制止“奇葩政策”的秩序維度

毛壽龍

【摘要】任何事物都是有秩序維度的，“奇葩政策”也是如此。從技術(shù)層面可以局部性解決“奇葩政策”，但如果要全面解決“奇葩政策”，就需要從秩序維度入手。改變“奇葩政策”的秩序維度，讓其失去秩序的支持。

【關(guān)鍵詞】“奇葩政策” 秩序維度 政策制定

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“奇葩政策”的含義是，人們從經(jīng)驗(yàn)就可以判斷出一項(xiàng)政策不具備合理性，很難貫徹執(zhí)行。如“復(fù)婚不準(zhǔn)操辦酒席，違者禮金一律沒收”“按教師學(xué)科分配生二孩名額”“就業(yè)、入學(xué)須提供父母無犯罪記錄證明”等。這種政策不僅直接影響了老百姓的正常生活、破壞了正常的公共政策生態(tài)，而且會(huì)影響公共政策和公共管理的質(zhì)量，損害政府公信力。

政策制定要尋求“責(zé)任”與“創(chuàng)新”之間的平衡

一些人認(rèn)為，“奇葩政策”之所以出臺，與文件指定太隨意有關(guān)。通過建立健全政策制定的責(zé)任機(jī)制可以產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，能夠讓政策制定者和簽發(fā)者真正承擔(dān)起自己應(yīng)有的責(zé)任，從而杜絕“奇葩政策”。也有人認(rèn)為，在全面深化改革進(jìn)程中，需要鼓勵(lì)各個(gè)方面的創(chuàng)新，如果一味強(qiáng)調(diào)政策制定的責(zé)任問題，勢必會(huì)削弱一些人的創(chuàng)新動(dòng)力。因?yàn)閯?chuàng)新往往需要?jiǎng)?chuàng)新者要有敢于開拓的創(chuàng)造精神，這個(gè)時(shí)候，如果強(qiáng)調(diào)太多的責(zé)任，那么可能會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新者，尤其是不斷創(chuàng)新者總是會(huì)遇到這樣或那樣的責(zé)任問題。從靜態(tài)來看，不創(chuàng)新者沒有責(zé)任，創(chuàng)新者經(jīng)常需要承擔(dān)責(zé)任，這會(huì)鼓勵(lì)因循守舊者，打擊創(chuàng)新者的積極性；從動(dòng)態(tài)來看，多輪打擊創(chuàng)新者的結(jié)果是，創(chuàng)新者可能因?yàn)樨?zé)任問題而出局，直接導(dǎo)致政府創(chuàng)新力不足。

筆者認(rèn)為，純粹強(qiáng)調(diào)責(zé)任而忽略創(chuàng)新是不對的，而一味強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新忽略責(zé)任也是有偏頗的。與企業(yè)文化相比，政府部門的文化相對保守，所以管理學(xué)家都希望政府向企業(yè)學(xué)習(xí)、政府管理向企業(yè)管理學(xué)習(xí)。但因強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新而任由“奇葩政策”存在，讓制定“奇葩政策”的人逃避責(zé)任追究是萬不可取的。

從秩序維度入手制止“奇葩政策”

在秩序?qū)W者看來，要制止“奇葩政策”，需要從秩序維度入手，通過提升公共政策各個(gè)方面的秩序維度來提升公共政策的質(zhì)量。從公共政策的原始秩序來看，其基本環(huán)節(jié)包括選擇公共政策議題進(jìn)入議程、確定公共政策的問題、制定公共政策方案、對公共政策進(jìn)行預(yù)評估、公共政策進(jìn)入執(zhí)行過程，然后對公共政策的執(zhí)行進(jìn)行督查，公共政策執(zhí)行后，需要有一個(gè)結(jié)果評估，最后還要決定公共政策是否需要終止和繼續(xù)。這一系列過程，都需要依靠一個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行，原始團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，可以說是確保公共政策原始秩序質(zhì)量的一個(gè)重要因素?？梢哉J(rèn)為，如果一個(gè)政府及其部門在以上環(huán)節(jié)中都配備了適當(dāng)?shù)娜藛T團(tuán)隊(duì)，那么這些“奇葩政策”，在任何一個(gè)階段都可能被快速排除。

政府秩序是有等級性的，這一特性能夠確保行政管理活動(dòng)順利進(jìn)行，從而節(jié)約公共政策執(zhí)行過程中的秩序成本。而等級性在公共政策的制定過程中也會(huì)出現(xiàn)一些負(fù)面效應(yīng)，公共政策的制定往往需要每一個(gè)參與者暢所欲言，讓信息和智慧迸發(fā)。但在多數(shù)情況下，較低職位等級的人往往難以充分表達(dá)意見，而高職位等級的人則可能過度表達(dá)自己的意見。這會(huì)導(dǎo)致公共政策討論不充分，而“奇葩政策”的不合理性很可能在討論階段被忽略。這說明，公共政策討論和制定過程中保證讓每一個(gè)人，尤其是掌握一線信息和經(jīng)驗(yàn)的人員能夠充分發(fā)表意見至關(guān)重要。秩序?qū)W者認(rèn)為，討論時(shí)高等級的官員最好承擔(dān)主持人的角色，讓每一個(gè)參與者能夠按照程序充分參與討論，把時(shí)間傾斜給低等級但更“接地氣”的官員，主持人到最后再表達(dá)意見，充分發(fā)揮民主集中制的作用。

很多“奇葩政策”的出臺，其原因還在于公共政策制定過程中原始秩序往往缺乏開放性。政府及其部門內(nèi)部相互之間的上下垂直關(guān)系、左右橫向關(guān)系，一旦存在信息閉塞，互不溝通的問題，那么政府及其各個(gè)部門所得到的都是充分加工后的信息，這些信息的語言往往是模棱兩可的，具有很強(qiáng)的模糊性和一般性?！捌孑庹摺钡某雠_，一個(gè)主要原因就是公共政策制定過程中原始秩序的封閉性。要打開其封閉性，才能真正從秩序維度解決這一問題。為此，秩序?qū)W者的建議是，只要在制定過程中的政策，都要在政府部門外部或者政府部門內(nèi)部公開，讓政府各部門相關(guān)人員都能夠接觸到這些政策，并要求大家提出意見和建議。這樣就可以形成一定范圍內(nèi)的開放性公共空間，讓各個(gè)方面真實(shí)、原始的信息融入到政策制定過程中，改善決策的質(zhì)量。

高質(zhì)量的公共政策需要高質(zhì)量的原始秩序和擴(kuò)展秩序

國家大政方針的制定是一個(gè)非常完善的公共政策制定過程。比如“十三五”規(guī)劃，有一個(gè)完善、正規(guī)的政策制定過程，而且在每一年度、每一個(gè)專項(xiàng)都有嚴(yán)格規(guī)范的評估過程。高質(zhì)量的公共政策秩序，顯然會(huì)讓“奇葩政策”沒有秩序空間。但是“奇葩政策”往往出現(xiàn)在基層政策中，如果這些政策都采用這些完善且正規(guī)的擴(kuò)展公共政策秩序，那么整個(gè)政府的運(yùn)作成本就會(huì)非常高昂，這些成本包括時(shí)間、人力、物力的投入，這樣會(huì)使得很多小的公共政策問題根本無法進(jìn)入政策議題。在這種情況下，采用一些簡易的擴(kuò)展秩序是非常有必要的。

有些地方政府在政策出臺之前，往往會(huì)讓一些具有相關(guān)專業(yè)知識的人大代表和政協(xié)委員參與討論，也會(huì)邀請一些退休官員把關(guān)，一旦發(fā)現(xiàn)問題就能夠及時(shí)糾正。這樣的做法雖然程序較繁瑣，但應(yīng)該是成本最低的制止“奇葩政策”的辦法。如果這樣的做法成為常規(guī)，就可以在原始的決策秩序之外，形成一個(gè)非常簡易的擴(kuò)展秩序，為制止“奇葩政策”提供簡易的擴(kuò)展秩序基礎(chǔ)。有些地方政府及其部門在政策出臺之前，會(huì)邀請相關(guān)企業(yè)家代表、公民代表、權(quán)威專家參加座談會(huì)，這也是一種簡易的做法，可以稱為一般簡易擴(kuò)展秩序。有些地方政府及其部門在政策出臺之前，會(huì)設(shè)立調(diào)研課題，邀請相關(guān)專家參與，甚至委托政府秩序之外的相對獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)和智庫來研究課題。這就實(shí)現(xiàn)了政府秩序和專業(yè)研究秩序的對接，一旦政府秩序和專業(yè)研究秩序的對接成為常態(tài)，就會(huì)發(fā)展成為比較正規(guī)的擴(kuò)展秩序。這種秩序一般用來提升政府的專業(yè)決策水平，同樣也可以用來解決“奇葩政策”的問題。當(dāng)然，如果專業(yè)秩序利用自己的專業(yè)方法，尤其是廣泛的社會(huì)調(diào)研方法，把社會(huì)和市場各個(gè)方面的利益和認(rèn)識都能夠吸取到專業(yè)研究報(bào)告中來，同樣可以讓政府秩序與市場秩序和社會(huì)秩序進(jìn)行專業(yè)維度的對接，從而進(jìn)一步拓寬政府決策的擴(kuò)展秩序，這同樣有利于在政策制定環(huán)節(jié)中將“奇葩政策”及時(shí)排除。

在秩序?qū)W者看來，任何事物都是有秩序維度的，“奇葩政策”也是如此。改變“奇葩政策”的秩序維度，可以讓“奇葩政策”失去秩序的支持。提升公共政策的質(zhì)量和水平，讓公共政策能夠真正解決公共問題，提升政府公信力。著眼于公共政策的秩序維度解決“奇葩政策”的問題，這可以作為一個(gè)推動(dòng)的契機(jī)，但卻不能作為公共政策秩序維度建設(shè)的核心目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才是公共政策秩序維度建設(shè)的核心目標(biāo)。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《地方奇葩政策誰擔(dān)責(zé)？規(guī)定太離譜難倒辦事群眾》，中國新聞網(wǎng)，2017年9月13日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊endprint