，對檢察機關(guān)如何行使法律監(jiān)督職能提出了新的要求，檢察機關(guān)將面臨新的考驗。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)

1.黨的深化依法治國實踐要求的推進

黨從十八大《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》開始就將“保證公正司法，提高司法公信力”提升到新的層次，特別是將完善對司法活動的監(jiān)督，完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督必將成為新形勢下檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容。黨的十九大要求進一步推進落實司法責(zé)任制，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作為新類型監(jiān)督也是“深化依法治國實踐”的重要舉措之一。

2.人民法院解決執(zhí)行難問題力度加大

黨的十八屆四中全會明確提出要“切實解決執(zhí)行難，依法保障勝訴當(dāng)事人及時實現(xiàn)權(quán)益”。2016年3月，最高法在十二屆全國人大四次會議上提出“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”。最高法還在其出臺的工作綱要中確定了“基本解決執(zhí)行難”的總體目標(biāo)和核心指標(biāo)。解決執(zhí)行難的意義在于加強法院裁判文書的權(quán)威性，真正做到“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。各級地方法院都將執(zhí)行工作放在極其重要的位置上。對檢察機關(guān)而言，如何把握裁判文書權(quán)威性和加強民事執(zhí)行檢察監(jiān)督之間的尺度將是一個挑戰(zhàn)，把握民事執(zhí)行檢察監(jiān)督如何進一步促進解決執(zhí)行難問題亦是一個契機。

3.監(jiān)察委的成立和監(jiān)察法的實施

國家監(jiān)察體制改革是建立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，黨中央將國家監(jiān)察體制改革納入全面深化改革總體部署，目前改革實踐成果成為憲法規(guī)定，國家監(jiān)察委已然成立，各地監(jiān)察部門也紛紛掛牌。監(jiān)察機關(guān)的主要職責(zé)是對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進行監(jiān)督，對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查，對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)等，新頒布的監(jiān)察法已將該職責(zé)予以立法。在對待包括民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的各項監(jiān)督職能方面，檢察機關(guān)應(yīng)重新審視自己監(jiān)督的定位，讓自己的法律監(jiān)督職能與監(jiān)察委的監(jiān)督職能相輔相成而又避免越俎代庖、重復(fù)勞作。

二、檢察機關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的定位

1.是對執(zhí)行活動的監(jiān)督，而非生效裁判文書的監(jiān)督

檢察機關(guān)是否能夠啟動暫緩執(zhí)行建議，一直以來爭議較大。很多檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員堅持認為暫緩執(zhí)行檢察建議，是檢察監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，是執(zhí)行監(jiān)督的重要方式。筆者認為，暫緩執(zhí)行建議不能作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式。最高法在《關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》中已經(jīng)明確檢察院對法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據(jù)。最高法之所以如此批復(fù)，并非否定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，其目的是保證裁判文書的權(quán)威性。如檢察機關(guān)認為已生效裁判文書存在事實錯誤或適用法律錯誤，或當(dāng)事人申訴理由需要抗訴的，為避免法院再審后可能出現(xiàn)執(zhí)行回轉(zhuǎn)難，而向法院提出暫緩執(zhí)行建議，這其實不是對執(zhí)行本身的監(jiān)督，而是對民事審判活動的監(jiān)督。新民事訴訟法明確規(guī)定，按照審判監(jiān)督程序進入再審的，原執(zhí)行應(yīng)當(dāng)中止，但法院未中止的或在申訴階段確有充分證據(jù)表明原生效裁判文書確有錯誤的，如不暫緩執(zhí)行將造成嚴重后果的情形的，檢察機關(guān)可提出暫緩執(zhí)行的建議作為對民事審判監(jiān)督的內(nèi)容之一。有的同志會說，這有什么區(qū)別？筆者認為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作為新類型的監(jiān)督，必然有著民事審判監(jiān)督的不同之處，兩者監(jiān)督方式、規(guī)則、理念存在顯著區(qū)別，因此如何理解暫緩執(zhí)行建議，對它的適用將有著重要意義。黨中央推進深化依法治國實踐，生效裁判文書的權(quán)威性保障也將是實踐內(nèi)容之一，如果僅是對執(zhí)行本身的原因提出暫緩建議，將嚴重削弱檢察機關(guān)的權(quán)威性，不利于解決執(zhí)行難問題，不能保障申請執(zhí)行人的正當(dāng)權(quán)益，如果是裁判文書本身的問題，將啟動審判監(jiān)督程序，將暫緩執(zhí)行建議作為民事審判監(jiān)督的內(nèi)容，不在民事執(zhí)行活動中探討，不僅會避免法檢兩家的矛盾，也能切實保障人民的權(quán)益。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督定位于執(zhí)行活動本身，而非對生效裁判文書的監(jiān)督。

2.是對執(zhí)行行為的監(jiān)督，而非執(zhí)行人員的監(jiān)督

2011年3月，最高法和最高檢出臺《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），該《通知》對哪些法院的執(zhí)行行為需要檢察機關(guān)予以監(jiān)督，對今后民事執(zhí)行檢察監(jiān)督立法有著借鑒意義?！锻ㄖ返诙l明確了五類執(zhí)行行為，可以看出，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的定位在于執(zhí)行行為是否規(guī)范、合理。對執(zhí)行人員存在的違法執(zhí)行的問題，不是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督、檢察建議的主要內(nèi)容。檢察建議的目的是要求法院意識到并糾正自己的違法執(zhí)行行為，最終保障執(zhí)行走上正軌，讓申請執(zhí)行人實現(xiàn)自己的權(quán)益。比如，檢察建議中指出發(fā)現(xiàn)法院收到執(zhí)行案款后超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的，要求法院盡快將案款予以發(fā)放，至于具體執(zhí)行法官是誰并不一定在檢察建議中提及。監(jiān)察委成立后，對國家工作人員違法亂紀(jì)行為的監(jiān)督權(quán)已逐步由各地監(jiān)察機關(guān)行使。當(dāng)然，針對法院執(zhí)行人員因過失造成執(zhí)行行為存在瑕疵甚至不當(dāng)?shù)?，檢察機關(guān)仍可在執(zhí)行監(jiān)督檢察建議中向法院指出并要求改正。

3.具有支持性的監(jiān)督，并非單方糾錯的監(jiān)督

檢、法兩家均是司法機關(guān)，性質(zhì)與目的是維護社會公平正義，保障人民根本利益。唯有支持與合作才能共贏。學(xué)界和實務(wù)界有不同的認識，形成了兩種不同的觀點。一是認為對民事執(zhí)行實施監(jiān)督的目的僅在于監(jiān)督法院，旨在糾正和消除法院的違法執(zhí)行行為，二是認為執(zhí)行監(jiān)督的目的更傾向于“支持”。司法的獨立性要求其在司法活動中不能受到外界干擾，但現(xiàn)實中，個人甚至政府對法院民事審判、執(zhí)行都存在各種形式的干擾，針對這些干擾，檢察機關(guān)提出排除妨礙的檢察建議，此監(jiān)督方式表現(xiàn)對法院的“支持”。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程也是法律適用過程，該監(jiān)督制度定位應(yīng)通過對法院執(zhí)行活動中的監(jiān)督來保障民事執(zhí)行權(quán)的正確行使，這其中就包括監(jiān)督法院執(zhí)行行為和支持法院依法執(zhí)行兩個方面。這里支持以監(jiān)督為前提，是在監(jiān)督基礎(chǔ)上支持。

三、檢察機關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實現(xiàn)途徑

1.堅持民事執(zhí)行檢察監(jiān)督所適用的原則

第一，監(jiān)督、支持并重。司法的中立性，需要有效的方式排除干擾，檢察機關(guān)可以監(jiān)督的方式對法院予以支持。目前法院執(zhí)行壓力較大，如檢察機關(guān)只強調(diào)監(jiān)督，而不予以支持，因為易產(chǎn)生抵觸情緒。因此既要履行好監(jiān)督職責(zé)，又要支持法院做好服判息訴工作，共同維護司法權(quán)威。

第二，效率、公平并重。執(zhí)行相較于審判而言，更強調(diào)效率。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督本質(zhì)追求生效裁判文書所確立的結(jié)果得以迅速實現(xiàn)。當(dāng)然如果過于追求執(zhí)行的效率性，可能會在一定程度上與執(zhí)行的正當(dāng)性價值發(fā)生沖突，畢竟執(zhí)行過程中仍存在實體問題，比如，執(zhí)行異議及執(zhí)行異議之訴。如果效率和公正的問題沒有搞好，債務(wù)人、第三人的合法利益就可能會因為國家權(quán)力的強制性介入而受損。

第三，合法亦合理。必須在法律框架內(nèi)嚴格行事，依法采取民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式。要特別強調(diào)檢察權(quán)的“謙抑性”，檢察機關(guān)須保持中立，以事實和法律依據(jù)為衡量和判斷的依據(jù);同時尊重法院的審判權(quán)，在國家制度運行層面上依法履行有限監(jiān)督的職能。此外，檢察機關(guān)在個案中所采取的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式要注意合理性運用，以實現(xiàn)民事執(zhí)行工作為目的。

2.完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具體機制

第一，著力克服“重刑輕民”的傳統(tǒng)執(zhí)法思想，把執(zhí)行監(jiān)督工作擺在檢察工作的重要位置。加強民事業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，配強民事執(zhí)行監(jiān)督專業(yè)人才，充實民事辦案力量。

第二，建立動態(tài)監(jiān)督跟蹤機制，針對法院執(zhí)行立案、結(jié)案情況建立清冊，實施動態(tài)監(jiān)督;制作執(zhí)行監(jiān)督具體操作規(guī)則，在規(guī)則指引下進行調(diào)查取證、結(jié)合詢問當(dāng)事人等綜合審查，最終形成監(jiān)督?jīng)Q定。

第三，加強監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機制，正確處理好與黨委、人大、法院的關(guān)系。檢察機關(guān)要積極爭取黨和權(quán)力機關(guān)支持，自覺接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，政法委指導(dǎo)和人大監(jiān)督，主動匯報執(zhí)行監(jiān)督進展情況和存在的問題。加強監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機制的主要形式，包括定期座談、會議互邀、信息溝通等，必要情況下得到法院的理解與支持。

3.完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式主要以檢察建議為主，即檢察院發(fā)現(xiàn)有違法侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定，應(yīng)及時以檢察建議的方式督促法院進行糾正。檢察建議的類型越細化，越容易針對不同的執(zhí)行問題實施更有效的監(jiān)督。具體而言，包括重啟執(zhí)行檢察建議、督促執(zhí)行檢察建議、變更執(zhí)行檢察建議、糾正執(zhí)行檢察建議等。重啟檢察建議，針對經(jīng)原申請執(zhí)行人提出申訴，查實確有重新具備可供執(zhí)行條件但法院遲遲未啟動的。督促檢察建議，針對法院在執(zhí)行程序中有拖延執(zhí)行、推諉執(zhí)行的。變更執(zhí)行建議，針對法院的執(zhí)行措施如不變更方式方法，將極大損害當(dāng)事人利益或國家、社會公共利益的。糾正檢察建議，針對法院執(zhí)行工作出現(xiàn)失誤或者錯誤的，如查封了并非屬于被執(zhí)行人的財產(chǎn)等。

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