以國際稅收制度為視角淺談美國稅制改革

(華東政法大學(xué) 上海 200063)

美國現(xiàn)行稅制形成于20世紀(jì)60年代，其復(fù)雜繁瑣以及滯后性，使得稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用失靈，形成了美國貧富懸殊、產(chǎn)能外移、利潤轉(zhuǎn)移、實(shí)業(yè)衰落等問題?，F(xiàn)行稅制不能與美國經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)早已成為美國社會各界的共識。此外，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，當(dāng)前全球主要經(jīng)濟(jì)體逐步將政策中心由貨幣政策轉(zhuǎn)向財政政策，日本、英國與印度等國家相繼推出稅改政策也促使美國加快了稅制改革的進(jìn)程。

一、美國稅制改革進(jìn)程

早在2016年6月24日，美國眾議院共和黨發(fā)布了稅改藍(lán)圖，開啟了本次美國稅改的起點(diǎn)。在隨后的總統(tǒng)競選過程中，現(xiàn)任美國總統(tǒng)特朗普提出的稅改方案很大程度地借鑒了該藍(lán)圖內(nèi)容②。2017年4月26日，特朗普政府公布了稅制改革方案的原則性內(nèi)容。此后，根據(jù)《美國憲法》第一條，第七節(jié)，第一款的規(guī)定，“所有增加稅收的議案，都應(yīng)當(dāng)由眾議院提出；但是就像其他法案一樣，參議院可以提出或同意修正案”；《美國憲法》第一條，第八節(jié)，第一款的規(guī)定，“國會有征收稅款、關(guān)稅、稅捐和稅捐，以償還債務(wù)以及為美國的共同防御和一般福利提供保障”，制定美國新稅法的相關(guān)立法程序③開始啟動。

11月16日，眾議院以227：205通過了由工作小組起草的眾議院稅改議案。值得注意的是，由于稅改藍(lán)圖中提出的邊境調(diào)節(jié)稅存在違反WTO項(xiàng)下義務(wù)的不確定性，工作小組在此前發(fā)布的聯(lián)合聲明中表明該稅改法案放棄邊境調(diào)節(jié)稅制。12月2日，參議院以51：49通過了參議院稅改議案。12月15日，由美國眾議院和參議院議員組成的協(xié)商委員會就兩個稅改議案進(jìn)行討論，最終達(dá)成和解并發(fā)布了《減稅與就業(yè)法案》以及協(xié)商委員會的聯(lián)合解釋性聲明④。12月20日，美國國會通過《減稅與就業(yè)法案》。12月22日，該法案經(jīng)美國總統(tǒng)正式簽署批準(zhǔn)成為法律。自此，備受全球矚目的美國稅改方案得以確立，并于2018年1月1日生效。

資料來源：http://www.kpmg-institutes.com/institutes/tax-governance-institute/articles/campaigns/tax-reform-under-trump.html.

二、美國國際稅制改革主要內(nèi)容

本次美國稅改是一次綜合的系統(tǒng)性改革，不僅對國內(nèi)稅制進(jìn)行了改革，也對國際稅收規(guī)則進(jìn)行了根本性變革，觸及了美國深層次的稅制基礎(chǔ)。在國內(nèi)稅制改革方面，既降低個人所得稅，也降低了企業(yè)所得稅。調(diào)整后的個人所得稅最高稅率從39.6%降至37%，最低稅率從12%降為10%。此外，個人和家庭的免稅額分別提高至1.2萬美元和2.4萬美元。而企業(yè)所得稅方面的下調(diào)步伐更為激進(jìn)。從2018年起，美國企業(yè)所得稅將從35%永久性降至21%。而對于個人獨(dú)資或合伙制企業(yè)等占美國企業(yè)總數(shù)的95%左右的中小型企業(yè)，稅改法案規(guī)定這類企業(yè)適用比相應(yīng)的個人所得稅更為優(yōu)惠的稅率，優(yōu)惠幅度為20%。這次美國近30年以來最大規(guī)模的減稅措施，幾乎把美國塑造成為一個全球稅收洼地，將會對世界經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生數(shù)重效應(yīng)，進(jìn)而影響世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

美國國際稅制實(shí)際上是美國稅法中具有涉外因素問題的規(guī)定。因而，與國內(nèi)稅制改革相比，美國國際稅制的變革將對世界經(jīng)濟(jì)與國際稅收秩序產(chǎn)生更為直接的影響。關(guān)于國際稅制的改革，新法大體采納了參議院的法案，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：課稅機(jī)制由全球征稅制轉(zhuǎn)向?qū)俚卣鞫愔疲粚τ诿蕾Y外國公司未分配的收入與利潤征收境外利潤匯回稅；調(diào)整現(xiàn)行的反稅基侵蝕與反遞延納稅的受控外國企業(yè)條款以及制造產(chǎn)品銷售所得的來源認(rèn)定條款。此外，新法還新增了美國企業(yè)境外無形資產(chǎn)收益征稅條款以及全球無形資產(chǎn)低稅收入征收條款⑤。

(一)建立股息屬地征稅制

依據(jù)美國當(dāng)前的稅法，美國對本國納稅義務(wù)人實(shí)行全球范圍所得征稅，但在此基礎(chǔ)上給予境外稅收抵免的模式。而本次稅改建立了涉外稅收參與豁免制度，即規(guī)定美國企業(yè)來源于合格境外子公司的股息收入，可享受百分之一百的免稅。其中，美國企業(yè)是指除消極的外國投資公司以外，任何擁有10%以上外國公司股權(quán)的國內(nèi)C公司,但不包括房地產(chǎn)投資信托或者收管轄投資公司。此外，該免稅條款還不適用于混合股息紅利，例如支付股息紅利的境外公司已經(jīng)在計算境外稅款時將該股息紅利稅前扣除，則美國企業(yè)不能享受免稅。這一涉外參與豁免制度的設(shè)置，使得美國對不屬于受控外國公司以及不受最低稅收規(guī)則管轄范疇的外國公司的收益從全球征稅轉(zhuǎn)向股息屬地征稅⑥。

一方面，由于在過去幾十年間，世界各國逐漸開始降低企業(yè)稅率，而美國企業(yè)稅率自1993年至今一直保持在35%，并且對美國企業(yè)實(shí)行全球征稅，在外國繳納的所得稅不足以抵免美國征收的利潤匯回稅，使得美國跨國企業(yè)紛紛將境外利潤轉(zhuǎn)移至低稅率國家，美國稅基不斷受到侵蝕。另一方面，由于屬地征稅制度具有資本輸入中性、稅制簡潔、征管方便等特點(diǎn)，自日本、英國轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕上俚卣鞫愔螅绹呀?jīng)成為了全球較少的實(shí)行境外股息匯回稅的國家。而改為屬地征稅制度后，美國企業(yè)在境外的股息按照屬地原則匯回美國時可百分之百抵扣，不需要重復(fù)納稅。移除了海外利潤匯回美國的稅收障礙，將吸引美國海外利潤回流，提升美國吸引外資的能力，促進(jìn)美國國內(nèi)投資。

(二)新增境外利潤匯回稅

境外利潤匯回稅是美國為從全球征稅制向?qū)俚卣鞫愔七^渡而設(shè)置的新條款。根據(jù)美國現(xiàn)行稅法的規(guī)定，美國對于跨國公司的境外利潤在匯回美國時，按照企業(yè)所得稅規(guī)定征收35%的稅款。而在新稅制下，美國實(shí)行股息屬地征稅制，新法生效后，美國企業(yè)境外利潤匯回美國免稅。因此，為了實(shí)現(xiàn)新舊稅制的過渡，不論目前累積在境外的利潤是否真實(shí)匯回美國，都將視同匯回美國進(jìn)行征稅。對于現(xiàn)金或者現(xiàn)金等價物征稅適用15.5%稅率；非現(xiàn)金形式資產(chǎn)征稅適用8%稅率；并且準(zhǔn)許在8年內(nèi)分期繳納，其中前5年每年繳納8%，之后3年每年分別繳納15%、20%、25%。

(三)反稅基侵蝕與反遞延納稅受控外國公司條款

雖然新法取消了以美國公司為母公司的跨國集團(tuán)的境外收入遞延征稅，并永久不征稅。但實(shí)際上基本保留了現(xiàn)行受控外國公司的規(guī)定，用以確保能夠?qū)Ρ环梢?guī)定的應(yīng)稅所得進(jìn)行充分及時的征稅。并且還擴(kuò)大了“受控外國企業(yè)”及“美國股東”的定義，非美資跨國企業(yè)如果在美國境內(nèi)外均設(shè)有子公司，位于美國境外的子公司也有可能會被視為是美國“受控外國企業(yè)”。該條款實(shí)際上是美國轉(zhuǎn)向?qū)俚卣鞫愔频呐涮讞l款，強(qiáng)化了對受控外國企業(yè)規(guī)則以加強(qiáng)反避稅監(jiān)管，保護(hù)美國稅基不受侵蝕。

(四)新增美國企業(yè)的境外無形資產(chǎn)收入稅(FDII)

境外無形資產(chǎn)是指美國企業(yè)向境外銷售獲得的超過10%資產(chǎn)回報率的收入，之所以稱之為“無形收入”，是因?yàn)槠溽槍Φ氖浅^“有形”資產(chǎn)回報率10%的超額收入。現(xiàn)行的稅法對于該類收入并沒有相關(guān)規(guī)定，而是按照正常的收入納稅，最高以35%稅率征收。而新法基于企業(yè)所得稅稅率，對該類收入減征37.5%，自2026年起，減征21.875%，這相當(dāng)于為在國內(nèi)生產(chǎn)并向境外銷售的美國企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，即10%資產(chǎn)回報率的收入適用于21%企業(yè)所得稅，而超額的境外無形資產(chǎn)部分適用低稅率。由此可見，這一規(guī)定將鼓勵美國企業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)并向境外銷售，鼓勵企業(yè)將原本在海外的生產(chǎn)搬回美國。

(五)新增全球無形資產(chǎn)收入征稅(GILTI)

全球無形資產(chǎn)收入稅是與反稅基侵蝕、反遞延納稅受控外國企業(yè)條款共同作用用以加強(qiáng)反避稅的制度安排。新法將無形資產(chǎn)納入受控外國企業(yè)規(guī)則的管制范圍內(nèi)，將全球無形資產(chǎn)以類似于計入美國受控外國企業(yè)所得的方式課稅。該稅種旨在對美國受控外國企業(yè)取得超過10%有形經(jīng)營資產(chǎn)常規(guī)回報率的收入征稅，允許凈外已繳納稅款的80%適用凈外稅收抵免，并當(dāng)該收入在境外繳納的稅收高于一定比例時，受控外國企業(yè)的股東就該全球無形資產(chǎn)收入無需在美國補(bǔ)稅。

(六)新增稅基侵蝕與反濫用稅(BEAT)

增加稅基侵蝕與反濫用稅是一項(xiàng)反避稅措施，加強(qiáng)了對跨境關(guān)聯(lián)方支付的反避稅監(jiān)管。自2018年起，近三年年均總收入達(dá)5億美元或以上、且向境外關(guān)聯(lián)方支付的可稅前扣除款項(xiàng)占企業(yè)可稅前扣除費(fèi)用達(dá)3%或以上的美國企業(yè)，應(yīng)繳納稅基侵蝕與反濫用稅。2018年，該稅稅率為5%；2019年至2025年，稅率為10%。2026年起，稅率將上升至12.5%。

三、美國稅改的影響

在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的背景下，作為世界最大的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和最重要的資本輸出國之一，美國稅制改革所帶來的外溢效果必然會對國際稅收秩序以及世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不可忽視的影響。

隨著資本與貿(mào)易全球化進(jìn)一步加深，跨國企業(yè)選址越來越靈活，為了推動經(jīng)濟(jì)增長，各國政府都逐漸將政策中心由貨幣政策轉(zhuǎn)向財政政策，試圖以降低其管轄范圍內(nèi)的企業(yè)稅率來吸引投資并推動經(jīng)濟(jì)增長。過去10年間，不少主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)際上已采取降低所得稅，主要是企業(yè)所得稅率的措施。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估算，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家的平均企業(yè)所得稅率已從2000年的32%下降到了當(dāng)前的24%。而美國本次稅改，不僅放棄對跨國公司全球所得征稅，還將企業(yè)稅率將至21%，低于OECD國家的平均企業(yè)所得稅水平，幾乎把美國變成“稅收洼地”，加強(qiáng)了美國對全球存量資本的吸引力。據(jù)悉，部分美國企業(yè)已經(jīng)有所動作，部分蘋果電腦的制造由中國轉(zhuǎn)移回美國，福特汽車公司也開始陸續(xù)從中國、日本以及墨西哥撤回部分崗位。此外，該稅收改革也吸引著其他國家和地區(qū)的企業(yè)到美國投資，臺灣富士康在美國的專案已進(jìn)入落地實(shí)施階段。另一方面。美國的大幅減稅導(dǎo)致資本從稅率較高的經(jīng)濟(jì)體流向美國，使得這些經(jīng)濟(jì)體在國際上陷入不利的競爭地位。從過去的全球稅收競爭情況來看，美國本次大幅減稅很可能使這些經(jīng)濟(jì)體采取降低企業(yè)所得稅或?qū)Y本投資給予其他優(yōu)惠性補(bǔ)貼的措施來應(yīng)對減小其所受的負(fù)面沖擊。例如，德國2017年1月宣布通過稅改每年為企業(yè)減負(fù)150億歐元；英國減稅政策已于2017年4月生效，同時，還計劃進(jìn)一步降低企業(yè)稅率(從現(xiàn)行的20%降至15%以下)；法國今年7月宣2018年減稅約70億歐元；不久前，日本政府討論將在2018—2020年度，將積極加薪和投資、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能、致力于創(chuàng)新等類企業(yè)的所得稅稅率降至20%左右，以“把稅率負(fù)擔(dān)降低到在國際上有競爭力的水平上”。而它們的應(yīng)對措施會進(jìn)一步加深那些未采取措施的經(jīng)濟(jì)體所受的沖擊，進(jìn)而引發(fā)全球性的新一輪減稅浪潮以應(yīng)對減稅所帶來的沖擊。

四、結(jié)語

美國減稅措施可能會產(chǎn)生一定的示范效應(yīng)，引發(fā)其他發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中大國的新一輪減稅競爭，進(jìn)而引發(fā)全球稅收競爭的浪潮。對于中國而言，一方面要從全球稅收競爭和全球治理秩序著眼，考慮應(yīng)對之策；另一方面，對大國財政而言，需要在財政平衡的框架下考慮宏觀稅負(fù)問題，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國減稅降費(fèi)必須與支出和赤字政策并行不悖，將積極財政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)銜接。

【注釋】

①《Tax Cuts and Jobs Law》,https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1.

②House Blueprint and Trump tax proposals,https://home.kpmg.com/us/en/home/insights/2016/11/,Dec,26,2017.

③更多信息參見美國財政部網(wǎng)：www.treasury.gov.

④Tax reform conference committee reaches agreement,https://home.kpmg.com/us/en/home/insights/2017/12/tnf-tax-reform-conference-committee-reaches-agreement-bill-text-is-released.html.Dec,30,2017.

⑤KPMG REPORT，NEW TAX LAW(H.R.1)——Initial observations，https://home.kpmg.com/us/en/home/insights/2017/12/tnf-new-tax-law-initial-observations.html,Dec.26,2017.

⑥EricToder,Territorial Taxation:Choosing Among Imperfect Options,http://www.taxpolicycenter.org/publications/territorial-taxation-choosing-among-imperfect-options.Dec.26,2017.

[1]KPMG REPORT，NEW TAX LAW(H.R.1)——Initial observations at https://home.kpmg.com/us/en/home/insights/2017/12/tnf-new-tax-law-initial-observations.html,Dec.26,2017.

[2]Republican tax bill will significantly impact US international tax rules at https://www.pwc.com/us/en/tax-services/publications/insights/tax-bill-will-significantly-impact-us-international-tax-rules.html.Dec.26,2017.

[3]Eric Toder,Territorial Taxation:Choosing Among Imperfect Options,at http://www.taxpolicycenter.org/publications/territorial-taxation-choosing-among-imperfect-options,Dec.26,2017.

[4]Allison Christians,BEPS and New International Tax Order,BRIGHAM YOUNG UNIVERSITY LAW REVIEW,2016.

[5]曹明星.BEPS 方略:新權(quán)威主義重構(gòu)國際稅收秩序的集結(jié)號[J].國際稅收,2014,(7).

[6]廖益新主編:《國際稅法學(xué)》，高等教育出版社2008年版