完善農村土地承包經營權確權制度的政策及法律建議
——以安徽省為例

肖永梅 羊海燕

(1.安徽大學國際商學院 安徽合肥 230011；2.西南科技大學城市學院 四川綿陽 621010)

截至2017年1月底，安徽省農村土地承包經營權確權登記頒證工作已基本完成。2016年12月初，安徽省農委通過政府采購，確定由安徽大學對全省試點工作進行第三方評估。筆者全程參與評估指標設計，并實地深入淮北、宿州等地主持現(xiàn)場評估調研工作。評估調研人員參照農業(yè)部和安徽省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法，重點圍繞安徽省土地確權的組織保障、工作動員與政策宣傳培訓、政策執(zhí)行及技術標準實施效果、工作質量、經費保障、縣級數(shù)據庫建設、矛盾糾紛化解、基層干部群眾滿意度等八個方面展開評估，根據對省級層面和全省16個市、60個樣本縣(市、區(qū))及118個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、236個村、2360個農戶的調查信息統(tǒng)計整理，調研評估的八個方面達標率均在96%以上。評估調研組認為安徽的整體試點工作取得了良好的成效。但是，安徽在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中還面臨一些政策錯位和法律缺失等問題，需要從省和國家兩個層面予以解決。

一、 安徽省農村土地確權工作調研評估流程及方法

評估調研工作組在安徽省農委的協(xié)調下對全省16個地級市抽樣選取60個縣區(qū)進行農村土地確權工作的八個主要方面①評估調研。所有參與人員分為十個工作小組，每小組負責調研評估六個縣。調研小組通過現(xiàn)場調查訪談、查閱資料、問卷調查、電話及短信等多種調查方式，對所在市及被評估的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組、農戶六個層面的工作情況進行調查了解。調研評估現(xiàn)場工作在2017年1月初全部完成。調研評估環(huán)節(jié)包括召開縣級(市級)座談會(由各地農委、國土局、財政局、檔案局及法制部門相關人員出席)、縣級檔案查閱、數(shù)據庫審查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案查閱；基層干部及群眾訪談、村級檔案查閱、農戶入戶問卷調查等。具體調研評估工作流程如圖1所示。

圖1 安徽省農村土地確權調研評估工作流程

本次參與調研評估的60個縣，872個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10566個村，二輪承包面積4260.83萬畝，應確權面積5496.73萬畝，實測面積5453.44萬畝，已確權面積為5420.32萬畝，占應確權面積的98.62%，都基本完成了確權任務。應確權農戶數(shù)802.31萬戶，已確權農戶數(shù)795.01萬戶，已完成登記工作的為794.89萬戶，打印并發(fā)放證書794.76萬戶，截至2017年1月初，已確權農戶的土地承包經營權證書基本都已發(fā)放到戶，發(fā)證率為99.5%。完成頒證檔案歸檔農戶數(shù)786.22萬戶，建檔率達98.94%，已完成數(shù)據匯交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)723個，信息入庫戶數(shù)為626.66萬戶，入庫率達到93.47%。 從以上數(shù)據可以看出安徽的土地確權登記頒證工作效率高，農民滿意度高，整體工作成效較好。

二、 確權工作存在的問題

從上文數(shù)據傳遞的信息可以看出安徽省各縣、區(qū)基本上按照國家和省制定的政策標準與步驟開展工作，快速、高效的完成了本次確權工作。在確權后續(xù)成果利用上，地方村集體摸索進行了農村土地產權制度改革試點，積極為農民利用權證獲得融資發(fā)展農業(yè)生產謀思路。但在工作開中依然遇到如下政策錯位和法律空白問題：

(一)承包經營權不能繼承，留下相關法律空白

調研過程中發(fā)現(xiàn)少數(shù)村集體對“父母與子女已分戶、土地已分割承包的，父母過世后，視為消戶”，在確權時將去世父母承包的土地收歸集體，這與《繼承法》精神相違背。承包經營權是公民合法的財產性權利，《繼承法》第三條明確規(guī)定“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產?！睂τ凇岸喅邪鼤r，父母作為承包戶承包了土地，而子女參加了工作或出嫁，沒有分到土地，現(xiàn)父母過世視為消戶?！逼淅碛墒浅邪洜I權不可繼承。如某縣政策解答第15條：“戶主死亡的雖然有繼承人，但與繼承人已分戶，各自分得承包土地并簽訂承包合同，其家庭承包戶消亡，應收歸集體。”但《農村土地承包法》和《繼承法》《民法通則》對這種情況均未明確規(guī)定，留下繼承法空白，村集體在實際操作中有困惑，需要國家立法機關對土地承包經營權的繼承法律問題進行立法。

(二)少數(shù)開發(fā)區(qū)政策理解錯位，預留土地不確權

少數(shù)原農村集體土地轉為經濟開發(fā)區(qū)土地的基層組織在實操中，把計劃擴張征收但還未征收的土地，作為預留地不予確權。皖北某縣開發(fā)區(qū)有9個村2萬畝土地未確權，且存在為建開發(fā)區(qū)而依法強征強拆而與部分農戶產生激烈矛盾，部分農戶通過上訪，強烈要求確權。這屬于基層組織政策理解錯位而產生的矛盾。

按照《安徽省土地確權統(tǒng)一政策口徑的21條意見》，該確權時應按政策予以確權登記頒證，當征用農民土地改為其它用途時，也應該按照政策，依法依規(guī)予以征收。集體組織在政策理解中不能有錯位，人為留下政策隱患。

(三)國家立法層面缺乏對二輪土地承包中的新變化進行統(tǒng)一立法規(guī)范

少數(shù)村組在二輪承包時，沒有嚴格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”和30年不變的政策，在村民組內部實行 “三年一小調，五年一大調”的做法，本次確權工作按調整后的土地予以確權，如某縣涉及100多個村民組，4萬多畝土地出現(xiàn)微調?；鶎痈扇赫J為二輪承包已經過去20多年，當年參與承包經營的很多農村戶籍人口已轉為城市戶口并享受公務員或國有企事業(yè)單位編制待遇，政策規(guī)定這些人口若要確權仍給予確權，這種做法擠占了村組內其他農村戶籍人口的利益，部分群眾支持土地承包關系按人口變動微調。

土地是國家之根本，也是農民賴以生存的命脈，土地革命建立了中國共產黨的威望和主導地位。歷史經驗得出：土地政策不能隨意變動。故而立法機關應在土地確權工作開始前制定出科學、合理、公平的承包經營權政策，對二輪承包關系過程中出現(xiàn)的新問題、新變化應從立法層面進行規(guī)范，讓土地確權工作更具有法律依據，杜絕新的矛盾隱患。

(四)存在農業(yè)補貼標準與確權新增面積不掛鉤的沖突

在二輪土地承包時，由于當時的畝數(shù)是群眾采取目測和繩子丈量，再依據路途遠近、產量高低、土壤優(yōu)劣等因素確定畝數(shù)，加上過去按田畝數(shù)征收農業(yè)稅和三提五統(tǒng)，因而少報瞞報納稅面積，所以全省普遍二輪承包面積偏小。這次確權采取衛(wèi)星遙感測控和外業(yè)人工測繪相結合方式，測繪數(shù)字準確，使各地畝數(shù)普遍增加。如某縣二輪承包面積60.6萬畝，確權登記面積94.21萬畝，實增率55.5%，是評估樣本縣中土地確權面積增加最多的縣，但2017年度依然存在農業(yè)補貼標準與確權新增面積不掛鉤的沖突問題，這與土地確權數(shù)據更新和農業(yè)補貼發(fā)放系統(tǒng)的銜接①滯后有關。安徽省明確要求農業(yè)補貼按確權面積計算，但現(xiàn)實中少數(shù)農戶因為二輪承包中有所調整承包關系，少數(shù)農戶確權后的田畝數(shù)增減不一，故確權后農業(yè)補貼會出現(xiàn)有增有減。

為了鞏固這次確權成果并穩(wěn)定農村關系，土地確權數(shù)據更新和農業(yè)補貼發(fā)放系統(tǒng)的銜接工作必須盡快完成，否則農民對土地確權面積增加的紅利無法直接感受，影響確權評價。為穩(wěn)定和諧的農村關系，使農民更加擁護本次土地確權工作，可按確權登記頒證面積計算并提高補貼每畝標準，使每戶的耕地補貼總額絕對值比原來補貼總額整體增加。

(五)部分涉農政策不銜接，公益事業(yè)占用土地補償機制不完善

2014年2月省委辦公廳和省政府辦公廳《轉發(fā)省農委等部門<關于開展農村土地承包經營權登記頒證試點工作的意見>的通知》的第五條第(四)款規(guī)定：確權登記實測面積不與按二輪土地承包面積確定的農業(yè)補貼基數(shù)掛鉤。而2015年省政府辦公廳《安徽省農業(yè)三項補貼合并改革試點實施方案》提出，農業(yè)三項補貼改革以土地確權面積為基礎。兩個政策出臺時間間隔不長，卻存在抵觸。此外，二輪土地承包時考慮到土地的距離遠近、肥沃程度等現(xiàn)實差異，對土地面積做了折算調整。而本次土地確權完全以實測面積為基數(shù)，未考慮距離遠近和土壤肥沃程度，部分農民不滿意。

確權后鎮(zhèn)(區(qū))村興辦水利、道路等公共設施及公益事業(yè)難度加大?！栋不帐?實施農村土地承包法>辦法》中雖提及“鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建設占用承包地的，要給予承包方補償”，但補償從哪里來，補償標準是多少都未提及。當前鎮(zhèn)村財力給予農戶征地補償無法實現(xiàn)，這造成農戶不愿意將已確權到戶的承包地再無償?shù)啬贸鰜砼d辦集體公益事業(yè)，不利于建設美好鄉(xiāng)村和發(fā)展農村生產。

三、 完善農村土地承包經營權確權制度政策建議

此輪土地確權工作任務十分艱巨、涉及到廣大人民群眾的根本利益。為了讓廣大人民群眾更進一步享受到土地確權的紅利，筆者根據各調研組調研反饋情況，提出如下政策建議。

(一)加強農經隊伍建設，增設土地仲裁員專崗

評估調研中，地方農經機構普遍反映安徽省農經隊伍在萎縮老化，土地確權的一線任務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站牽頭實施，工作量大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經編制人員不夠，專業(yè)技能較強的業(yè)務也難以短時間適應。調研評估中還發(fā)現(xiàn)，縣級農委及以下機構均未專設土地仲裁員專崗。而本次土地確權工作中新增大量的土地矛盾糾紛，基層政府均是臨時抽調鎮(zhèn)村干部來調節(jié)糾紛，對土地糾紛的處理缺乏專業(yè)應對性，不利于徹底解決矛盾。

基層政府也建議國家要盡快加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經隊伍建設、加強農經人員的業(yè)務培訓，增設地方農委的崗位編制，并相應降低招考條件，為確權后續(xù)成果利用輸送人才。對專業(yè)性要求強的土地仲裁員應加大培養(yǎng)和輸送，并給予專崗專位，為安徽省農村土地糾紛仲裁工作的開展吸引專業(yè)人才。

(二)細化矛盾糾紛化解政策，確立矛盾糾紛化解依據

只有細化矛盾糾紛化解政策，使糾紛處理依據具備可操作性，才能及時解決好各種土地權屬糾紛。[1]但也要尊重歷史、注重現(xiàn)實，從源頭加強土地情況調查，客觀、公正地處理好各類土地權屬糾紛。

地方政府部門應制定指導性強的操作流程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記；同時應加強引導疏通，暢通信訪、調解、訴訟渠道，妥善化解矛盾。認真貫徹執(zhí)行農村土地承包經營調解仲裁法，建立土地權屬糾紛證據的調查、收集、判斷和保存制度。

(三)試點先行，政策、立法要跟進

確權工作是一次“摸著石頭過河”的深度改革，在執(zhí)行過程中需要適時調整具體方法。[2]但若頻繁變化政策則容易造成基層走回頭路。建議其他省市在開展確權工作時可讓尚未開展的工作優(yōu)先適用新標準，而不溯及既往。這需要給予地方政府更大的政策解釋權，或進行試點，可以考慮政策僅規(guī)定相應的原則，如便民、利民原則，然后在政策實施后進行必要的多方評估，再將政策長期實施，甚至可以上升到立法層面以使之具有穩(wěn)定性、執(zhí)行力，不適當?shù)恼呖梢栽诤罄m(xù)工作中逐步改之。

(四)建立五級聯(lián)動的農村土地承包經營管理數(shù)據庫，加快成果應用步伐

要建立省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村五級聯(lián)動的農村土地承包經營管理數(shù)據庫，并與國土、林業(yè)、水務、法制等部門數(shù)據共享，加快成果應用步伐。農村土地確權登記頒證不是最終目的，當務之急是加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證成果的應用，進一步釋放農村土地制度的紅利。可在試點縣區(qū)探索建立起縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(組)三級農村土地承包經營管理數(shù)據庫平臺，及時對接土地流轉需求，實現(xiàn)土地入市流轉的快捷化、網絡化和動態(tài)化。

(五)完善土地流轉經營權金融功能

建議國家盡快建立完善拓展土地經營權金融功能的相關配套制度，研究制定流轉農地價格評估流程和標準，健全農地抵押信用評價體系，創(chuàng)新以農地為標的的普惠性金融產品和服務。這樣土地確權后的金融功能才可以被激發(fā)，并為增加農民收入、促進三農融資提供新途徑。

國家要探索建立以政府為主導的政策性融資擔保平臺，設立土地承包經營權抵押貸款風險補償基金，放活農地流轉、抵押交易體系，規(guī)范農地交易管理規(guī)則，進一步降低農村承包經營權融資的風險。同時要加大投入，建立健全土地承包經營權信息應用平臺，推動農地入市流轉便捷化、網絡化，發(fā)揮確權成果在農村土地流轉、征地補償和抵押擔保等金融功能方面的效用。

(六)適當并田整理、規(guī)模經營，加大對新型農業(yè)經營主體的資金補貼

農村土地過于碎片化，不利于農戶實現(xiàn)現(xiàn)代化耕種?？稍谵r戶“自愿互換并地”前提下，實行“先并地再確權”，實現(xiàn)“一戶一塊田”的承包經營模式，通過合理土地流轉，實現(xiàn)規(guī)模經營[3]。同時財政部、農業(yè)部最新公布的《關于調整完善農業(yè)三項補貼政策的指導意見》決定，自2015年起各地將從中央財政提前下達的農資綜合補貼中調整20%的資金，加上補貼種糧大戶試點的資金和農業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經營。這筆資金實行省級調配，并成立擔保公司。大多數(shù)的縣區(qū)的種糧大戶、家庭農場和農業(yè)社會化服務組織等新型農業(yè)經營主體未能享受這項政策支持?；鶎愚r委大多建議將農業(yè)綜合補貼扣除的20%資金應劃撥到各縣區(qū)統(tǒng)一管理，由縣區(qū)級政府機構直接統(tǒng)籌補貼新型農業(yè)經營主體，提高新型農業(yè)經營主體尤其是種糧大戶的積極性。

四、 完善農村土地承包經營權確權制度的法律建議

針對本次農村土地確權工作中實際存在多地、少地、無地等權屬爭議和土地產權交易法律保障缺失、繼承關系不清、土地確權糾紛法院不輕易裁判等實際法律問題[4]。

(一) 建議修改并完善相關法律法規(guī)，明確“三權分置”法律地位

1.建議修改完善《民法通則》《繼承法與土地管理法》

現(xiàn)行民法通則未明確規(guī)定集體所有土地的權屬歸誰所有，未能與物權法一致，容易造成法理理解偏差。建議立法機關修改民法通則，明確集體土地確權后屬于集體成員集體所有，與物權法保持統(tǒng)一；土地管理法對確權后的土地份額法律問題沒有提及，這不利于家庭成員的權屬劃分。建議在土地管理法中明確規(guī)定農戶家庭成員對以家庭為單位承包的土地份額是共同共有，分戶前不可分割；在民法通則中明確規(guī)定承包經營權抵押、流轉時應經家庭成員一致同意，未成年人由其父母或其他法定代理人實行法定代理權，但不得損害未成年人利益；針對上文中承包經營權繼承法律空白問題，可在繼承法中明確規(guī)定可繼承的合法財產權利包括土地承包經營權，與物權法保持統(tǒng)一[5]。

2.建議修改《完善物權法》《擔保法》《土地承包法》

立法機關應盡快刪除其中“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的規(guī)定。因土地確權后續(xù)成果的利用主要依賴于確權土地的金融功能，而物權法、擔保法、土地承包法在土地確權后應及時修正，對確權土地的流轉、征地補償和抵押擔保等法律制度進行規(guī)范，保證土地金融功能的高效發(fā)揮。在上述法律中規(guī)范承包土地的抵押、流轉、補償方式。物權法應明晰土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的內容，進一步完善細化物權法、土地承包法中的權能規(guī)定，如“承包權”包括承包資格權、獲取土地征收補償權、退出權等；“經營權”包括自主經營權、獲取生產補貼權等。[6]土地承包法要進一步規(guī)范土地承包經營權(包括集體機動地)的流轉過程，完善承包土地流轉的評估驗收法律機制。

(二)完善非訴糾紛調解法律機制

農村土地糾紛歷史跨度長，有些矛盾積壓時間長，容易造成鄰里家族或村組間的集體上訪或暴力沖突。必須以尊重歷史、注重現(xiàn)實，充分發(fā)揮村組矛盾糾紛調解小組的優(yōu)勢，才能高效平息紛爭。若讓法院強制裁判，糾紛雙方并不能真心服判。

各地法院可在調解仲裁法基礎上，制定出指導性強、操作性強、適合當?shù)孛耖g調解組織適用的調解規(guī)程。同時，在農村土地承包經營糾紛調解仲裁法指導下，設立農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。各縣區(qū)可建立以農業(yè)、國土、司法等部門骨干組成的農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，專門受理和仲裁土地確權登記頒證中的矛盾糾紛以及土地流轉經營糾紛矛盾。

(三)完善訴訟糾紛解決法律機制

調研評估中，筆者通過座談會了解，全國各基層法院對土地確權糾紛普遍審慎立案，即使立案也盡量對糾紛雙方調解結案，難以調解必須審判結案的，在審理過程中普遍存在法律適用依據不一、尺度難以把握、難以下達判決書等困惑。

針對土地確權工作中土地糾紛增多的實情，各省高院應出臺相應的立案、審理意見，明確土地確權矛盾糾紛案件的受理標準、收費標準、處理情形、裁判尺度，解決各地基層法院立案標準、收費標準和裁判尺度不統(tǒng)一的問題。同時各基層法院也要發(fā)揮審判監(jiān)督職能，在審判和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題應及時向有關部門發(fā)送司法建議，讓政府在確權過程中統(tǒng)一工作標準，精準工作質量，把握法律政策口徑。

結語

安徽在2014年到2016年的3年土地確權工作試點中，發(fā)揚了大膽探索、勇于創(chuàng)新的改革精神，順利完成了試點工作，在后續(xù)成果利用上取得一定成效。但基層在實踐工作中依然存在一些政策理解偏差，在法律適用中也存在空白和困惑。國家應盡快出臺二輪土地承包到期后的銜接政策，從政策和法律上明確確權登記頒證成果的法律地位，推動后續(xù)政策有效銜接，并加快農村土地承包相關法律法規(guī)修訂進程，為切實加強確權登記頒證成果應用掃清政策偏差和法律障礙。

注釋

① 主要指上文提到的“土地確權的組織保障、工作動員與政策宣傳培訓、政策執(zhí)行及技術標準實施效果、工作質量、經費保障、縣級數(shù)據庫建設、矛盾糾紛化解、基層干部群眾滿意度等八個方面。”

[1] 于建嶸,石鳳友.關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題[J].東南學術,2012(4):4-11.

[2] 周其仁.土地制度改革應還權賦能[N].經濟觀察報,2009-06-28.

[3] 黃業(yè)斌.農村土地確權存在的主要問題[J].行政管理改革，2016,1(1):33-36.

[4] 劉守英,李青,王瑞民.落后地區(qū)農村土地確權抵押亟待解決的問題[N].中國經濟時報,2016-04-15.

[5] 何虹,王克穩(wěn),許玲.農村土地承包經營權確權登記的困境及制度完善[J].唯實,2013(5):45-48.

[6] 劉振偉,張紅宇,劉守英，等.農村土地三權分置改革專家談[N].經濟參考報,2015-08-06.