中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)的橫向不平等
——多維福祉測(cè)量的視角

白 晨 顧 昕

一、引言

中國(guó)社會(huì)正駛?cè)肴丝诶淆g化的快車道。2015年，60歲以上老齡人口有2.2億，占總?cè)丝诒戎氐?6.1%。〔1〕2030年，該比重將達(dá)到23.8%，使中國(guó)進(jìn)入“超老齡”國(guó)家行列?！?〕然而，與快速老齡化形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)不僅人均收入遠(yuǎn)低于同等老齡化國(guó)家(即“未富先老”)，其社會(huì)養(yǎng)老保障和服務(wù)體系建設(shè)也嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足急劇增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求?！?〕對(duì)此，中國(guó)政府該如何應(yīng)對(duì)，讓所有老年人都能“有所養(yǎng)”“有所依”，正成為政策與學(xué)術(shù)界關(guān)心的焦點(diǎn)議題。

不論從國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)所有老年人的公平可及(equally accessible)，是政府解決“老有所養(yǎng)”問(wèn)題的重要目標(biāo)之一。〔4〕所謂“基本養(yǎng)老服務(wù)”是為滿足老年人最基本、最普遍的生存與發(fā)展需要而提供的一類基本公共服務(wù)，包括基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、情感關(guān)懷、權(quán)益保障、文化教育、社會(huì)參與等?！?〕基本養(yǎng)老服務(wù)的公平可及意味著不同地區(qū)的老年群體都能有同等機(jī)會(huì)獲得大致相同的服務(wù)水平，即實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，這也是基本公共服務(wù)橫向公平性(horizontal equity)的一種體現(xiàn)?！?〕

目前，不論是決策層(包括官方智庫(kù))還是學(xué)術(shù)界，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化問(wèn)題尚缺乏深入的認(rèn)識(shí)。一方面，從國(guó)務(wù)院頒布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào))來(lái)看，中國(guó)政府提及的基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，主要限定在投入層面，即保證各地財(cái)政補(bǔ)貼水平大致均等，但就產(chǎn)出等其他環(huán)節(jié)的均等化問(wèn)題未能做出詳細(xì)闡述?！?〕另一方面，由于基本養(yǎng)老服務(wù)本身包含多個(gè)維度，如何度量其均等化水平，就成為一件棘手的事情。常用的均等化指標(biāo)(如變異系數(shù)、基尼系數(shù)、廣義熵指數(shù)、阿特金森指數(shù)等)大多只能進(jìn)行單維度測(cè)量，僅僅使用這些指標(biāo)以及與之相關(guān)的分析方法，顯然無(wú)法多維度地考察基本養(yǎng)老服務(wù)的總體均等化水平。

本文引入多維不平等測(cè)量方法(Multidimensional Inequality Measurement)和混合多維不平等指數(shù)(Hybrid Multidimensional Inequality Index，以下簡(jiǎn)稱MDI)，基于2011-2015年地級(jí)市數(shù)據(jù)，深入考察中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)各維度及其總體均等化水平。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)混合多維不平等指標(biāo)的空間與要素分解，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等性的空間分布與結(jié)構(gòu)特征展開進(jìn)一步分析。

二、中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與基本養(yǎng)老服務(wù)均等化

中國(guó)的老齡化問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)峻：一方面，老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快且呈顯著高齡化和空巢化趨勢(shì)；另一方面，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量大幅上升，城鄉(xiāng)貧困老齡群體的保障問(wèn)題日益突出?！?〕面對(duì)老齡化沖擊，由于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式在家庭“小型化”“少子化”趨勢(shì)的影響下日漸式微，越來(lái)越無(wú)法滿足公眾的養(yǎng)老需求，所以建設(shè)專業(yè)化、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系就成為中國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的必由之路?！?〕

養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容廣泛多樣。從服務(wù)主體來(lái)看，如表1，養(yǎng)老服務(wù)基本有三種：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。〔10〕2006年，中國(guó)政府發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕6號(hào))，正式提出“建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的(社會(huì)養(yǎng)老)服務(wù)體系”，開啟社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)之路?！?1〕2011年，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆五中全會(huì)提出的“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的要求，中央制定首個(gè)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。如表1，《規(guī)劃》將中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系具體劃分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三部分，對(duì)應(yīng)不同的服務(wù)對(duì)象與需求?！?2〕

表1 中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系基本構(gòu)成

資料來(lái)源：根據(jù)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》整理

此后，隨著地方基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的快速發(fā)展，諸如“布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡”等問(wèn)題日益凸顯?！?3〕對(duì)此，中央政府在2013年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))中，將“堅(jiān)持保障基本”“注重統(tǒng)籌發(fā)展”列為指導(dǎo)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本原則，并提出“確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”“促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展”的具體要求?！?4〕由此，基本養(yǎng)老服務(wù)均等化被正式納入公共政策的議事日程。

從這一時(shí)期地方政府頒行的相關(guān)實(shí)施辦法來(lái)看，基本養(yǎng)老服務(wù)均等化主要包含兩層意思：其一，就范圍而言，基本養(yǎng)老服務(wù)均等化體現(xiàn)在包括以基本生活照料為主，涵蓋權(quán)益保障、文化教育、社會(huì)參與、醫(yī)療保健等在內(nèi)的一系列服務(wù)對(duì)老年人的公平可及；第二，就對(duì)象而言，基本養(yǎng)老服務(wù)面向全體老年人，特別是對(duì)“三無(wú)”“五?！币约暗褪杖搿⑹?、失獨(dú)、高齡和特殊困難等老年貧弱群體，地方政府要加大保障力度，編織安全網(wǎng)，尤其注重發(fā)揮公辦(或公建私營(yíng))養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底作用，確保不同地區(qū)老年貧弱群體都能有條件享受大致相同水平的養(yǎng)老服務(wù)。

總之，自政府提出全面建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系至今已有十年，中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化現(xiàn)狀究竟如何？這是一個(gè)需要進(jìn)行實(shí)證研究的課題，而這一課題最大的困難在于養(yǎng)老服務(wù)不論從服務(wù)內(nèi)容還是供給主體來(lái)看都具有多維性，但以往考察公共服務(wù)均等化的指標(biāo)和方法卻大都是單維的?！?5〕因此，解決該困難的根本在于發(fā)展出一套公共服務(wù)的多維不平等測(cè)量辦法與指標(biāo)體系。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)多維不平等測(cè)量與混合多維不平等指數(shù)

事實(shí)上，多維不平等測(cè)量是目前國(guó)際學(xué)術(shù)界研究福祉不平等(well-being inequality)問(wèn)題時(shí)正在發(fā)展的一種前沿分析方法。考慮到福祉內(nèi)涵的豐富性〔16〕，這種方法的優(yōu)勢(shì)在于能夠在綜合多個(gè)有關(guān)福祉水平的貨幣與非貨幣測(cè)量維度的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)福祉不平等性的總度量，從而彌補(bǔ)過(guò)去學(xué)者們對(duì)福祉不平等單一化(如收入或消費(fèi)不平等)測(cè)度的局限性?！?7〕

多維不平等測(cè)量的思想源自阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)對(duì)如何評(píng)估個(gè)體福祉問(wèn)題的研究。20世紀(jì)80年代，森曾對(duì)單純基于收入或消費(fèi)效用評(píng)估個(gè)體福祉水平的做法提出了尖銳批評(píng)。他指出，個(gè)體福祉的差異不僅源于收入或消費(fèi)效用水平的高低，更取決于達(dá)成各種行動(dòng)及狀態(tài)所需功能(functionings)與自由選擇機(jī)會(huì)能力(capabilities)的不同?！?8〕后來(lái)，這種評(píng)估個(gè)體福祉水平的新思路被稱為“能力方法”(capability approach)，推動(dòng)了福祉不平等度量從單維度(貨幣維度)向多維度(非貨幣維度)的重要轉(zhuǎn)變，極大地促進(jìn)了多維不平等指數(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。〔19〕

本文將多維不平等測(cè)量引入基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的研究領(lǐng)域，主要有三方面貢獻(xiàn)：首先，多維不平等測(cè)量強(qiáng)調(diào)能力不平等對(duì)個(gè)人福祉水平的影響?；谶@種思想所建立的基本養(yǎng)老服務(wù)均等化指標(biāo)，能夠立足老年人的可持續(xù)發(fā)展，有助于從根本上揭示老年人能力不平等的現(xiàn)狀與問(wèn)題。其次，學(xué)術(shù)界在運(yùn)用多維不平等測(cè)量時(shí)，側(cè)重考察個(gè)體微觀層面，鮮有涉及宏觀層面因素。本文利用服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)考察地方政府基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，有助于拓展多維不平等測(cè)量的適用范圍，使得綜合評(píng)估政府基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平成為可能。第三，由于財(cái)政投入是單一的、貨幣化的，其均等化程度易于度量，但服務(wù)產(chǎn)出卻是多元的、非貨幣化的，往往難以度量。在這種情況下，多維不平等測(cè)量手段的引入，有助于中央對(duì)地方基本養(yǎng)老服務(wù)均等化展開綜合性和全面性考核。

目前，國(guó)際學(xué)術(shù)界常用的多維不平等測(cè)量方法主要有兩種。第一種叫逐項(xiàng)測(cè)量法(item-by-item Approach)，屬于初級(jí)方法，即用單維度不平等指數(shù)(如基尼系數(shù)等)逐一計(jì)算各個(gè)維度的不平等性。此方法雖簡(jiǎn)單易行，但最大局限在于它只能孤立地考察各個(gè)維度的不平等性，無(wú)法綜合度量各個(gè)維度的整體不平等性及對(duì)總體不平等性的貢獻(xiàn)?！?0〕第二種叫集合測(cè)量法(aggregative approach)，即將各個(gè)維度整合在一起，形成如“Maasoumi指數(shù)”“Tsui指數(shù)”“Bourguignon指數(shù)”等不平等的綜合測(cè)度指數(shù)?！?1〕

本文采用集合測(cè)量法評(píng)估基本養(yǎng)老服務(wù)的均等化水平，并選用加拿大學(xué)者阿卜杜勒·阿拉爾(Abdelkrim Araar)提出的混合多維不平等指數(shù)(MDI)，該指數(shù)的計(jì)算公式如下：

φk表示維度k的總體占比；Ck表示維度k的集中系數(shù)(coefficient of concentration)；Ik表示維度k的基尼系數(shù)；λk表示各個(gè)維度之間的替代水平(相關(guān)性)，取值介于0至1之間，取值越高表示當(dāng)維度k對(duì)其他維度的替代性水平越高(相關(guān)性越大)。通常情況，取值0.5。MDI取值為正，取值越高表示不平等性越強(qiáng)，該指標(biāo)取值如果大于0.3，表示進(jìn)入比較顯著不平等范圍?！?2〕

比之于其他不平等指數(shù)，MDI的優(yōu)勢(shì)主要在于具有很好的分解性，不僅可以考察不同維度各自的不平等性及其對(duì)總體不平等性的絕對(duì)貢獻(xiàn)，同時(shí)還可以考察各個(gè)維度在不同組別之間的差異?！?3〕

(二)基本養(yǎng)老服務(wù)多維性界定與指標(biāo)選擇

養(yǎng)老服務(wù)的多維性是衡量一個(gè)國(guó)家健康老齡化水平的重要指標(biāo)?！?4〕中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)的多維性主要體現(xiàn)在供給主體和服務(wù)內(nèi)容兩個(gè)方面。根據(jù)民政等部門2014年發(fā)布的《養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)框架》，供給主體多維性體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老及居家養(yǎng)老。其中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老由專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)針對(duì)失能與半失能老人提供的長(zhǎng)期照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)；社區(qū)養(yǎng)老主要由社區(qū)專業(yè)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)針對(duì)社區(qū)獨(dú)居、高齡老人提供日間照料、短期托養(yǎng)等服務(wù)。〔25〕這兩類供給主體在服務(wù)內(nèi)容上具有單維性，即專注于老年人基本生理(心理)機(jī)能(intrinsic capacity)的維護(hù)。相比之下，居家養(yǎng)老的提供主體則是市場(chǎng)組織或志愿組織，它們面向所有老人，提供的服務(wù)具有多維性，主要包括與個(gè)人能力建設(shè)密切相關(guān)的權(quán)益保障、社團(tuán)生活、醫(yī)療保健和學(xué)習(xí)教育等?！?6〕相對(duì)來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)取向在于照料，而社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的服務(wù)取向在于賦能(empowerment)，即提升老年人自主生活并參與社會(huì)活動(dòng)的能力?！?7〕

如表2所示，機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)分別用每千名老人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)和日間照料床位數(shù)來(lái)衡量。居家養(yǎng)老綜合服務(wù)著重考察權(quán)益保障、社團(tuán)生活、醫(yī)療保健、學(xué)習(xí)教育四個(gè)方面，并分別用每千名老人維權(quán)機(jī)構(gòu)數(shù)、社團(tuán)組織數(shù)、醫(yī)院床位數(shù)、學(xué)校數(shù)來(lái)衡量。此外，由于這四類居家綜合養(yǎng)老服務(wù)相互之間是相對(duì)獨(dú)立的，因此在實(shí)際處理中，可將其作為獨(dú)立維度納入MDI運(yùn)算。相關(guān)數(shù)據(jù)全部來(lái)自歷年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中西藏、青海、海南省地級(jí)市相關(guān)數(shù)據(jù)缺失值過(guò)多，故不納入計(jì)算。

表2 基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)的多維衡量指標(biāo)

注：度量指標(biāo)根據(jù)《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》設(shè)計(jì)

四、中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)水平與均等化程度

(一)地級(jí)市基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)水平

我們以每千名老人所擁有的床位數(shù)或機(jī)構(gòu)數(shù)，即密度，來(lái)考察地級(jí)市基本養(yǎng)老服務(wù)各維度能力建設(shè)。從表3可以看出，自2011年以來(lái)，中國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)水平有了不同程度的提高，2015年機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老床位密度總共達(dá)25.60張。盡管如此，同中央在“十二五”期間設(shè)定的每千名老人擁有30張養(yǎng)老床位數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)還有明顯的差距?！?8〕

在2011-2015年間，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的增長(zhǎng)較為迅速，床位密度在2013-2014年間有了大幅提升，到2015年達(dá)到10.28張，較2011年(1.28張)增長(zhǎng)了7倍多。相比之下，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的能力建設(shè)盡管水平較高，床位密度平均為18.44張，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)床位密度(5.16張)的三倍多，但在2011-2014年間漲幅甚微，在2015年還出現(xiàn)明顯下降，床位密度(15.32張)較2011年還減少了4.04張。與此同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在地級(jí)市間的橫向差異也呈加劇趨勢(shì)，床位密度的標(biāo)準(zhǔn)差從2011年的1.19陡增至2015年的17.01。相比之下，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的地級(jí)市間差異則有了一定程度的減緩，標(biāo)準(zhǔn)差從2011年的31.88降至2015年的17.09。

同社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相比，居家綜合養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)水平不僅總體偏低，特別是在老年人權(quán)益保障和學(xué)習(xí)教育能力建設(shè)方面尤為不足，平均每千人維權(quán)組織與老年學(xué)校數(shù)分別僅有0.71、0.55個(gè)；而且還呈普遍下降趨勢(shì)，其中老年維權(quán)組織密度、老年社團(tuán)組織密度和老年學(xué)校密度降幅分別為14.47%、11.96%和3.64%，老年醫(yī)院及臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)床位數(shù)雖在2015年顯著提升，但在其他年份的下降趨勢(shì)仍十分明顯。此外，地級(jí)市間居家綜合養(yǎng)老服務(wù)各維度建設(shè)水平的橫向差異，除社團(tuán)組織外，均存在不同程度的波動(dòng)上升趨勢(shì)，特別是醫(yī)療保健服務(wù)，每千人床位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差在2015年達(dá)到14.32，遠(yuǎn)高于其他維度。

表3 地級(jí)市基本養(yǎng)老服務(wù)各維度建設(shè)水平(每千名老人/張、個(gè))，2011-2015年

注：括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)差

由此可見，盡管中央政府高度重視居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位，但地方基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的重心仍在機(jī)構(gòu)和社區(qū)(照料)養(yǎng)老層面，以維護(hù)老年人基本生存需求為主，集中為無(wú)人照顧的失能或半失能老人提供傳統(tǒng)意義上的生理養(yǎng)護(hù)，但對(duì)與老年人自身能力建設(shè)密切相關(guān)的維權(quán)、醫(yī)療、教育、社團(tuán)組織等方面的服務(wù)建設(shè)則明顯滯后，服務(wù)產(chǎn)出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需求增長(zhǎng)的步伐，從而大大降低了居家綜合養(yǎng)老服務(wù)對(duì)老年群體的可及性。顯然，地方這種“重生理養(yǎng)護(hù)，輕能力建設(shè)”的思路，與目前國(guó)際社會(huì)普遍強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展型思路”有所背離?！?9〕發(fā)展型思路強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立“能促型”(enabling)老齡友好環(huán)境，促使老年人在積極的人際交往和社會(huì)活動(dòng)參與中，不斷改善自我健康與福祉水平。與此思路有所背離的政策理念與實(shí)踐，不利于推進(jìn)老年人自身能力建設(shè)與健康老齡化的可持續(xù)發(fā)展。

(二)基本養(yǎng)老服務(wù)各維度能力建設(shè)均等化分析

表3的標(biāo)準(zhǔn)差初步顯示，地市間基本養(yǎng)老服務(wù)的橫向差異會(huì)隨其建設(shè)水平的提升而擴(kuò)大，但這種橫向差異究竟達(dá)到怎樣的程度，是否已經(jīng)進(jìn)入顯著橫向不平等的范疇？對(duì)此，本文通過(guò)計(jì)算基本養(yǎng)老服務(wù)的基尼系數(shù)(Gini coefficient)與集中指數(shù)(concentrative index)，進(jìn)一步考察地方基本養(yǎng)老服務(wù)各個(gè)維度的均等化水平。

表4 地級(jí)市基本養(yǎng)老服務(wù)各維度能力建設(shè)橫向不平等情況(基尼系數(shù))，2011-2015年

首先，基尼系數(shù)是目前國(guó)際學(xué)界最常用的公共服務(wù)均等化水平度量指標(biāo)，其取值范圍在0至1之間，取值越高表示不平等程度約高(均等化水平越低)。通?；嵯禂?shù)如果大于0.4，即表示進(jìn)入顯著不平等范圍。〔30〕如表4所示，地市間基本養(yǎng)老服務(wù)在各維度上的能力建設(shè)差距盡管呈現(xiàn)總體縮小的趨勢(shì)，特別在2015年大都出現(xiàn)了明顯的下降，但其橫向不平等問(wèn)題非常突出，總體均等化水平很低。具體來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老與居家綜合養(yǎng)老中醫(yī)療保健服務(wù)的橫向不平等問(wèn)題尤為嚴(yán)重，其每千人日間照料床位數(shù)及老年醫(yī)院(臨終關(guān)懷)床位數(shù)的基尼系數(shù)平均高達(dá)0.608、0.635，特別是醫(yī)療保健服務(wù)在2015年基尼系數(shù)上升至0.693極度不平等的水平。這說(shuō)明，盡管基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)在日間照料和醫(yī)療保健維度上有一定提升，但卻是非常不均衡的。由于缺乏統(tǒng)一的均等化標(biāo)準(zhǔn)，這種提升背后卻是不同地區(qū)老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的苦樂(lè)不均。從其他維度來(lái)看，社團(tuán)生活的均等化水平呈逐年提高的趨勢(shì)，2014年以來(lái)，基尼系數(shù)降至0.4警戒線以下，但平均仍高達(dá)0.391。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、權(quán)益保障以及學(xué)習(xí)教育維度的均等化水平盡管在2015年前后都有了明顯的改善，但總體水平仍然很低，基尼系數(shù)平均分別高達(dá)0.457、0.477、0.445。

由于中國(guó)地區(qū)發(fā)展不均衡，使得一些地市老齡化水平很高，而另一些可能還尚未進(jìn)入老齡化階段?！?1〕倘使地市間基本養(yǎng)老服務(wù)各維度建設(shè)水平的巨大差異是由于養(yǎng)老服務(wù)需求的不同所引起的，那么這種“橫向不平等”的現(xiàn)象也是可以接受的。針對(duì)這個(gè)可能的解釋，本文引入集中指數(shù)，檢驗(yàn)基本養(yǎng)老服務(wù)是否會(huì)向老齡化(60歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎?程度高的地區(qū)“集中”。集中指數(shù)取值介于-1至1之間，取值大于0，表示處在老齡化程度越高組別的地市，基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)水平越高，反之則越弱?！?2〕結(jié)果如表5所示，自2011年以來(lái)，除權(quán)益保障之外，基于老齡化分組的基本養(yǎng)老服務(wù)各維度的集中指數(shù)均呈現(xiàn)“由正轉(zhuǎn)負(fù)”趨勢(shì)，可見基本養(yǎng)老服務(wù)不僅沒(méi)有向老齡化程度更高的地區(qū)集中，反而還出現(xiàn)了一定程度的供需脫節(jié)，即養(yǎng)老需求越高的地區(qū)(老齡化程度越高)，基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)水平反而越低，這在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)療保健領(lǐng)域較為明顯。這說(shuō)明，地市間基本養(yǎng)老服務(wù)的橫向不平等并不是因?yàn)榈貐^(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求差異所致，地方政府在發(fā)展基本養(yǎng)老服務(wù)時(shí)顯然沒(méi)有完全從地方老齡化程度的客觀情況出發(fā)。

表5 地級(jí)市基本養(yǎng)老服務(wù)各維度能力建設(shè)橫向不平等情況(集中指數(shù))，2011-2014年

注：地級(jí)市層面人口與GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)引自2012-2015年《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，由于2015年地級(jí)市相關(guān)數(shù)據(jù)尚未公布，這里只匯報(bào)2011-2014年的分析結(jié)果。

既然如此，本文進(jìn)一步以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GDP)為組別，計(jì)算集中指數(shù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，除社區(qū)養(yǎng)老和醫(yī)療保健在2014年出現(xiàn)微弱的“轉(zhuǎn)負(fù)”外，其他維度的集中指數(shù)均大于0，特別是權(quán)益保障和學(xué)習(xí)教育維度，其集中指數(shù)在2014年達(dá)到0.101、0.103，說(shuō)明較高水平的基本社會(huì)服務(wù)建設(shè)往往向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地市集中，可見地方經(jīng)濟(jì)水平差異是引起基本養(yǎng)老服務(wù)橫向差異的重要因素。

(三)基本養(yǎng)老服務(wù)總體均等化水平的多維度分析

基尼系數(shù)與集中指數(shù)的單維度測(cè)量揭示了存在于基本養(yǎng)老服務(wù)各維度上嚴(yán)重的橫向不平等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，本文利用混合多維度不平等指數(shù)(MDI)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方基本養(yǎng)老服務(wù)均等化水平的總體度量，并通過(guò)MDI指數(shù)的空間與要素分解，進(jìn)一步考察地方基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等的空間分布與結(jié)構(gòu)特征。首先，歷年MDI指數(shù)顯示(表6)，2011年以來(lái)地級(jí)市間基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)的均等化水平并沒(méi)有顯著改善，其不平等程度呈總體上升趨勢(shì)。2013年，基本養(yǎng)老服務(wù)MDI指數(shù)達(dá)到0.305，進(jìn)入顯著不平等區(qū)間。此后雖略有下降，但在2015年再次反彈至0.284，可見其橫向公平性仍有待提高。

其次，從地區(qū)和省際空間分解的結(jié)果來(lái)看，基本養(yǎng)老服務(wù)總體不平等性主要來(lái)自東部和西部地區(qū)，二者M(jìn)DI指數(shù)平均分別為0.283、0.271。東北部和中部地區(qū)不平等性相對(duì)較弱，MDI指數(shù)平均分別為0.252、0.244。從各地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)歷年變化趨勢(shì)來(lái)看，其總體均等化水平都沒(méi)有太大改進(jìn)，MDI指數(shù)反映其橫向不平等程度均呈加劇趨勢(shì)，特別是東部地區(qū)，2015年MDI指數(shù)上升至0.309，進(jìn)入顯著不平等的范圍，較同年不平等程度最低的中部地區(qū)(0.255)高出0.054。西部地區(qū)MDI指數(shù)雖有所下降，但降幅非常有限。

表6 基本養(yǎng)老服務(wù)MDI指數(shù)(λ=0.5)及其空間分解，2011-2015年

各省中除黑龍江、江蘇、浙江、安徽、山東、貴州、廣西七省基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等性呈逐年加劇的趨勢(shì)(特別是山東，2015年MDI指數(shù)達(dá)到0.295)，其余省份基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等性基本都經(jīng)歷了一個(gè)先上升后下降的過(guò)程，2015年，各省基本養(yǎng)老服務(wù)的MDI指數(shù)基本都在0.3警戒線以下，說(shuō)明其總體均等化水平有了普遍的提高(附表)。從各省的平均情況來(lái)看，省內(nèi)地市間基本養(yǎng)老服務(wù)的橫向不平等性以西部的陜西(0.251)、四川(0.274)、云南(0.257)，中部江西(0.262)以及東部的山東(0.263)、福建(0.260)、廣東(0.273)的MDI指數(shù)相對(duì)較高。而浙江、廣西兩省的均等化水平相對(duì)較高，MDI指數(shù)分別僅有0.177、0.145。

第三，基本養(yǎng)老服務(wù)MDI指數(shù)要素分解顯示(表7)，地市間基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等性主要來(lái)自社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與居家綜合養(yǎng)老服務(wù)中的“醫(yī)療保健”維度，前者對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)平均為19.17%，后者為21.43%。相比之下，其他維度對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)大致在14%-15%左右，其中學(xué)習(xí)教育維度的均等化水平略高，MDI指數(shù)平均為0.041，對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)率為14.47%。從歷年變化來(lái)看，醫(yī)療保健服務(wù)的橫向不平等性呈逐年加劇的趨勢(shì)，地市間每千人老年醫(yī)院(臨終關(guān)懷)病床數(shù)的MDI指數(shù)從2011年的0.064上升至2015年的0.091，其對(duì)總體不平等貢獻(xiàn)率在2015年高達(dá)31.92%，是同年機(jī)構(gòu)養(yǎng)老貢獻(xiàn)率的兩倍多。除此之外，其他維度基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)率有了不同程度的下降。其中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的貢獻(xiàn)率自2011年17.15%下降至2015年的14.16%，降幅達(dá)2.99個(gè)百分點(diǎn)。居家綜合養(yǎng)老服務(wù)中權(quán)益保障、社團(tuán)生活以及學(xué)習(xí)教育維度的均等化水平也有了不同程度的改善，其中以社團(tuán)生活的均等化水平最高，其對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)五年間分別下降了2.60個(gè)百分點(diǎn)，僅次于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。權(quán)益保障和學(xué)習(xí)教育不平等貢獻(xiàn)率的降幅分別為1.73%、1.75%。

最后，綜合基本養(yǎng)老服務(wù)MDI指數(shù)“要素-空間”雙重分解的平均結(jié)果可知，各維度對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)率存在一定的地區(qū)差異(表8)。其中，機(jī)構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在東部地區(qū)對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)率較高，分別為17.16%、20.01%。相比之下，中西部地區(qū)機(jī)構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)總體不平等的貢獻(xiàn)較低，特別是西部地區(qū)，其社區(qū)養(yǎng)老的不平等貢獻(xiàn)率為14.54%，較東部低出5.47個(gè)百分點(diǎn)。不同的是，中西部地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)的不平等性主要來(lái)自居家綜合養(yǎng)老服務(wù)，特別是西部地區(qū)，其權(quán)益保障、社團(tuán)生活、醫(yī)療保健以及學(xué)習(xí)教育四個(gè)維度的加總貢獻(xiàn)率高達(dá)70.64%，較東部地區(qū)高出7.79%，其中醫(yī)療保健維度平均貢獻(xiàn)率就高達(dá)29.05%，遠(yuǎn)超出其他維度。

表7 基本養(yǎng)老服務(wù)MDI指數(shù)(λ=0.5)要素分解，2011-2015年

注：括號(hào)是各維度對(duì)基本公共服務(wù)總體不平等性的貢獻(xiàn)率(%)

表8 基本養(yǎng)老服務(wù)MDI指數(shù)(λ=0.5)“空間—要素”雙重分解

注：各維度對(duì)基本公共服務(wù)總體不平等性的貢獻(xiàn)率(%)

五、結(jié)論與政策建議

建設(shè)“老年友好型環(huán)境”，確保人人都能夠公平可及地享受到基本養(yǎng)老服務(wù)，充分滿足與保障老年人生存與發(fā)展權(quán)益，不僅是中國(guó)政府推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的應(yīng)有之義，更是科學(xué)應(yīng)對(duì)老齡化沖擊的必由之路。然而，盡管“基本養(yǎng)老服務(wù)均等化”早已成為重大公共政策話題之一，但受傳統(tǒng)不平等指數(shù)的單維度測(cè)量局限，學(xué)術(shù)界的相關(guān)討論仍局限于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，缺乏深入的實(shí)證研究。本文通過(guò)引入多維不平等測(cè)量法，首次利用地市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的測(cè)量與分解分析。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，中國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)的能力建設(shè)呈現(xiàn)“重機(jī)構(gòu)、緩社區(qū)、輕居家”以及“重養(yǎng)護(hù)、輕服務(wù)”的特點(diǎn)。隨著老年人口比重的不斷上升，社區(qū)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)老年群體的可及性有了不同程度的提高。但相比之下，與老年人能力建設(shè)密切相關(guān)的居家綜合養(yǎng)老服務(wù)對(duì)老年人的可及性卻出現(xiàn)“不升反降”的趨勢(shì)。

第二，基本養(yǎng)老服務(wù)各個(gè)維度的橫向不平等性盡管在2011-2015年間有所緩解，但總體居高，特別是社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的醫(yī)療保健服務(wù)，基尼系數(shù)平均在0.6以上。不僅如此，集中指數(shù)顯示，各維度基本養(yǎng)老服務(wù)不僅向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)集中，而且還存在供求脫節(jié)的問(wèn)題，即老齡化程度越高的地區(qū)，其基本養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)水平反而越低。

第三，基本養(yǎng)老服務(wù)橫向不平等程度在空間分布上以東部地區(qū)最為突出，西部次之，中部與東北部相對(duì)較低。在要素構(gòu)成上以居家綜合養(yǎng)老的不平等最為突出，其對(duì)總體不平等的總和貢獻(xiàn)率平均高達(dá)65.57%。綜合空間及要素分解的結(jié)果進(jìn)一步顯示，東部地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)總體不平等性主要來(lái)自機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老，但在與老年人能力建設(shè)密切相關(guān)的居家綜合養(yǎng)老領(lǐng)域卻有著較高的均等化水平。相比之下，中西部地區(qū)居家綜合養(yǎng)老服務(wù)的橫向不平等性更為突出，特別是醫(yī)療保健服務(wù)能力的均等化水平很低。

基于上述分析結(jié)果，本文認(rèn)為，各級(jí)政府在推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化上的政策取向應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。第一，中央政府應(yīng)逐步強(qiáng)化“發(fā)展型”養(yǎng)老服務(wù)理念，積極引導(dǎo)地方政府在繼續(xù)加大基本養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)力度的同時(shí)，重視提高與老年人能力建設(shè)密切相關(guān)的居家綜合養(yǎng)老服務(wù)的能力建設(shè)水平與可及性。第二，在推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化的工作上，中央要兼顧投入(養(yǎng)老補(bǔ)貼)與產(chǎn)出，結(jié)合各省實(shí)際情況，為基本養(yǎng)老服務(wù)開列清單并設(shè)定各項(xiàng)服務(wù)的供給“基線”，以保證不同地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)至少達(dá)到底線均等。第三，既要注重平衡基本養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)內(nèi)部差異，又要積極推進(jìn)與老年人能力建設(shè)密切相關(guān)的居家綜合養(yǎng)老服務(wù)的均等化進(jìn)程，確保所有老年人都能有機(jī)會(huì)和能力平等參與公共生活。最后，推送公私合作伙伴(PPP)模式，改變行政治理主導(dǎo)的既有格局，讓市場(chǎng)治理和社群治理在基本養(yǎng)老服務(wù)的資源配置、能力建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式等諸方面發(fā)揮更積極的作用?！?3〕

附表 基本養(yǎng)老服務(wù)橫向公平性情況(MDI指數(shù)，λ=0.5)，2011-2015年

〔1〕民政部.中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2016(中國(guó)社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)材料)〔K〕.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016.

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〔12〕〔13〕國(guó)務(wù)院. 關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)的通知(國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào))〔DB/OL〕.(2011-12-16) 〔2017-05-25〕.http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201112/t20111227_64699.html.

〔14〕國(guó)務(wù)院. 關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào))〔DB/OL〕.(2013-09-13)〔2017-05-25〕.http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.

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